Le contrôle des officiers en France à la fin du Moyen âge : une priorité pour le pouvoir ?
Romain Telliez1 janvier 2004
L’historiographie traditionnelle, se fondant sur l’attestation de nombreux abus et sur le postulat que la justice médiévale ne pouvait assurer une répression efficace, a longtemps érigé en axiome la brutalité et la corruption générales des agents du pouvoir. Nombre d’historiens ont admis cet argument sans en vérifier la véracité et sans se soucier vraiment d’en chercher les causes : certains les imputaient aux séquelles d’une « anarchie féodale » mal résorbée par les progrès de l’Etat, d’autres, au contraire, à la passivité complice d’une royauté fermant les yeux sur les abus de ses agents parce qu’ils contribuaient à renforcer sa puissance, au détriment des autonomies locales et des pouvoirs seigneuriaux. Ce prétendu constat d’impuissance ou d’incurie du pouvoir royal résulte pour partie des lieux communs de la littérature politique du bas Moyen âge. En effet, celle-ci est obnubilée par une double tradition : celle des Miroirs tendus aux princes pour les éduquer et les guider dans l’exercice du pouvoir, et celle de la satire des gens de Cour, conseillers auxquels on reproche de faire écran entre le prince et ses sujets pour satisfaire une ambition personnelle, gens de justice dont on fustige l’universelle vénalité. Ces deux thèmes, omniprésents, ramènent toute réflexion à la morale chrétienne et occultent du même coup toute interrogation sur le fonctionnement ou le personnel de l’appareil administratif et judiciaire. Pourtant, le souci d’un contrôle efficace des agents du pouvoir est affirmé de multiples façons à partir du milieu du XIIIe siècle : saint Louis, dans les enseignements qu’il laisse à son fils, insiste sur la nécessité de choisir de bons officiers pour régir ses terres, et de prendre garde qu’ils se comportent droitement ; le juriste Philippe de Beaumanoir met en tête de son traité de droit coutumier un portrait de l’officier idéal dont il énumère les qualités... En pratique, cette préoccupation se traduit d’abord par l’élaboration d’un cadre législatif dont l’essentiel est mis en place précocement : les dispositions fondamentales des grandes ordonnances de 1254 et 1303 resteront en vigueur jusqu’à la fin du Moyen âge et peu de prescriptions nouvelles leur seront ajoutées, les nombreuses ordonnances de réforme prises par la suite se bornant à confirmer l’ensemble. S’adressant à l’ensemble des officiers plutôt qu’à tel ou tel type d’office, elles visent d’abord à limiter le nombre des agents du pouvoir, à contrôler leur rémunération et leur présence effective en poste. Elles énumèrent ensuite les règles visant à prévenir les abus les plus couramment imputés aux officiers : non-respect de la procédure judiciaire, excès d’autorité, concussion, détournement de l’argent public... La réitération périodique des ordonnances suggère que leur application est imparfaite. Elle ne s’accompagne pourtant pas d’innovations ni de changements significatifs. Leur contenu sera d’ailleurs repris, pratiquement tel quel, par les ducs de Bourgogne pour leur principauté jusqu’au milieu du XVe siècle. Une seule réforme structurelle importante fut annoncée à plusieurs reprises mais jamais réalisée : l’abandon de la ferme des prévôtés, au profit d’une rémunération par gages comme pour la plupart des autres offices. Mais le système de la ferme, honni du public parce qu’il liait la rémunération du fermier à son zèle pour faire rentrer l’argent, enrichissait moins son homme que le Trésor et offrait trop de commodités comptables pour que la royauté y renonçât, tout au moins pour les offices de finances ou de gestion domaniale. Le respect des règles de l’office pouvait être assuré de deux manières : par un contrôle administratif permanent, et, en cas d’infraction à ces règles ou au droit commun, par des sanctions judiciaires. Or, les modalités du contrôle administratif sont peu contraignantes. Pour le recrutement, les seules conditions posées au choix des officiers subalternes sont qu’ils soient « idoines et souffisans », institués publiquement, et qu’ils donnent caution pour amender leurs torts éventuels. Pour les offices les plus importants, le principe de l’élection est admis depuis le début du XIVe siècle mais peine à s’imposer dans les faits. Le serment prêté par tous les officiers lors de leur entrée en fonctions ne garantit évidemment pas qu’ils exerceront celles-ci de manière irréprochable, mais l’importance accordée à ce rituel conduit à y voir bien davantage qu’une formalité symbolique. Quant au contrôle administratif quotidien, il repose sur la surveillance de chaque échelon par l’échelon supérieur, chaque officier étant responsable de la correction de ses subordonnés. Toutefois ce contrôle ne revêt pas de forme institutionnelle particulière, bien qu’on ait conservé quelques traces d’essais réalisés ponctuellement en ce sens : notation régulière des officiers par leurs supérieurs, ou censure par une personnalité extérieure. Pour le reste, il n’existait pas de règles de promotion ni de sanction administrative, si ce n’est pour les baillis et sénéchaux dont on a pu mettre en évidence la mutation régulière d’un poste à l’autre, dans la première moitié du XIVe siècle. En contrepartie, les agents du pouvoir ne bénéficiaient pas de grandes garanties de sécurité dans leur poste, même si l’on voit s’affirmer au XIVe siècle le principe qu’aucun officier ne peut être révoqué arbitrairement, sans de justes griefs et sans être admis à présenter ses justifications. C’est pourquoi l’essentiel du contrôle des officiers passait en définitive par la voie judiciaire. A partir du règne de saint Louis, des missions d’enquêteurs et réformateurs furent diligentées régulièrement dans tout le royaume pour rechercher et corriger les abus des officiers. Très nombreuses jusqu’au milieu du XIVe siècle, ces missions de réformation connurent ensuite une extinction progressive, entrecoupée de brusques renouveaux lors des périodes de graves difficultés du pouvoir royal. Mais, dévoyées dans un but fiscal ou servant de concession démagogique à l’opinion, elles disparurent au tournant des XIVe et XVe siècles dans un certain discrédit. Le contrôle ordinaire des officiers continuait cependant à être exercé par les juridictions royales. Celles des bailliages et sénéchaussées n’ayant pratiquement pas laissé d’archives, il faut se tourner vers les organes centraux de la justice : le Parlement de Paris et la Chancellerie, dépositaire de la grâce royale par le biais des lettres de rémission. L’analyse d’un corpus de plus de 1100 actes du Parlement et 600 lettres de rémission pour le XIVe siècle, extraits d’une recherche plus large réalisée pour une thèse de doctorat, conduit aux conclusions suivantes : la justice royale consacre aux délits et crimes d’officiers une part significative et constante de son activité ; les sanctions qui leur sont infligées en cas de culpabilité avérée peuvent être sévères et sont effectivement appliquées. Le contrôle des officiers s’affirme donc comme un des soucis majeurs de la royauté, qui n’est ni impuissante ni laxiste face aux abus de ses serviteurs. Certes, cette préoccupation n’a pas eu d’expression claire dans la pensée politique et ne s’est pas traduite par la mise en oeuvre durable d’institutions propres. Mais l’action régulière des justices ordinaires, bien que discrète, n’était sans doute pas inefficace d’un point de vue dissuasif et répressif.