Cour d'Appel · Pôle 6 - Chambre 12 — 9 octobre 2020

RÉPUBLIQUE FRANÇAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS







COUR D'APPEL DE PARIS

Pôle 6 - Chambre 12



 ARRÊT DU 09 Octobre 2020



(n° , 6 pages)



Numéro d'inscription au répertoire général : S N° RG 16/10939 - N° Portalis 35L7-V-B7A-BZVVV



Décision déférée à la Cour : jugement rendu le 09 Juin 2016 par le Tribunal des Affaires de Sécurité Sociale de BOBIGNY RG n° 14-01792



APPELANT

Monsieur [B] [O]

né le [Date naissance 1] 1955 à [Localité 9]

[Adresse 6]

[Localité 11]

représenté par Me Thibaud VIDAL, avocat au barreau de PARIS, toque : B0056 substitué par Me Joseph MEOT, avocat au barreau D'AIX-EN-PROVENCE



INTIMEE

CPAM 93 - SEINE SAINT DENIS ([Localité 7])

[Adresse 3]

SERVICE CONTENTIEUX

[Localité 7]

représenté par Me Florence KATO, avocat au barreau de PARIS, toque : D1901





Monsieur le Ministre chargé de la sécurité sociale

[Adresse 2]

[Localité 5]

avisé - non comparant



COMPOSITION DE LA COUR :



En application des dispositions de l'article 945-1 du code de procédure civile, l'affaire a été débattue le 08 Juillet 2020, en audience publique, les parties ne s'y étant pas opposées, devant M. Pascal PEDRON, Président de chambre, chargé du rapport.



Ce magistrat a rendu compte des plaidoiries dans le délibéré de la cour, composée de :

M. Pascal PEDRON, Président de chambre

Mme Laurence LE QUELLEC, Présidente de chambre

Mme Bathilde CHEVALIER, conseillère 



Greffier : M. Fabrice LOISEAU, lors des débats





ARRET :



- CONTRADICTOIRE

- prononcé 

par mise à disposition de l'arrêt au greffe de la cour, les parties en ayant été préalablement avisées dans les conditions prévues au deuxième alinéa de l'article 450 du code de procédure civile.

-signé par M. Pascal PEDRON, Président de chambre et par M. Fabrice LOISEAU greffier auquel la minute de la décision a été remise par le magistrat signataire.

La cour statue sur l'appel interjeté par M. [B] [O] d'un jugement rendu le 09 juin 2016 par le tribunal des affaires de sécurité sociale de [Localité 7] dans un litige l'opposant à la CPAM de Seine-Saint-Denis (la caisse) 



FAITS, PROCÉDURE, PRÉTENTIONS ET MOYENS DES PARTIES: 



Les circonstances de la cause ayant été correctement rapportées par le tribunal dans son jugement au contenu duquel la cour entend se référer pour un plus ample exposé, il suffit de rappeler que M. [O] qui exerce la profession de médecin généraliste libéral (conventionné en secteur 1 à honoraires opposables) à [Localité 11] -Seine-Saint-Denis-, s'est vu notifier par la caisse le 7 juillet 2014 un refus de versement de la prime prévue au titre de l'option démographie pour l'année 2013 au motif qu'il n'avait pas respecté deux des engagements prévus dans le cadre de l'option démographie pour 2013, à savoir qu'il n'avait pas réalisé plus de 2/3 de son activité auprès de patients résidant dans la zone fragile, son taux se situant à 40,39%, et qu'il n'avait pas participé à la permanence des soins ; qu'après avoir saisi en vain la commission de recours amiable de sa contestation, M. [O] a, sur la base d'une décision implicite de rejet, porté le 21 août 2014 le litige devant le tribunal des affaires de sécurité sociale de [Localité 7], lequel par jugement du 9 juin 2016 a débouté M. [O] de toutes ses demandes, l'a condamné à payer à la caisse la somme de 2 000 € de dommages et intérêts, outre 1000 € au titre de l'article 700 du code de procédure civile, et ce avec exécution provisoire.



M. [O] a interjeté appel le 29 juillet 2016 de ce jugement qui lui avait été notifié le 08 juillet 2016.



Par son « mémoire » écrit « en réplique récapitulatif » soutenu oralement et déposé à l'audience par son conseil, M. [O] demande à la cour, au visa des articles L.1434-7 du code de la santé publique, 1.1 de la Convention nationale organisant les rapports entre les médecins libéraux et l'assurance maladie signée le 26 juillet 2011 dans sa rédaction issue de l'avenant n°9 signé le 14 février 2013, de l'arrêté du 21 décembre 2011 relatif aux dispositions applicables à la détermination des zones prévues à l'article L. 1434-7 du code de la santé publique, de l'arrêté n° 2012-577 du 21 décembre 2012 du directeur général de l'ARS Île-deFrance, de :

-annuler ou à défaut réformer le jugement déféré en toutes ses dispositions lui faisant grief,

-condamner la caisse à lui verser une somme d'un montant équivalent à l'option démographique au titre de l'année 2013,

-condamner la caisse à lui verser une somme d'un montant de 40 000 euros couvrant les préjudices découlant du comportement irrégulier de celle-ci , outre une somme d'un montant de 5 000 euros sur le fondement de l'article 700 du code de procédure civile.

M. [O] fait valoir pour l'essentiel que :

-son cabinet est implanté au sein de la zone fragile de [Localité 10]/[Localité 11], située dans le bassin de vie de [Localité 8], et il a réalisé en 2013 les 2/3 de son activité auprès de patients résidant dans celui-ci, de sorte qu'il remplit les conditions d'adhésion à l'option démographie prévue à l'article 1.1 de la Convention nationale du 26 juillet 2011 dans sa rédaction issue de l'avenant n°9 signé le 14 février 2013, puisqu'il résulte des dispositions de l'alinéa 2 de l'article 1.1 précité que si le praticien adhérant à l'option démographie est installé dans une zone fragile dont la surface est inférieure à celle du bassin de vie, le praticien doit, pour bénéficier de l'aide, réaliser les 2/3 de son activité auprès des patients résidant dans l'ensemble du bassin de vie et non dans la seule zone fragile. 

-seul l'article 1.1 dans sa rédaction postérieure à l'entrée en vigueur de l'avenant 9 est applicable s'agissant du lien contractuel relatif à l'option démographie existant entre lui-même et la CPAM durant la totalité de l'année 2013 puisque son adhésion à l'option démographie a été validée par la CPAM le 11 juin 2013, soit postérieurement à l'entrée en vigueur de l'avenant 9 le 8 juin 2013. 

-l'arrêté du 21 décembre 2011 relatif aux dispositions applicables à la détermination des zones prévues à l'article L. 1434-7 du code de la santé publique précise la manière dont l'ARS doit déterminer les zones fragiles et son article 3 prévoit que « les zones sont constituées d'unités territoriales référencées par l'Institut national de la statistique et des études économiques». En l'espèce, les zones fragiles de la région Île-de-France pour l'année 2013 ont été déterminées dans le SROS du PRS 2013-2017 adopté par arrêté n°2012-577 du 21 décembre 2012 du directeur général de l'ARS Île-de-France. S'agissant plus précisément du département de Seine-Saint-Denis, la commune de [Localité 11] est donc située dans la zone fragile qui s'étend sur le canton de [Localité 10]/ [Localité 11] ; pour les communes de [Localité 11] et de [Localité 10] composant la zone fragile en cause, l'INSEE indique depuis 2012 qu'elles sont situées dans le bassin de vie de [Localité 8] (code [Localité 4]), très étendu, comprenant notamment l'ensemble des communes des départements de [Localité 8] (75), des Hauts de-Seine (92), de Seine-Saint-Denis (93) et du Val-de-Marne (94). 

-ni la convention médicale, ni le code de la sécurité sociale, ni le code de la santé publique, ni aucun autre texte ne fait référence pour l'application des critères de l'option démographie à la notion de canton ou même de pseudo canton, notion effectivement utilisée par l'INSEE, mais sans aucune référence ou lien avec la difficulté dont s'agit. En effet, la notion de pseudo-canton est seulement utilisée par l'ARS d'Î1e-de-France pour déterminer les zones fragiles qui, selon l'article 3 de l'arrêté du 21 décembre 2011 relatif aux dispositions applicables à la détermination des zones prévues à l'article L 1434-7 du code de la santé publique, « sont constituées d'unités territoriales référencées par l'Institut national de la statistique et des études économiques»; aussi, la CPAM n'est pas fondée à utiliser les notions de canton ou pseudo-canton pour l'attribution des aides relatives à l'installation des médecins en zone déficitaire ou pour vérifier l'atteinte du critère d'activité dans le cadre de l'option démographique pour les grandes aires urbaines. 

-il ressort de son relevé d'honoraire pour l'année 2013 communiqué par la CPAM qu'il a perçu au total la somme de 679 268 € d'honoraires pour l'ensemble des actes facturés dans le cadre de son activité conventionnée, dont 541 220 € d'honoraires auprès des CPAM de [Localité 8], des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne intégralement compris dans le bassin de vie de Paris, soit 79,67 % du total des honoraires perçus, donc largement plus de 66,66% de son activité auprès de patients. 

-il justifie également avoir participé à la permanence des soins pour l'année 2013 au sens de l'article 1.1 de la Convention nationale. 

-à supposer même que le refus de la caisse serait fondé, il ne saurait être mis à sa charge la somme de 2 000 € de dommages et intérêt en réparation d'un prétendu préjudice causé au fonctionnement des services de la CPAM pour reconstituer le lieu de résidence de ses patients ; en effet, la caisse n'établit pas un tel préjudice et ne démontre d'ailleurs sérieusement aucun impact sur le fonctionnement régulier de ses services résultant de cette opération de contrôle rentrant dans ses attributions et qu'elle devait en tout état de cause réaliser à partir des informations de facturation qu'il lui a fournies et des données sur les assurés sociaux qu'elle est la seule à détenir de manière exhaustive.



Par ses conclusions écrites « N°2» soutenues oralement et déposées à l'audience par son conseil, la caisse demande à la cour, de confirmer le jugement déféré, de débouter en conséquence l'appelant de toutes ses demandes et de le condamner à lui verser une somme de 5 000 € au titre des frais irrépétibles, faisant valoir en substance que :

-la Convention nationale du 26 juillet 2011, qui a mis en place un système d'option à destination des médecins visant à améliorer la répartition de l'offre de soins sur le territoire, a créé en son article 1.1 le mécanisme de l'option démographie permettant aux médecins libéraux décidant d'y souscrire de bénéficier d'aides financières (montant forfaitaire de 10% de l'activité annuelle dans la zone sous-médicalisée) sous condition de respecter plusieurs engagements cumulatifs.

-l'adhésion du Dr [O] à l'option démographie pour les années 2013 à 2015 a été conclue en janvier 2013, et l'avenant n°9 du 14 février 2013 publié le 7 juin 2013 ne peut pas avoir d'effet rétroactif et ne trouve donc pas à s'appliquer à la convention individuelle conclue entre le praticien et la caisse ; c'est donc la convention dans sa version en vigueur le 08 janvier 2013 qui demeure applicable en l'espèce, laquelle se limitait à prévoir la réalisation des 2/3 de l'activité du professionnel auprès des patients résidant dans la zone médicalement défavorisée telle que définie par l'ARS dans laquelle il exerce. A tout le moins, l'avenant n°9 ne peut se voir appliquer à l'analyse de l'activité du Dr [O] réalisée antérieurement au 8 juin 2013.

-le Dr [O] ne justifie pas avoir réalisé les 2/3 de son activité 2013 auprès de patients résidant dans la zone sous-médicalisée dans laquelle il est installé. En Ile de France, les zones déficitaires ont été définies par l'arrêté n°12-209 du 25 mai 2012 permettant la mise en place de l'option démographie prévue; il n'existait alors que des zones déficitaires déterminées par l'ARS, réalisées en Ile-de-France à l'échelle administrative du pseudo-canton telle que définie par l'INSEE et de la zone urbaine sensible dans [Localité 8] intra-muros ; en effet, la notion de bassin de vie est utilisée pour le découpage des espaces à dominante rurale alors que les espaces à dominante urbaine comme la région parisienne sont divisés en pseudo-cantons, ce qui permet une analyse plus fine ; si la notion de bassin de vie était appliquée à la région Ile-de-France, cela n'aurait pas de sens et ne permettrait pas de définir des zones déficitaires en offre de soins car le bassin de vie de [Localité 8] comprend 564 communes, soit presque toute la région ; la particularité de la région parisienne justifie donc de retenir le découpage en pseudo cantons pour identifier les zones déficitaires en offre médicale, et en 2012, l'ARS a donc défini en Seine Saint Denis huit territoires déficitaires.

-retenir le contraire aurait pour conséquence de dénaturer et de priver d'effet le mécanisme : il suffirait à un médecin de disposer d'une adresse, qui pourrait n'être qu'administrative, en zone déficitaire pour bénéficier d'une aide financière, alors qu'il réaliserait la majeure partie de son activité dans une zone où l'offre médicale est bien dotée, en exerçant par exemple en tant que médecin libéral dans une clinique privée parisienne. 

-sur l'année 2013, le Dr [O] n'a réalisé que 40,39 % de son activité auprès d'assurés résidant dans la zone déficitaire dans laquelle il s'est engagé à exercer, à savoir [Localité 10] et [Localité 11]. Plus généralement, l'appelant n'établit pas la preuve qui lui incombe d'une activité à hauteur des 2/3 sur la zone concernée. 

-quand bien même la Cour estimerait que l'avenant n°9 serait d'application immédiate, l'appelant ne justifie pas de la réalisation des 2/3 de son activité auprès d'habitants de [Localité 10] et [Localité 11] sur la période du 8 janvier au 7 juin 2013.



Pour un exposé complet des prétentions et moyens des parties, la cour renvoie à leurs mémoire et conclusions écrits visés par le greffe à l'audience du 08 juillet 2020 qu'elles ont respectivement soutenus oralement.





SUR CE, LA COUR



La Convention nationale des médecins généralistes et spécialistes du 26 juillet 2011, approuvée par arrêté ministériel du 22 septembre 2011, a mis en place un système d'option à destination des médecins visant à améliorer la répartition des professionnels de santé sur le territoire ; elle a prévu un mécanisme dit de « l'option démographie » permettant aux médecins libéraux décidant d'y souscrire (pour une durée de 03 ans) de bénéficier d'aides financières sous condition de respecter différents engagements cumulatifs, dont une condition d'activité et une participation « à la permanence des soins dans le cadre de l'organisation régionale, conformément aux textes réglementaires ».



La condition d'activité est définie à l'article 1er.1, 4ème point comme suit : « Pour adhérer, le médecin doit justifier d'une activité réalisée au 2/3 auprès de patients résidant dans la zone concernée et être installé dans ladite zone ou à proximité immédiate. »

Par avenant n°9 à la convention nationale, conclu le 14 février 2013 et approuvé par arrêté ministériel du 07 juin 2013, il est « ajouté » à l'article 1er.1, 4ème point le paragraphe suivant : « Dans le cas où le médecin est installé dans une zone mentionnée au cinquième alinéa de l'article L. 1434-7 précité dont l'unité territoriale, au sens de l'Institut national de la statistique et des études économiques, est inférieure au bassin de vie, il doit justifier d'une activité réalisée au 2/3 auprès de patients résidant dans le bassin de vie comprenant cette zone. »



L'alinéa 5 de l' article L 1434-7 du code de la santé publique applicable « détermine, selon des dispositions prévues par arrêté des ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale, les zones de mise en 'uvre des mesures destinées à favoriser une meilleure répartition géographique des professionnels de santé, des maisons de santé, des pôles de santé et des centres de santé et prévues notamment par l'article L. 1434-8 du présent code, par les conventions mentionnées au chapitre II du titre VI du livre Ier du code de la sécurité sociale, par l'article L. 1511-8 du code général des collectivités territoriales et par l'article 151 ter du code général des impôts. »

L'article R 1434-4 du code de la santé publique précise que « Le schéma régional d'organisation des soins » (') indique « les zones caractérisées par une offre médicale insuffisante ou des difficultés dans l'accès aux soins, en raison des caractéristiques démographiques, sanitaires et sociales de la population, des particularités géographiques de la zone, du nombre et de la répartition des professionnels et des structures de soins et de leurs évolutions prévisibles. Ces zones peuvent être identiques aux zones mentionnées au cinquième alinéa de l'article L. 1434-7. »



L'arrêté interministériel du 21 décembre 2011 relatif aux dispositions applicables à la détermination des zones prévues à l'article L1434-7 du code de la santé publique précise que « Les zones de mise en 'uvre des mesures destinées à favoriser une meilleure répartition géographique des professionnels de santé, des maisons de santé, des pôles de santé et des centres de santé prévues à l'article L. 1434-7 du code de la santé publique sont déterminées dans la partie du schéma régional d'organisation des soins définie au 2° de l'article R. 1434-4 du même code » et que « Les zones sont constituées d'unités territoriales référencées par l'Institut national de la statistique et des études économiques. »



Il résulte des pièces n°5 de M. [O] et 3 de la caisse que le schéma régional d'organisation des soins déterminant les « zones déficitaires en Ile de France » établi par le directeur général de l'ARS Île-deFrance, retient :

-que « Les zones sont constituées d'unités territoriales référencées par l'INSEE1. En lIe-de-France, au regard de l'organisation concentrique de la population et de l'absence de « territoires du premier recours» définis, les travaux de zonage portent sur le pseudo-canton INSEE. Dans [Localité 8] intra muros, nous avons considérés les zones urbaines sensibles (ZUS) comme territoires pertinents. (') Au total 29 territoires franciliens sont identifiés comme déficitaires, regroupant 251 communes et 2 ZUS »

-au titre du département de Seine Saint Denis, 8 territoires de zones déficitaires dont « le canton de [Localité 10]/[Localité 11] composé de 2 communes : [Localité 10] et [Localité 11]. »


En l'espèce, il résulte de la pièce n°1 de l'appelant que le Dr [O] a complété en date du 31 décembre 2012 un formulaire d'adhésion à l'option démographie dont la caisse a « accusé réception » le « 14/01/2013 » , la caisse enregistrant l'adhésion « le 14/01/2013 , à effet du 8 janvier 2013 ».

L'adhésion du Dr [O] à l'option démographie (à effet du 08 janvier 2013) était ainsi parfaite à compter du 14 janvier 2013, peu important que la caisse (pièce n°1 de l'appelant) lui ait transmis (suite à demande du Dr [O] du 03 juin 2013) l'exemplaire de l'acte d'adhésion uniquement par courrier du 11 juin 2013 précisant d'ailleurs « Votre adhésion a pris effet au 08 janvier 2013 ».

L'adhésion du Dr [O] à l'option démographie est donc intervenue en janvier 2013 à une date où elle était soumise aux conditions résultant de la Convention nationale du 26 juillet 2011 dans sa version antérieure au 08 juin 2013.



Ainsi, et en tout état de cause, l'avenant n°9 du 14 février 2013 approuvé par arrêté ministériel du 07 juin 2013, dont se prévaut l'appelant, ne peut se voir appliquer à l'analyse de son activité réalisée antérieurement au 8 juin 2013, la convention dans sa version en vigueur au 08 janvier 2013 demeurant en tout état de cause, et notamment quant aux modalités des conditions à remplir, applicable jusqu'au 08 juin 2013.



Il appartient donc à M. [O] d'établir la réalisation des 2/3 de son activité auprès des patients résidant dans la zone médicalement défavorisée telle que définie par l'ARS, à savoir auprès d'habitants de [Localité 10] et [Localité 11] sur la période du 8 janvier au 7 juin 2013.



La caisse conteste la réalisation de cette condition, et M. [O] ne justifie pas au cas d'espèce par ses productions d'une activité réalisée au 2/3 auprès de patients résidant dans la zone de [Localité 10] et [Localité 11] sur la période du 8 janvier au 7 juin 2013, ses pièces et notamment celle numérotée 18 (relevé d'honoraires) étant insuffisante à y pourvoir.



Dans ces conditions, le jugement sera confirmé en ce qu'il a rejeté la demande de M. [O] relative à l'option démographie au titre de l'année 2013, étant précisé qu'aucune cause d'annulation du jugement n'est caractérisée par ailleurs.



M. [O] n'établissant pas une faute de la caisse à l'origine d'un préjudice sera également débouté de sa demande tendant à voir condamner la caisse à lui verser une somme d'un montant de 40 000 euros.



La caisse, qui d'ailleurs n'articule à hauteur d'appel aucun moyen en la matière, ne justifie pas par ses pièces d'un quelconque préjudice de « désorganisation » ou « dans le fonctionnement de ses services » causé par la contestation ou plus généralement l'attitude de M. [O]. Le jugement sera donc infirmé en ce qu'il a condamné M. [O] à payer à la caisse la somme de 2 000 € à titre de dommages et intérêts.



M. [O] sera condamné à verser à la caisse une somme supplémentaire de 2 500 € au titre des frais irrépétibles d'appel.



PAR CES MOTIFS



LA COUR



INFIRME le jugement déféré en ce qu'il a condamné M. [O] à payer à la CPAM de Seine Saint Denis la somme de 2 000 € à titre de dommages et intérêts.



Et statuant à nouveau du chef infirmé :



Déboute la CPAM de Seine Saint Denis de sa demande en dommages et intérêts.



CONFIRME le jugement pour le surplus



DEBOUTE M. [O] de sa demande tendant à voir condamner la caisse à lui verser une somme d'un montant de 40 000 € .



CONDAMNE M. [O] à payer à la CPAM de Seine Saint Denis une somme supplémentaire de 2 500 € au titre des frais irrépétibles d'appel.



CONDAMNE M. [O] aux dépens d'appel.



Le greffier Le président