Cour de cassation · Chambre criminelle — 17 novembre 2004

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

LA COUR DE CASSATION, CHAMBRE CRIMINELLE, en son audience publique tenue au Palais de Justice à PARIS, le dix-sept novembre deux mille quatre, a rendu l'arrêt suivant :

Sur le rapport de M. le conseiller CHALLE, les observations de la société civile professionnelle PIWNICA et MOLINIE, de la société civile professionnelle LYON-CAEN, FABIANI et THIRIEZ, avocats en la Cour, et les conclusions de M. l'avocat général MOUTON ;

Statuant sur les pourvois formés par :

- LE PROCUREUR GENERAL PRES LA COUR D'APPEL DE RIOM,

- LA COMMUNE DE MONTLUCON, partie civile,

contre l'arrêt de ladite cour d'appel, chambre correctionnelle, en date du 19 juin 2003, qui a relaxé Pierre X..., Jean-Claude Y... et Denis Z..., des chefs d'abus de confiance, détournement de fonds publics et complicité, et a débouté la partie civile de ses demandes ;

Joignant les pourvois en raison de la connexité ;

Vu les mémoires produits en demande et en défense ;

Attendu qu'il résulte de l'arrêt attaqué, qu'à la suite du contrôle, par la chambre régionale des comptes d'Auvergne, de la gestion de la commune de Montluçon, au titre des exercices 1991 à 1998, le commissaire du gouvernement près cette juridiction a transmis le 7 juillet 2000, au procureur de la République, une note dénonçant les conditions de prise en charge par la commune de la rémunération de certains agents affectés au groupe des élus communistes et républicains de la mairie et mettant en doute la réalité du travail de ces personnes au profit de la commune ; qu'au cours de l'enquête préliminaire ordonnée par le procureur de la République, le 29 août 2000, les enquêteurs ont reçu une lettre de Didier A... dénonçant la prise en charge par la commune, de décembre 1985 à avril 1997, au titre du secrétariat des élus communistes et républicains, de la rémunération de trois agents, dont lui-même, sur un emploi affecté à l'association "radio Montluçon bourbonnais" (RMB) qui exploite une radio locale, faits que le contrôle de la chambre régionale des comptes n'avait pas permis de découvrir ; que l'enquête a révélé qu'en 1989 le conseil municipal de la ville de Montluçon avait adopté un règlement intérieur créant huit emplois affectés au secrétariat des groupes d'élus, dont quatre pour le secrétariat du groupe des élus communistes et républicains qui, à la différence de celui des autres groupes, comportait des personnes n'exerçant pas leurs activités dans les locaux de la mairie mais dans ceux de la fédération de l'Allier du parti communiste et de l'association RMB ; qu'après l'entrée en vigueur de la loi du 19 janvier 1995 relative au financement de la vie politique, la municipalité avait maintenu les emplois affectés aux groupes d'élus bien que la commune de Montluçon comportât moins de 100 000 habitants ;

Attendu que, au vu des résultats de l'enquête préliminaire ayant révélé le caractère fictif des emplois affectés au groupe des élus communistes et républicains, situés dans les locaux de la fédération départementale du parti communiste et de l'association RMB, le procureur de la République a fait citer devant le tribunal correctionnel Pierre X... et Jean-Claude Y..., maires successifs de Montluçon, de décembre 1985 à août 2000, pour abus de confiance et détournement de fonds publics et Denis Z..., directeur général des services de la mairie, pour complicité de ces délits ; que la cour d'appel, par arrêt infirmatif, a relaxé les prévenus et a débouté la partie civile de ses demandes ;

En cet état ;

Sur le premier moyen de cassation proposé par le procureur général, pris de la violation des articles 8, 427, 591 et 593 du Code de procédure pénale, en ce que l'arrêt a déclaré prescrits les faits d'abus de confiance et détournement de fonds publics antérieurs au 29 août 1997 ;

Sur le premier moyen de cassation proposé pour la commune de Montluçon, pris de la violation des articles 59, 60 et 408 de l'ancien Code pénal, 121-6, 121-7, 314-1 et 432-15 du Code pénal, 7, 8, 591 et 593 du Code de procédure pénale, défaut et contradiction de motifs, manque de base légale ;

"en ce que l'arrêt infirmatif attaqué a constaté la prescription des infractions d'abus de confiance, de détournement de fonds publics et complicité reprochées à Pierre X..., Jean-Claude Y... et Denis Z... en ce qu'elles visaient des faits antérieurs au 29 août 1997 ;

"aux motifs que, selon une jurisprudence constante, le point de départ de la prescription du délit d'abus de confiance auquel en la matière le délit de détournement de biens par personne dépositaire de l'autorité publique peut être assimilé, se situe le jour où les faits de détournement litigieux sont apparus et ont pu être constatés dans des conditions permettant la mise en mouvement de l'action publique ; que le point de départ du délai de prescription peut être retardé en cas de dissimulation ; qu'ainsi le délai de prescription ne pourrait courir à compter de la seule inscription en comptabilité d'une opération litigieuse qu'en l'absence d'une dissimulation ; que cette notion jurisprudentielle, qui restreint l'application des règles générales en matière de prescription des délits, doit faire l'objet d'une interprétation stricte ; qu'en l'espèce, l'analyse du dossier montre incontestablement qu'une certaine opacité régnait au sujet des emplois litigieux et que les omissions, voire erreurs et réticences, contenues dans certaines déclarations recueillies lors du contrôle de la chambre régionale des comptes d'Auvergne et au cours de l'enquête pénale, n'ont pu que renforcer l'idée d'obstructions contrariant la recherche de la vérité concernant des faits sur lesquels il a fallu attendre la venue de l'affaire à l'audience pour entendre les prévenus donner des explications conformes aux résultats des investigations ; qu'ainsi, Jean-Claude Y... a eu des versions pour le moins fantaisistes ; qu'interrogé (D 34) en sa qualité de président du groupe des élus communistes et républicains, sous l'autorité duquel les agents étaient en principe affectés, il a d'abord dit que le groupe communiste ne disposait pas de personnel avant 1989, la première personne recrutée aurait été Mme B... à compter du 1er février 1990, puis M. C..., Mmes D... et E... ; que ces déclarations se sont avérées inexactes car en fait le recrutement des agents affectés à RMB était antérieur ; que ces employés n'avaient été évoqués ni lors du contrôle ni dans le rapport de la chambre régionale des comptes, alors qu'au cours des années 1990 et jusqu'en 1998, un ou des agents avaient travaillé au service de cette radio locale (dans la limite de deux emplois cumulés : MM. F..., G... et A...) ; qu'il faut toutefois noter que Jean-Claude Y... n'indiquait pas non plus le nom de M. H... alors que ce dernier avait été affecté sur un emploi au secrétariat du groupe des élus communistes et républicains de 1990 à 1993 et avait eu des attributions effectives correspondant aux tâches confiées à de tels agents de 1990 à 1997 ; qu'en l'absence d'ouverture d'information pénale, les personnes mises en cause au cours de l'enquête par nature "sensible", notamment en raison de son retentissement local, n'ont jamais eu l'occasion d'être entendues en présence d'un conseil préalablement informé des éléments du dossier ;

qu'il n'est pas possible de déduire des seules réticences manifestées au cours du contrôle opéré par la chambre régionale des comptes et de l'enquête effectuée par le SRPJ de Clermont-Ferrand la preuve d'une dissimulation de nature à tenir en échec les règles de la prescription ; qu'il est certain que les emplois litigieux, qu'il s'agisse de ceux affectés à RMB ou localisés "rue de la Poterie", se distinguaient des autres emplois affectés aux secrétariats des groupes d'élus, notamment en raison de la discrétion dont ils étaient entourés, soigneusement gardée au fil des années, et ce tant en ce qui concerne le recrutement que les tâches et lieux d'activité des personnes concernées ; qu'en effet, il ressort de l'enquête que les agents occupant les emplois litigieux, non répertoriés dans les annuaires de la mairie n'étaient pas connus comme travaillant au secrétariat des élus ni comme étant des personnes rémunérées par la ville aux dires des nombreux témoins entendus à ce sujet, quelle que soit la spécialisation du service dans lequel les témoins travaillaient ; que M. I..., affecté au secrétariat du groupe des élus communistes et républicains, de même que les personnes ayant des emplois comparables aux secrétariats des autres groupes, ignoraient que les agents en cause occupaient des postes attachés au secrétariat du groupe des élus communistes et républicains ; que pour beaucoup, M. C... était un militant politique, tandis que Mmes B... et E... n'étaient pas connues ; que certains élus communistes eux-mêmes (MM. J..., D 79, K..., D 80, L..., D 81 M..., D 82) ne savaient pas que ces personnes étaient affectées à ce service ; que le contexte de la discrétion entourant ces emplois peut s'expliquer en raison de leur connotation politique, de l'implication particulière de ces emplois dans la vie politique locale, de l'époque de leur création alors que les questions concernant le financement de la vie politique donnaient lieu à débats médiatiques, voire à procès portés sur la place publique et qu'en pratique, les collectivités territoriales innovaient en la matière en dehors de tout cadre normatif défini, les avancées législatives restant balbutiantes ; que, sans méconnaître l'ensemble de ces éléments, il importe d'apprécier la notion de dissimulation, en tenant compte de la sincérité des documents et informations portés à la connaissance des organes de contrôle ; que force est de constater, qu'en l'espèce, qu'il s'agisse des dossiers internes archivés à la mairie ou des pièces soumises au contrôle externe, que les informations concernant ces emplois étaient régulièrement enregistrées et archivées et renseignaient sur l'identité des personnes recrutées, leurs statuts, les traitements, les affectations selon les groupes d'élus sans qu'aucun manquement n'ait été mis à jour ; que ces recrutements ont donné lieu à publicité prévue par les articles L. 2313-1 et suivant du CGCT ;

qu'un contrôle a d'ailleurs eu lieu en 1993 lorsque le sous-préfet de Montluçon a étudié les conditions de recrutement de M. C..., emploi porté à sa connaissance apparemment dans les mêmes conditions que tous ceux relevant du même statut et à l'égard duquel l'administration a usé de ses pouvoirs en matière de contrôle de légalité ; qu'à l'occasion de l'entrée en vigueur de la loi n° 95-65 du 19 janvier 1995, les emplois affectés aux secrétariats de groupes d'élus au sein de la municipalité de Montluçon ont de nouveau été l'objet d'échanges entre les services municipaux de la sous-préfecture, faits dont témoigne la lettre de M. le sous-préfet de Montluçon en date du 24 juillet 1996 ;

qu'or, il n'est pas contesté que les emplois litigieux ont toujours été décomptés comme faisant partie des postes affectés aux secrétariats de groupes d'élus ; qu'en conséquence, il n'a pas été établi la preuve certaine d'une dissimulation de nature à justifier le report du délai de prescription en-deçà de la date du 29 août 1997, soit trois ans avant le premier acte de poursuite (soit-transmis du parquet de Montluçon) en date du 29 août 2000 ;

"alors que la contradiction des motifs équivaut à leur absence ; qu'il résulte des propres constatations de l'arrêt attaqué que si les autorités de tutelle ont pu disposer d'informations concernant les emplois présumés fictifs relativement à l'identité des personnes recrutées énumérées par la prévention, à leur statut, à leur traitement et à leur affectation théorique, elles ne disposaient pas des informations relatives à l'affectation réelle de ces personnes, laquelle a été soigneusement dissimulée jusque et y compris pendant les opérations de contrôle de la chambre régionale des comptes d'Auvergne en 2000 et que les agissements frauduleux des prévenus n'ont pu finalement être mis à jour que grâce aux investigations approfondies de cet organisme de contrôle et par la dénonciation en date du 29 décembre 2000 de Didier A..." ;

Les moyens étant réunis ;

Vu l'article 593 du Code de procédure pénale ;

Attendu que tout jugement ou arrêt doit comporter les motifs propres à justifier la décision ; que l'insuffisance ou la contradiction des motifs équivaut à leur absence ;

Attendu que, pour déclarer prescrits les faits d'abus de confiance, de détournement de fonds publics et de complicité de ces délits antérieurs au 29 août 1997, l'arrêt, après avoir constaté, d'une part, que certains des emplois litigieux affectés au secrétariat du groupe des élus communistes et républicains, s'agissant de ceux localisés à l'association RMB et à la fédération départementale du parti communiste, se distinguaient des autres emplois affectés au secrétariat des groupes d'élus, "notamment en raison de la discrétion dont ils étaient entourés, soigneusement gardée au fil des années et ce, tant en ce qui concerne le recrutement que les tâches et lieux d'activité des personnes concernées", d'autre part, que les agents occupant ces emplois, "non répertoriés dans les annuaires de la mairie, n'étaient pas connus comme travaillant au secrétariat des élus ni comme étant des personnes rémunérées par la ville", énonce que la preuve certaine d'une dissimulation de nature à justifier le report du point de départ du délai de prescription n'a pas été rapportée, dés lors que, s'agissant des dossiers archivés à la mairie ou des pièces soumises au contrôle de légalité, les informations concernant les emplois litigieux renseignaient sur l'identité des personnes recrutées, leurs statuts, leurs traitements, les affectations selon les groupes d'élus, que ces emplois ont donné lieu à la publicité prévue par l'article L. 2313-1 du Code général des collectivités territoriales et qu'à l'occasion de l'entrée en vigueur de la loi du 19 janvier 1995, ils ont de nouveau fait l'objet d'échanges entre les services municipaux et la sous-préfecture ;

Mais attendu qu'en prononçant ainsi, par des motifs contradictoires, et alors qu'il ne résulte pas de l'arrêt que la publicité donnée aux emplois affectés au groupe des élus municipaux et l'exercice du contrôle de légalité sur ces emplois ait permis de connaître l'affectation effective des personnes en cause, la cour d'appel, qui n'a pas tiré de ses propres constatations les conséquences légales qui s'imposaient au regard de la prescription des faits d'abus de confiance, détournement de fonds publics et complicité reprochés aux prévenus, n'a pas justifié sa décision ;

D'où il suit que la cassation est encourue de ce chef ;

Sur le second moyen de cassation proposé par le procureur général, pris de la violation des articles 591 et 593 du Code de procédure pénale et 432-15 du Code pénal, en ce que l'arrêt a relaxé les prévenus des faits de détournement de fonds publics qui leur étaient reprochés à compter du 29 août 1997 ;

Sur le second moyen de cassation proposé pour la commune de Montluçon, pris de la violation des articles 27 du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique, 27 de la loi n° 95-65 du 19 janvier 1995 relative au financement de la vie politique, de la circulaire du 6 mars 1995 relative à l'application de ce texte, des articles 121-6, 121-7 et 432-15 du Code pénal, 591 et 593 du Code de procédure pénale, défaut de motifs et manque de base légale ;

"en ce que l'arrêt infirmatif attaqué a relaxé Pierre X..., Jean-Claude Y... et Denis Z... des fins de la poursuite des chefs de détournement de fonds publics et complicité de ce délit visant les faits incriminés à compter du 29 août 1997 ;

"aux motifs que sur les poursuites des chefs de détournement de biens par personnes dépositaires de l'autorité publique et complicité visant des faits commis à compter du 29 août 1997, cette incrimination ne vise pas les emplois RMB, les contrats concernant les agents affectés à cette radio ayant pris fin le 31 janvier 1987 pour M. N..., le 1er avril 1997 pour M. O... et le 1er octobre 1993 pour M. A..., mais seulement les emplois localisés "rue de la Poterie" ; qu'à titre préliminaire, il est primordial d'observer qu'il n'est reproché aux prévenus aucun enrichissement personnel ; que l'incrimination ne vise pas non plus l'existence d'emplois dits "fictifs", en ce sens que le versement des rémunérations aurait eu lieu sans contrepartie ;

que les personnes concernées (Mme P..., M. C... et Mme E...) disposaient de bureaux, d'un téléphone ; que les dossiers saisis dans les locaux ont confirmé les travaux de tri de documentation et d'archivage, les agendas ont montré l'existence d'une activité, même si elle était différente de celle des autres agents des secrétariats de groupes d'élus travaillant dans les locaux de la mairie ; qu'il n'est enfin pas mis en doute le fait que le nombre d'agents affectés au secrétariat du groupe des élus communistes n'ait jamais excédé celui de quatre autorisé par le conseil municipal ; que l'accusation critique le recrutement par le maire et/ou avec la complicité du président du groupe d'élus communistes et républicains, d'agents pour l'accomplissement de missions étrangères à celles inhérentes aux emplois concernés, agissements qui auraient été commis en violation de la délibération de l'assemblée municipale et se seraient traduits par des détournements de deniers publics de leur destination, à hauteur des rémunérations servies en contrepartie de prestations sans rapport avec celles correspondant aux emplois occupés ;

que le règlement intérieur municipal (annexe PV n° 51) du 13 novembre 1989 déposé à la sous-préfecture de Montluçon le 27 novembre 1989 comporte en son chapitre V intitulé "existence de groupes d'élus", les indications suivantes : "les groupes d'élus municipaux peuvent s'organiser sur la base d'un minimum de 6 élus ; ces groupes disposent d'un local en mairie et pourront bénéficier de moyens en matériel et en personnes ; ils fixent eux-mêmes les modalités de leur fonctionnement" ; que la nature des fonctions occupées par les agents concernés par les poursuites apparaît au terme des débats et notamment de l'instruction à l'audience, avoir eu une indéniable connotation politique en rapport avec l'appartenance au groupe des élus dont dépendait le secrétariat pour le compte duquel ils travaillaient ;

que ce groupe fonctionnait nécessairement différemment des autres en raison de son appartenance politique qui coïncidait avec celle de la majorité municipale gérant à l'époque la commune de Montluçon ; qu'il est également tout aussi évident que les prestations visées par les poursuites s'inscrivaient dans le contexte de la vie politique locale ; que M. C..., dont le rôle a été particulièrement fustigé par le Ministère Public, les fonctions de cet agent étant dénoncées comme relevant d'un rapport hiérarchique "inversé" l'amenant à aller jusqu'à choisir des agents recrutés avant même sa propre embauche au secrétariat des élus et à donner des directives aux élus, a été, aux dires de Pierre X... et Jean-Claude Y..., tout spécialement embauché en raison de son expérience du tissu politique, social et économique de Montluçon, jugée comme un atout intéressant pour apporter aide et assistance aux élus du groupe afin de mieux adapter les orientations de la politique municipale aux besoins locaux, de mieux connaître et répondre de la vie locale ; que dès lors, la dimension locale et communale de ces emplois ne peut être mise en doute ; que les missions accomplies présentaient un intérêt non étranger au groupe d'élus municipaux auquel ces emplois étaient statutairement attachés ; que la commune n'a pas eu à supporter des financements détournés des prévisions fixées par les délibérations du conseil municipal en des termes qui laissaient au groupe d'élus le soin de déterminer librement le fonctionnement de leur secrétariat sans qu'en l'espèce les affectations n'aient contrevenu à une norme définie, qu'elle soit de valeur constitutionnelle, législative ou réglementaire ; qu'il n'a pas été réuni de charges suffisantes pour caractériser le délit de détournement de deniers publics par personne dépositaire de l'autorité publique ;

"1) alors qu'il résulte de l'article 27 du décret du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique que les dépenses des organismes publics doivent être conformes aux lois et aux règlements ; que la faculté pour les communes de plus de 100 000 habitants de contribuer aux dépenses de fonctionnement des groupes d'élus est strictement encadrée par les dispositions de l'article 27 de la loi n° 95-65 du 19 janvier 1995 relative au financement de la vie politique, interprétées par la circulaire du 6 mars 1995 ; qu'il ne suffit pas que les missions accomplies par le personnel mis par la commune à la disposition d'un groupe d'élus "présentent un intérêt non étranger au groupe des élus municipaux auxquels ces emplois sont statutairement attachés" pour que le recrutement et l'entretien de ce personnel par la collectivité territoriale soient exclusifs du délit de détournement de fonds publics, il faut encore que les missions accomplies par ce personnel soient effectivement des missions de secrétariat auprès du groupe des élus et que la cour d'appel, qui n'a pas précisé la nature réelle des emplois occupés par Mmes B... et E... ainsi que par M. C..., n'a pas légalement justifié sa décision au regard des textes susvisés ;

"2) alors que, par emplois financés par une commune sans contrepartie, c'est à dire fictifs, constitutifs en tant que tels de détournement de fonds publics, il faut entendre des emplois qui ne correspondent pas à la finalité des emplois que les communes sont autorisées par la loi à financer, et ce, quand bien même le personnel concerné ne serait pas inactif ; qu'à cet égard, la cour d'appel n'a pas infirmé les constatations des premiers juges d'où il résulte que les salariés de la commune précitée travaillaient dans les locaux du PCF, hors de tout contrôle de la municipalité et que les documents saisis par le SRPJ ont mis en évidence une absence totale de travail fourni par eux dans le cadre du secrétariat local du groupe des élus auxquels ils étaient affectés et s'est bornée à faire état d'une "activité différente de celle des autres agents et secrétariat de groupes d'élus travaillant dans les locaux de la mairie" pour conclure, au prix d'une véritable violation de la loi, qu'il ne pouvait être question d'emplois fictifs" ;

Les moyens étant réunis ;

Vu l'article 593 du Code de procédure pénale ;

Attendu que tout jugement ou arrêt doit comporter les motifs propres à justifier la décision ; que l'insuffisance ou la contradiction des motifs équivaut à leur absence ;

Attendu que, pour relaxer les prévenus des faits de détournement de fonds publics et complicité, postérieurs au 29 août 1997, résultant de la prise en charge par la commune de Montluçon des emplois occupés par José C..., Martine B... et Carole E..., et localisés au siège de la fédération de l'Allier du parti communiste, l'arrêt, après avoir constaté que Jean-Luc I..., affecté au groupe des élus communistes et républicains, de même que les personnes ayant des emplois comparables aux secrétariats des autres groupes, ignoraient que les agents en cause occupaient des postes attachés audit groupe, que, pour beaucoup, José C... était un militant politique, tandis que Martine B... et Carole E... n'étaient pas connues, énonce que la dimension communale de ces emplois ne peut être mise en doute, que les missions accomplies présentaient un intérêt non étranger au groupe des élus municipaux auquel ils étaient statutairement rattachés et que la commune n'a pas eu à supporter des financements détournés des prévisions fixées par les délibérations du conseil municipal ;

Mais attendu qu'en prononçant ainsi, par des motifs contradictoires, et sans rechercher si José C..., Martine B... et Carole E... avaient effectivement accompli des tâches de secrétariat au sein de l'organe délibérant pour le compte du groupe des élus communistes et républicains auquel ils étaient affectés, en application de l'article L.2121-28 du Code général des collectivités territoriales, la cour d'appel n'a pas justifié sa décision ;

D'où il suit que la cassation est de nouveau encourue de ce chef ;

Par ces motifs,

CASSE ET ANNULE, en toutes ses dispositions, l'arrêt susvisé de la cour d' appel de Riom, en date du 19 juin 2003, et pour qu'il soit à nouveau jugé conformément à la loi,

RENVOIE la cause et les parties devant la cour d' appel de Bourges, à ce désignée par délibération spéciale prise en chambre du conseil ;

ORDONNE l'impression du présent arrêt, sa transcription sur les registres du greffe de la cour d'appel de Riom, sa mention en marge ou à la suite de l'arrêt annulé ;

Ainsi jugé et prononcé par la Cour de Cassation, chambre criminelle, en son audience publique, les jour, mois et an que dessus ;

Etaient présents aux débats et au délibéré : M. Cotte président, M. Challe conseiller rapporteur, MM. Pibouleau, Roger, Dulin, Mmes Thin, Desgrange, MM. Rognon, Chanut, Mme Nocquet conseillers de la chambre, Mme de la Lance, M. Soulard, Mmes Salmeron, Degorce conseillers référendaires ;

Avocat général : M. Mouton ;

Greffier de chambre : Mme Lambert ;

En foi de quoi le présent arrêt a été signé par le président, le rapporteur et le greffier de chambre ;