Cour d'Appel · 1ère chambre civile A — 4 avril 2019

N° RG 17/02655

N° Portalis DBVX - V - B7B - K6VU







décisions :



- tribunal de grande instance de Nice ('2ème chambre civile) du 18 octobre 2013



RG : 12/01209









- cour d'appel d'Aix en Provence (1ère chambre B) du 9 octobre 2014



RG : 2014/529









- Cour de cassation (1ère chambre civile) en date du 25 janvier 2017



Pourvoi : F 15-10.852

Arrêt : 105 FS-P+B













RÉPUBLIQUE FRANÇAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS





COUR D'APPEL DE LYON



1ère chambre civile A



ARRET DU 04 Avril 2019



statuant sur renvoi après cassation





APPELANT :



M. [B] [V]

né le [Date naissance 1] 1947 à [Localité 1]

[Adresse 1]

[Adresse 1]



représenté par la SELARL LAFFLY & ASSOCIES - LEXAVOUE LYON, avocat au barreau de LYON

assisté de Maître Jean-Louis PERU de la SELARL GAIA, avocat au barreau de PARIS









INTIMES :



M. [Z] [T]

né le [Date naissance 2] 1941 à [Localité 2]

[Adresse 2]

[Adresse 2]



représenté par la SELAS CABINET SANNIER ET ASSOCIES, avocat au barreau de LYON

assisté de Maître Denis ASTRUC de la SCP ASTRUC & SABATIER, avocat au barreau de GRASSE







Mme LA PROCUREURE GENERALE

[Adresse 3]

[Adresse 3]



 ******

 

Date de clôture de l'instruction : 26 juin 2018



Date des plaidoiries tenues en audience publique : 21 février 2019



Date de mise à disposition : 04 avril 2019







Composition de la Cour lors des débats et du délibéré :

- Aude RACHOU, président

- Françoise CLEMENT, conseiller

- Vincent NICOLAS, conseiller



assistés pendant les débats de Marion COUSTAL, greffier



A l'audience, Françoise CLEMENT a fait le rapport, conformément à l'article 785 du code de procédure civile.



Arrêt contradictoire rendu publiquement par mise à disposition au greffe de la cour d'appel, les parties en ayant été préalablement avisées dans les conditions prévues à l'article 450 alinéa 2 du code de procédure civile,



Signé par Aude RACHOU, président, et par Marion COUSTAL, greffier, auquel la minute a été remise par le magistrat signataire.



****

 

M. [T], propriétaire d'un ensemble de parcelles situées sur le territoire de la commune de [Localité 3] (06) a souhaité y faire construire un lotissement ; reprochant à M. [V], maire de la commune, d'avoir volontairement et systématiquement fait obstruction à la réalisation de ce projet immobilier et d'avoir ainsi, commis une faute personnelle détachable de l'exercice de ses fonctions, il a saisi le tribunal de grande instance de Nice pour obtenir la condamnation de ce dernier au paiement d'une somme de 640 000 euros à titre de dommages-intérêts outre une indemnité au titre de l'article 700 du code de procédure civile.



Par jugement du 18 octobre 2013, le tribunal a dit que M. [V] avait commis des fautes détachables de son service engageant sa responsabilité délictuelle personnelle à l'égard de M. [T], le condamnant au paiement d'une indemnité provisionnelle de 50 000 euros à valoir sur la réparation de son préjudice en ordonnant une expertise de façon à établir l'étendue de celui-ci.



Sur appel formé par M. [V], la cour d'appel d'Aix-en-Provence a, par arrêt du 9 octobre 2014, déclaré irrecevable l'exception d'incompétence soulevée pour la première fois en cause d'appel par M. [V] et infirmé le jugement susvisé en disant que ce dernier n'avait pas commis de faute détachable de son service de maire de la commune de Contes, déboutant M. [T] de ses demandes.



Sur le pourvoi formé par M. [T], la Cour de cassation a par arrêt du 25 janvier 2017, cassé et annulé l'arrêt susvisé sauf en ce qu'il a déclaré irrecevable l'exception d'incompétence soulevée, renvoyant les parties devant la cour d'appel de Lyon.



La Cour a considéré que sans rechercher comme elle y était invitée, si, quel qu'en ait été le mobile, les agissements de M. [V] ne revêtaient pas, eu égard à leur nature et aux conditions dans lesquelles ils avaient été commis, une gravité telle qu'ils étaient détachables de l'exercice de ses fonctions de maire, la cour d'appel n'a pas donné de base légale à sa décision.



Vu la déclaration de saisine de la cour d'appel de Lyon faite par M. [V] le 10 avril 2017,



Vu les dernières conclusions déposées et notifiées le 15 janvier 2018 par M. [V] qui conclut à l'infirmation du jugement en toutes ses dispositions et demande à la cour de débouter M. [T] de l'intégralité de ses demandes et de le condamner aux dépens et à lui payer une indemnité de 5 000 euros au titre de l'article 700 du code de procédure civile,















Vu les dernières conclusions déposées et notifiées le 16 mars 2018 par M. [T] qui conclut à la confirmation du jugement critiqué en toutes ses dispositions et demande à la cour au cas où elle se considérerait suffisamment informée par le rapport de Mme [Y], de condamner M. [V] à lui payer les sommes de :



- 3 696 267,13 euros au titre du manque à gagner,



- 114 000 euros au titre des charges et troubles de toute nature (immobilisation et désorganisation du chantier, surcoûts),



- 50 000 euros au titre de l'atteinte à l'honneur et à la réputation,



- 20 000 euros au titre du préjudice moral et psychologique,



et en tout état de cause,



- 5 000 euros au titre de l'article 700 du code de procédure civile,



Vu l'ordonnance de clôture de la procédure en date du 26 juin 2018,



Vu l'absence d'observations faites par le ministère public après communication du dossier le 1er février 2019.





MOTIFS ET DÉCISION



I. Sur la responsabilité de M. [V] :



M. [V] soutient que le premier juge a commis une erreur d'appréciation en retenant une faute détachable du service à son encontre dans la mesure où M. [T] n'a fait état ni transmis au tribunal, ni les décisions judiciaires rendues lui ayant donné tort, se limitant à invoquer celles aux termes desquelles il a obtenu gain de cause, ni les autorisations dont il a été bénéficiaire et qu'il n'a pas entendu faire appliquer ; il ajoute que M. [T] a bénéficié de nombreuses autorisations qu'il a lui-même délivrées, lui permettant de diviser et vendre ses lots et prétend qu'en réalité l'intéressé a fait une présentation tronquée de ses contentieux avec la commune de [Localité 3], en tentant à travers ces derniers, d'imputer une faute personnelle à la charge du maire après avoir échoué à obtenir de la commune, l'indemnisation totale du préjudice allégué devant les juridictions administratives.



Il reconnaît avoir commis des erreurs ayant entraîné des irrégularités mais conteste qu'elles puissent être analysées en des fautes personnelles détachables du service, s'agissant de simples fautes de service dans un contexte particulièrement conflictuel entretenu par M. [T] dont la mauvaise foi est démontrée.



M. [T] soutient quant à lui que M. [V] a allié intention de nuire et fautes d'une gravité inadmissible à son encontre, révélant une méconnaissance absolue des règles de prudence et de bon sens inhérentes à sa fonction, (arrêtés de refus d'autorisation d'urbanisme, refus de raccordement au réseau public d'alimentation en eau, procès-verbaux d'infraction s'étant avérés faux, actes de dissuasion systématique à l'égard des acquéreurs potentiels et partenaires économiques), l'intéressé ayant été régulièrement rappelé à l'ordre par le préfet des Alpes maritimes qui a constaté les dérives de cet élu, dont l'implication personnelle a été totale en l'absence de toute délégation.



Il ajoute qu'il n'a lui-même commis aucun acte de nature à exonérer M. [V] de sa responsabilité ou à réduire le montant de la réparation qu'il réclame.















Sur ce :



La responsabilité d'un agent public tel le maire d'une commune, ne peut être recherchée devant les juridictions judiciaires, que s'il a commis une faute personnelle détachable du service.



Les fautes reprochées à M. [V] en l'espèce s'analysent comme des fautes commises dans l'exercice même de ses fonctions mais qui s'en détacheraient intellectuellement en raison de leur particulière gravité.



Il importe alors à M. [T] de démontrer que M. [V] s'est rendu coupable d'une faute personnelle détachable du service, commise avec une intention malveillante ou d'une gravité telle qu'elle révèle un comportement totalement incompatible avec l'exercice de ses fonctions de maire.



S'agissant plus particulièrement de la responsabilité des élus locaux, la faute qu'aurait commise ces derniers doit être considérée par le juge comme détachable de leurs fonctions selon soit un critère psychologique en ce que l'élu local a cherché soit à privilégier son intérêt personnel, soit à nuire à autrui ou à l'avantager dans des conditions irrégulières, soit un critère matériel en ce que la faute est considérée comme détachable de l'exercice des fonctions en raison de son caractère inexcusable.



L'illégalité d'une décision prise par le maire ou les erreurs d'appréciation qu'il a commises ne suffisent pas, toutefois, à elles seules, à caractériser une faute d'une gravité inadmissible.



La liste des faits et actes imputés par M. [T] à M. [V], de nature selon lui à constituer un ensemble constitutif d'une faute détachable du service entraînant sa responsabilité personnelle, consiste dans :



- des actes de dissuasion à l'encontre des acquéreurs potentiels et partenaires économiques de M. [T] :



Aucune valeur probante ne peut être donnée en l'état du conflit persistant qui oppose les parties, à une attestation manuscrite établie le 20 octobre 2011 par [A] [K], sans respecter les formes prévues par les articles 202 et suivants du code civil en ne précisant pas notamment que son auteur n'avait aucun lien particulier de parenté ou d'intérêt avec M. [T] ou qu'elle était destinée à être produite en justice, qui se borne à affirmer que le 8 octobre 2004, M. [V], lors d'une réunion en mairie s'étant tenue en présence d'un promoteur, a indiqué qu'il ferait tout son possible pour refuser le permis de construire déposé par M. [T], renvoyant l'attestant intervenant en qualité d'agent commercial d'une société de construction et le promoteur en leur déconseillant fortement de revenir à [Localité 3].



La liste des multiples contacts prétendument pris par M. [T], indiquant leur nom et partie de leur numéro de téléphone portable n'est d'aucune efficacité à démontrer que des démarches auraient été entreprises par les personnes visées auprès de M. [T] en vue d'acquérir tout ou parties de ses terrains.



La lettre adressée le 7 avril 2011 à M. [T] par M. [Q] [S] n'a pour objet que d'aviser le premier que les incertitudes concernant la viabilisation du lotissement telles que rapportées par le service d'urbanisme de la mairie ajoutées à l'existence d'un conflit opposant le maire et M. [T] ont poussé l'auteur du dit courrier à renoncer à son projet d'achat de deux lots ; elle ne permet nullement de démontrer que le maire a tenté de dissuader l'intéressé.



Le courrier adressé le 3 décembre 2011 au président du tribunal de grande instance de Nice par M. [U], expert agricole et immobilier, se présentant lui-même en qualité de conseiller de M. [T], porte un jugement de valeur manifeste sur l'attitude du maire de Contes et par son caractère partial, ne peut être retenu comme probant.













L'attestation établie par Mme [C] le 17 novembre 2011, sans respecter les formes légales (aucune indication de ce que le document est destiné à être produit en justice, aucune précision quant aux qualités et intérêts éventuels de l'attestante envers les parties, aucune pièce d'identité jointe) qui précise que l'arrêté d'interruption des travaux pris par M. [V] le 4 août 2011 était toujours affiché sur les panneaux prévus à cet effet à une date non précisée alors que l'arrêté a été rapporté par le préfet le 23 septembre suivant ne peut suffire à établir le caractère illégal invoqué de l'affichage.





- des refus d'autorisations de lotir des 12 mai 2006 et 14 septembre 2007 :



Les documents produit aux dossiers des parties permettent à la cour de constater que M. [T] a déposé en mairie de [Localité 3] le 23 août 2006, deux autorisations de lotir en vue de la création de deux fois deux lots, lesquelles ont donné lieu à deux arrêtés de refus du 12 mai suivant pour divers motifs ; ces deux arrêtés de refus ont été annulés par le tribunal administratif de Nice par jugements du 6 juillet 2007 pour être entachés d'illégalité en ce que les motifs retenus par le maire n'étaient pas établis ou pertinents ; M. [T] prétend à tort que M. [V] avait déjà utilisé les motifs rejetés dans le cadre de décisions judiciaires antérieures rendues le 10 avril 2003 par le tribunal administratif de Nice et la cour d'appel administrative de Marseille le 19 octobre 2006, juridictions saisies de demandes totalement différentes concernant alors la révision du plan d'occupation des sols.



Le tribunal administratif de Nice avait ainsi enjoint à M. [V] de statuer sur les demandes d'autorisation de lotir déposées en août 2006 par M. [T] et par deux nouveaux arrêtés du 14 septembre 2007, deux refus de lotir ont encore été pris en réponse par le maire de la commune de Contes.



Par jugement du 19 juin 2008, le tribunal administratif de Nice a annulé ces décisions pour illégalité tenant dans des motifs pour partie identiques aux motifs retenus précédemment, prenant néanmoins en compte l'existence de deux nouveaux arrêtés d'autorisation pris par le maire le 21 avril 2008.



La cour observe que dans le cadre du conflit ayant opposé la commune de Contes à M. [T] s'agissant de la demande en annulation des arrêtés de refus susvisés, le préfet des Alpes Maritimes avait écrit au maire de Contes par courrier du 27 mars 2008, pour lui demander le retrait de ces derniers et lui rappeler ses obligations en matière de motivation de ses décisions de façon à en garantir la sécurité juridique.





- d'un refus de raccordement au réseau public d'alimentation en eau :



Le 20 août 2009, le maire de la commune de [Localité 3] s'adressait à M. [T] par lettre recommandée avec accusé de réception, pour l'informer que le règlement de la voirie communale interdisait toute ouverture de chaussée dans les 3 ans suivant la pose d'un nouveau revêtement, répondant en cela à la demande d'autorisation de M. [T] de brancher le réseau de distribution d'eau potable de son lotissement au réseau d'eau public, lequel nécessitait la réalisation d'une tranchée de 5 mètres sur la voie communale.



Par ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Nice du 16 février 2010, la suspension de cette décision était suspendue au motif que la disposition du règlement de la voirie était inapplicable au branchement d'un particulier et déférant à l'injonction administrative donnée, un arrêté du maire de Contes du 2 mars 2010 autorisait M. [T] à exécuter les travaux de branchement envisagés.





- le procès-verbal d'infraction du 14 mai 2009 et l'arrêté interruptif des travaux du 2 juillet 2009 :



Le 14 mai 2009, M. [V] se déplaçant sur le chantier de M. [T], a dressé un procès-verbal d'infraction entraînant un arrêté interruptif des travaux en date du 2 juillet 2009 pour défaut de déclaration préalable.







Faisant suite aux constations opérées par un géomètre expert à la demande de M. [T] indiquant qu'aucune zone terrassée n'ayant une superficie supérieure à 200 m² et plus de 2 mètres de hauteur ou de profondeur d'un seul tenant, aucune autorisation préalable n'avait lieu d'être, par lettre du 27 juillet 2010, le préfet des Alpes Maritimes s'est une nouvelle fois adressé au maire de la commune de [Localité 3] pour lui demander de rapporter son arrêté interruptif de travaux aux motifs que les conditions de hauteur et de superficie des mouvements de sols ne sont pas remplies ; par arrêté du 11 août 2010, le maire a ainsi rapporté son arrêté précédent.





- le refus de permis de construire du 10 janvier 2011 :



Par arrêté du 10 janvier 2011, le maire de la commune de [Localité 3] a refusé de délivrer à M. [T] un permis de construire pour l'édification de 7 villas, au motif de l'existence d'un trafic supplémentaire incompatible avec les caractéristiques actuelles de la voie communale et d'un raccordement particulièrement dangereux de cette voie à la RD 15 du fait de l'absence d'aménagement de la visibilité.



Le préfet des Alpes Maritimes déférait alors cet arrêté devant le juge des référés du tribunal administratif de Nice, devant lequel intervenait volontairement M. [T] et par décision du 5 mai 2011, la décision du maire était suspendue jusqu'à ce que l'arrêté de retrait pris entre temps par M. [V], soit définitif, étant enjoint à la commune de Contes de procéder à un réexamen de la demande de permis de construire.



Le permis de construire a finalement été délivré à M. [T] le 6 juin 2011.





- le procès-verbal d'infraction du 13 juillet 2011 et l'arrêté interruptif des travaux du 4 août 2011 :



Le 13 juillet 2011, M. [V] se déplaçant sur le chantier de M. [T], a dressé un procès-verbal d'infraction pour violation de plusieurs dispositions légales ou réglementaires, entraînant un arrêté interruptif des travaux en date du 4 août 2011.



Par décision du 23 septembre 2011, le préfet des Alpes Maritimes a rapporté l'arrêté interruptif de travaux du maire de [Localité 3] après qu'un rapport, déposé par deux agents de la direction des territoires et de la mer s'étant rendus sur place le 1er septembre 2011, ait conclu qu' 'à ce jour, l'exécution du permis de construire du 6 juin 2011 n'est pas suffisamment avancée pour qu'une infraction au code de l'urbanisme puise être caractérisée', le terrain ayant seulement été préparé pour le chantier.'





* * * * *



Alors même que les actes de dissuasion allégués par M. [T] ne sont pas établis dans leur réalité, il ressort de l'ensemble des éléments susvisés que le conflit qui oppose M. [V] à ce dernier depuis de nombreuses années a donné lieu à plusieurs reprises, à suspension, retrait ou annulation des décisions administratives prises par le maire en matière d'urbanisme, dans le cadre du projet initié par l'intéressé.



Les décisions susvisées ne sont cependant qu'une partie de l'ensemble des décisions administratives ou juridictionnelles rendues dans le conflit qui oppose M. [T] à la commune de Contes depuis de nombreuses années ; il s'avère en effet que si les décisions analysées ci dessus, soumises à l'appréciation du juge à la demande de M. [T], tendent à démontrer la réitération d'actes inopportuns pris à son encontre à l'initiative du maire de la commune de Contes, une multitude d'autres actes administratifs favorables ont été rendus en faveur de ce dernier comme d'autres décisions émanant des juridictions administratives ou judiciaires rejetant ses requêtes ou recours : certificat d'urbanisme positif pour le lot B délivré le 3 février 1999, permis de construire accordé pour une parcelle le 19 mars 2001, autorisation de lotir pour partie des parcelles en date du 6 avril 2000, arrêtés d'autorisation en date du 18 juin 2008 à une déclaration préalable du 19 mai 2008 pour détachement de deux fois deux lots constructibles, décision du 23 janvier 2012 du maire de la commune de Contes faisant droit à la demande de permission de voirie et d'autorisation de raccordement au réseau public, certificat d'urbanisme délivré à M. [T] le 25 septembre 2013... arrêt du 30 juin 2011 de la cour d'appel d'Aix-en-Provence confirmant le jugement rendu par le tribunal de grande instance de Nice en matière d'expropriation et d'allocation d'indemnités à M. [T], jugement du tribunal administratif de Nice ayant rejeté le recours en annulation de M. [T] au titre d'un refus d'autorisation de lotir 16 lots, ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Nice du 20 juillet 2012 rejetant la demande de M. [T] tendant à ce qu'il soit fait injonction à la commune de Contes d'interrompre les travaux de réfection de la chaussée, arrêt de la cour administrative de Marseille en date du 12 décembre 2013 confirmant le rejet de la demande de M. [T] de cessation par la commune des travaux engagés au lieu-dit Crouzelier et de remettre la voie de circulation en son état initial...



Il n'est pas établi par ailleurs ni même allégué, que M. [V] aurait agi de façon à privilégier son intérêt personnel alors même d'une part qu'il est soutenu par les riverains de la propriété de M. [T] dont 8 d'entre eux ont saisi les juridictions judiciaires de demandes d'indemnisation du préjudice causé par ce dernier et que d'autre part les procès-verbaux de délibération des conseils municipaux dont la production a été réclamée par le ministère public, établissent la transparence des décisions prises par le maire en concertation et avec l'approbation du conseil municipal, dans l'intérêt de la commune.



Il n'est pas discuté non plus par M. [T] que ce dernier n'a formé aucun recours contre nombre de décisions susceptibles de recours, rendues négativement à son encontre par la commune ou son maire ou n'a par ailleurs donné aucune suite à certains courriers adressés par le maire tendant à des remises en état, tel le courrier du 23 juillet 2012 visant à une remise en état des lieux, sous contrôle d'un huissier.



L'ensemble des éléments susvisés permet ainsi à la cour de considérer qu'agissant dans le cadre de ses fonctions de maire de la commune de [Localité 3], les erreurs d'appréciation et les illégalités des actes commis par M. [V], sanctionnées par le juge administratif dans le cadre d'un conflit opposant les parties depuis de nombreuses années, ne constituent nullement un ensemble de fautes révélant un comportement d'une exceptionnelle gravité, aucune attitude d'opposition systématique ni aucune intention malveillante du maire n'étant démontrées, l'absence de mise en oeuvre à ce jour par M. [T] de son projet immobilier, modifié à de multiples reprises, plus de dix années après l'obtention des premières autorisations administratives, obtenues ensuite au fil des années, n'étant pas en lien de causalité avec les positions prises par le maire de la commune de [Localité 3].



Les erreurs reprochées à M. [V] constitutives de simples fautes de service dans un contexte administratif et juridictionnel particulièrement complexifié et fourni au fil des années, ne représentent donc pas des fautes personnelles détachables du service qui seules peuvent engager la responsabilité civile personnelle du maire.



Les demandes indemnitaires présentées par M. [T] doivent donc être rejetées.





II. Sur les demandes au titre de l'article 700 du code de procédure civile :



L'équité et la situation économique des parties commandent l'octroi à M. [V] à la charge de M. [T], d'une indemnité de 5 000 euros au titre de l'article 700 du code de procédure civile, ce dernier qui succombe ne pouvant qu'être débouté en sa demande de ce chef.





PAR CES MOTIFS 



La Cour,



Statuant contradictoirement par mise à disposition au greffe, les parties en ayant été avisées dans les conditions prévues au deuxième alinéa de l'article 450 du code de procédure civile et après en avoir délibéré conformément à la loi, 







Infirme le jugement rendu par le tribunal de grande instance de Nice le 18 octobre 2013 en toutes ses dispositions,



Statuant à nouveau et y ajoutant,



Dit et juge que M. [V] n'a commis aucune faute personnelle détachable de ses fonctions de maire de la commune de [Localité 3],



Déboute M. [T] de l'ensemble de ses demandes indemnitaires dirigées à l'encontre de M. [V],



Condamne M. [T] à payer à M. [V] une somme de 5 000 euros au titre de l'article 700 du code de procédure civile,



Rejette la demande de M. [T] au titre de l'article 700 du code de procédure civile,



Condamne M. [T] aux dépens qui seront recouvrés conformément aux dispositions de l'article 699 du code de procédure civile, par ceux des mandataires des parties qui en ont fait la demande. 





LE GREFFIERLE PRESIDENT