Cour d'Appel — 1 juillet 2021

Grosses délivréesRÉPUBLIQUE FRANÇAISE
aux parties le :AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS






COUR D'APPEL DE PARIS


Pôle 5 - Chambre 7




ARRÊT DU 01 JUILLET 2021


(no 29 , 140 pages)




Numéro d'inscription au répertoire général : No RG 19/00595 - No Portalis 35L7-V-B7D-B7B4T


Décision déférée à la Cour : décision no 12-D-08 du 06 mars 2012 de l'Autorité de la concurrence sur renvoi après cassation (Com., 12 septembre 2018, pourvoi no 14-19.589) de l'arrêt de la Cour d'appel de Paris (pôle 5 - chambre 7) no RG : 12/06498 du 15 mai 2014




REQUÉRANTES :


SCA CAMBRESIS ARTOIS PICARDIE ENDIVES - CAP ENDIVES 
Agissant poursuites et diligences de ses représentants légaux
Immatriculée au RCS de DOUAI sous le no 327 285 870
Ayant son siège social au [Adresse 6]
[Adresse 14]


SAS GROUPE PERLE DU NORD
Agissant poursuites et diligences de ses représentants légaux
Immatriculée au RCS d'ARRAS sous le no 478 125 958
Ayant son siège social au [Adresse 2]
[Adresse 16]


SCA "PRIMACOOP"
Agissant poursuites et diligences de ses représentants légaux
Immatriculée au RCS d'AMIENS sous le no 408 164 598
Ayant son siège social au [Adresse 7]
[Adresse 23]


SCA DU MARAIS AUDOMAROIS - SCA SIPEMA
Agissant poursuites et diligences de ses représentants légaux
Immatriculée au RCS de BOULOGNE-SUR-MER sous le no 314 197 757
Ayant son siège social au [Adresse 5]
[Adresse 18]


SCA MARCHE DE PHALEMPIN
Agissant poursuites et diligences de ses représentants légaux
Immatriculée au RCS de LILLE MÉTROPOLE sous le no 428 823 462
Ayant son siège social au Paradis
[Adresse 13]


M. [J] [U] [H] 
Agissant en sa qualité de mandataire ad hoc de l'Union de coopératives agricoles VALOIS-FRUITS
né le [Date naissance 1] 1951 à [Localité 1]
de nationalité française
SCA NATUR'COOP ANCIENNEMENT FRANCE ENDIVE
Agissant poursuites et diligences de ses représentants légaux
Immatriculée au RCS de DOUAI sous le no 429 027 808
Ayant son siège social au [Adresse 27]
[Adresse 15]




Élisant tous domicile au cabinet de la SELARL LEXAVOUÉ PARIS-VERSAILLES
[Adresse 25]


Représentés par Me Matthieu BOCCON GIBOD de la SELARL LEXAVOUÉ PARIS-VERSAILLES, avocat au barreau de PARIS, toque : C2477


Assistés de Me Valérie LEDOUX et Me Sophie PASQUESOONE de la SELARL RACINE, avocat au barreau de PARIS, toque : L0301






ASSOCIATION CERAFEL - ASSOCIATION COM ECONOM AGRIC REG FRUITS ET LÉGUMES
Agissant poursuites et diligences de ses représentants légaux
Immatriculée sous le SIRET no 777 572 702 00028
Ayant son siège social au [Adresse 22] 
[Adresse 11]




Élisant domicile au cabinet de Me Marie-Laure BONALDI NUT
[Adresse 21]


Représentée par Me Marie-laure BONALDI, avocat au barreau de PARIS, toque : B0936


Assistée de Me Vincent DUTTO de la SELARL CRESSARD & LEGOFF, avocat au barreau de RENNES






ASSOCIATION DES PRODUCTEURS D'ENDIVES DE FRANCE - APEF
Agissant tant à titre personnel que venant aux droits de l'Association SNE et de l'Association FCE, prise en la personne de sa présidente
Immatriculée sous le SIREN no509 533 295 000 10
Ayant son siège social au [Adresse 8] 
[Adresse 17]


SYNDICAT PROFESSIONNEL AGRICOLE CELFNORD
Prise en la personne de son Président en exercice
Immatriculé sous le SIREN no304 013 360 00025
Ayant son siège social au [Adresse 8] 
[Adresse 17]




Élisant domicile au cabinet de la SELARL LEXAVOUÉ PARIS-VERSAILLES
[Adresse 25]


Représentés par Me Matthieu BOCCON GIBOD de la SELARL LEXAVOUÉ PARIS-VERSAILLES, avocat au barreau de PARIS, toque : C2477


Assistés de Me Pierre MORRIER et Me Amélie BOUVIALA de la SELEURL ALINEA, avocats au barreau de PARIS, toque : P0573


UNION DES ENDIVIERS 
Anciennement dénommée Fédération Nationale des Producteurs d'Endives (FNPE) 
Prise en la personne de ses présidents en exercice
Immatriculée sous le SIRET no780 611 778 00058
Ayant son siège social au [Adresse 9] 
[Adresse 17]




Élisant domicile au cabinet de la SELARL LEXAVOUÉ PARIS-VERSAILLES
[Adresse 25]


Représentée par Me Matthieu BOCCON GIBOD de la SELARL LEXAVOUÉ PARIS-VERSAILLES, avocat au barreau de PARIS, toque : C2477


Assistée de Me Olivier REDON, avocat au barreau de PERPIGNAN






SARL FRAILEG
Agissant en la personne de son gérant
Immatriculée au RCS de SAINT-QUENTIN sous le no 412 581 928
Ayant son siège social au [Adresse 10]
[Adresse 1]


SARL PRIM'SANTERRE
Agissant en la personne de son gérant
Immatriculée au RCS d'AMIENS sous le no 399 137 942
Ayant son siège social au [Adresse 3]
[Adresse 24]




Élisant domicile au cabinet de la SELARL LEXAVOUÉ PARIS-VERSAILLES
[Adresse 25]


Représentées par Me Matthieu BOCCON GIBOD de la SELARL LEXAVOUÉ PARIS-VERSAILLES, avocat au barreau de PARIS, toque : C2477


Assistées de Me Leyla DJAVADI de la SELARL FOURGOUX ET ASSOCIES, avocat au barreau de PARIS, toque : P0069




EN PRÉSENCE DE : 


L'AUTORITÉ DE LA CONCURRENCE
Prise en la personne de sa présidente
[Adresse 4]
[Adresse 19]


Représentée par [G] [E] et [T] [B], dûment mandatés


LE MINISTRE CHARGÉ DE L'ÉCONOMIE
[Adresse 28]
[Adresse 26] 
[Adresse 12]
[Adresse 20]


Représenté par [I] [P], dûment mandatée




COMPOSITION DE LA COUR :


L'affaire a été débattue le 13 février 2020, en audience publique, devant la Cour composée de :


? Mme Frédérique SCHMIDT, présidente de chambre, présidente,
? Mme Agnès MAITREPIERRE, présidente de chambre, 
? Mme Brigitte BRUN-LALLEMAND, présidente de chambre,


qui en ont délibéré.


GREFFIER, lors des débats : M. Gérald BRICONGNE


MINISTÈRE PUBLIC : auquel l'affaire a été communiquée


ARRÊT :


? contradictoire


? prononcé publiquement par mise à disposition de l'arrêt au greffe de la Cour, les parties en ayant été préalablement avisées dans les conditions prévues au deuxième alinéa de l'article 450 du code de procédure civile.


? signé par Frédérique SCHMIDT, présidente de chambre, et par M. Gérald BRICONGNE, greffier à qui la minute du présent arrêt a été remise par le magistrat signataire.


* * * * * * * *


Vu la décision de l'Autorité de la concurrence no 12-D-08 du 6 mars 2012 relative à des pratiques mises en oeuvre dans le secteur de la production et de la commercialisation des endives ;


Vu l'arrêt de la cour d'appel de Paris no RG 12/06498 du 15 mai 2014 ayant réformé cette décision en toutes ses dispositions et statué à nouveau ;


Vu l'arrêt de la chambre commerciale de la Cour de cassation du 8 décembre 2015 (pourvoi no 14-19.589, Bull. no 167) de renvoi préjudiciel à la Cour de justice de l'Union européenne ;


Vu l'arrêt préjudiciel de la Cour de justice de l'Union européenne du 14 novembre 2017 (affaire APVE e.a., C-671/15) ; 


Vu l'arrêt de la chambre commerciale de la Cour de cassation du 12 septembre 2018 ayant cassé en toutes ses dispositions l'arrêt de la cour d'appel de Paris du 15 mai 2014 susvisé ;


Vu la déclaration de saisine de la cour d'appel de renvoi après cassation déposée au greffe de la Cour le 14 janvier 2019, par la société Groupe Perle du Nord SAS et par les sociétés coopératives agricoles Cambresis Artois Picardie Endives (CAP'Endives), du Marais Audomarois-Sipema, Primacoop, Marché de Phalempin, France Endives, enregistrée sous le no RG 19/00595 ;


Vu la déclaration de saisine de la cour d'appel de renvoi après cassation déposée au greffe de la Cour le 15 janvier 2019, par l'association Com Econom Agric Reg fruits et légumes (CERAFEL), enregistrée sous le no 19/00752 ; 


Vu la déclaration de saisine de la cour d'appel de renvoi après cassation déposée au greffe de la Cour le 17 janvier 2019, par les sociétés Fraileg SARL et Prim'Santerre SARL, enregistrée sous le no RG 19/00886 ; 


Vu la déclaration de saisine de la cour d'appel de renvoi après cassation déposée au greffe de la Cour le 17 janvier 2019, par l'Union des endiviers, anciennement dénommée Fédération nationale des producteurs d'endives (FNPE), enregistrée sous le no RG 19/00893 ;


Vu la déclaration de saisine de la cour d'appel de renvoi après cassation déposée au greffe de la Cour le 17 janvier 2019, par l'association des producteurs d'endives de France (APEF), agissant tant à titre personnel que venant aux droits de la section nationale de l'endive (SNE) et de la Fédération du commerce de l'endive (FCE), et par le Comité économique fruits et légumes du Nord de la France (Celfnord), enregistrée sous le no RG 19/00895 ;


Vu l'ordonnance du délégué du premier président de la Cour, du 18 février 2019, procédant à la jonction de l'ensemble de ces procédures sous le no RG 19/00595 ;


Vu la déclaration de saisine de la cour d'appel de renvoi après cassation déposée au greffe de la Cour le 28 février 2019, par M. [H], agissant en qualité de mandataire ad hoc de l'Union de coopératives Valois-Fruits, enregistrée sous le no RG 19/04028 ;


Vu l'ordonnance du délégué du premier président de la Cour, du 5 mars 2019, procédant à la jonction des cette procédure enregistrée sous le no RG 19/04028 aux procédures précédement jointes sous no RG 19/00595, et indiquant que l'ensemble de ces procédures se poursuivront sous le no RG 19/00595 ;


Vu l'exposé des moyens et le mémoire en réplique déposés respectivement au greffe de la Cour le 25 juin et le 19 décembre 2019 par l'Union des endiviers ; 


Vu l'exposé des moyens et le mémoire en réplique déposés respectivement au greffe de la Cour le 1er juillet et le 17 décembre 2019 par le CERAFEL ;


Vu l'exposé des moyens et le mémoire en réplique déposés respectivement au greffe de la Cour le 4 juillet et le 19 décembre 2019 par la société Groupe Perle du Nord SAS, les sociétés coopératives agricoles Cambresis Artois Picardie Endives (CAP'Endives), du Marais Audomarois-Sipema, Primacoop, Marché de Phalempin, France Endives devenue Natur'Coop, et M. [H] agissant en qualité de mandataire ad hoc de l'Union de coopératives agricoles Valois-Fruits ; 


Vu l'exposé des moyens et le mémoire en réplique déposés respectivement au greffe de la Cour le 4 juillet et le 19 décembre 2019 par les sociétés Fraileg et Prim'Santerre ;


Vu l'exposé des moyens et le mémoire en réplique déposés respectivement au greffe de la Cour le 4 juillet et le 19 décembre 2019 par le Celfnord et l'APEF ;


Vu les observations écrites déposées au greffe de la Cour le 28 octobre 2019 par l'Autorité de la concurrence ; 


Vu les observations écrites déposées au greffe de la Cour le 30 octobre 2019 par le ministre chargé de l'économie ;


Le ministère public ayant reçu communication des déclarations de saisine de la cour de renvoi après cassation, des mémoires et des pièces du dossier ; 


Après avoir entendu à l'audience publique du 13 février 2020, les conseils des demandeurs au recours, qui ont été mis en mesure de répliquer et qui ont eu la parole en dernier, ainsi que le représentant de l'Autorité de la concurrence et celui du ministre chargé de l'économie.


*
* *








SOMMAIRE




FAITS ET PROCÉDURE9




I. LE SECTEUR RÉGLEMENTÉ DE LA PRODUCTION ET DE LA COMMERCIALISATION DES ENDIVES9




A. Le secteur9


1. La production des endives9


2. La commercialisation des endives10




B. La réglementation du secteur11


1. Les objectifs confiés aux OP, AOP et OI12


a) La règle de l'apport total13


b) Les mesures de retrait du marché14


1) Avant 200814


2) Depuis 200816


c) L'extension des règles adoptées par les OP, les AOP et les OI16


2. Les conditions de qualification et de reconnaissance des OP, AOP et OI
17




II. LA GENÈSE DE L'AFFAIRE, LA PROCÉDURE ENGAGÉE ET LA DÉCISION DE L'AUTORITÉ DE LA CONCURRENCE20




III. LES SUITES DE LA PROCÉDURE 23


A. Les recours contre la décision attaquée23


1. L'arrêt de la cour d'appel, première saisie23


2. Le pourvoi en cassation et le renvoi préjudiciel devant la Cour de justice de l'Union européenne24


3. L'arrêt de la Cour de justice24


4. L'arrêt de cassation et la saisine de la cour de renvoi27










MOTIVATION27




I. SUR LA PROCÉDURE27


A. Sur le moyen pris de la violation du droit à être jugé dans un délai raisonnable28


B. Sur le moyen pris de l'imprécision du grief notifié31


C. Sur le moyen pris de la violation des principes de la contradiction et de l'égalité des armes32


D. Sur le moyen pris de la violation du secret du délibéré33




IV. SUR L'APPLICABILITÉ DES RÈGLES DE CONCURRENCE AUX PRATIQUES EN CAUSE34




A. Sur le statut des entités en cause34


1. Les entités reconnues comme OP35


2. Les entités reconnues comme AOP ou assimilées37


a) Le Celfnord : un comité économique agricole agréé (bassin du Nord)
37


b) Le Cérafel : un comité économique agricole agréé puis une AOP reconnue (bassin de la Bretagne)38


c) La société Groupe Perle du Nord : une AOP reconnue en décembre 2008 (bassin du Nord)39


d) L'APEF : une AOP reconnue en décembre 2008 (ensemble du territoire national)39


3. Les entités non reconnues40


a) La SNE40


b) La FCE40


c) La FNPE (devenue l'Union des endiviers)41


d) L'APVE41


B. Sur la matérialité, le périmètre et la portée des pratiques en cause41


1. Sur les pratiques d'échanges d'informations au moyen du système « Infocl@r »41


2. Sur les pratiques portant sur les dénaturations obligatoires48


3. Sur les pratiques portant sur la politique tarifaire57


a) Sur les pratiques concernant le prix des endives génériques et de marque
57


i) Sur la fixation d'un prix minimum et d'un cours pivot60


ii) Sur la mise en place d'une bourse aux échanges et la fixation d'un prix « cliquet »66


iii) Sur la coordination des offres promotionnelles70


iv) Sur la fixation d'un prix de « retrait » par l'APEF74


b) Sur les pratiques concernant le prix de certaines endives de marque75


i) Les pratiques concernant les endives « Perle du Nord »75


ii) Les pratiques concernant les endives « Carmine »76




III. SUR L'APPLICATION DES RÈGLES DE CONCURRENCE AUX PRATIQUES EN CAUSE80




A. Sur la qualification d'entente unique, complexe et continue 80




B. Sur la participation des entités en cause à l'entente unique, complexe et continue92


1. Sur la participation du Celfnord 95


2. Sur la participation de la SNE97


3. Sur la participation de la FCE99


4. Sur la participation de l'APEF100


5. Sur la participation de la FNPE101


6. Sur la participation du Cérafel 105


7. Sur la participation de la société Groupe Perle du Nord107


8. Sur la participation des OP108




C. Sur les sanctions114


1. Sur les éléments concourant à détermination du montant de base des sanctions114


a) Sur la gravité des pratiques114


b) Sur le dommage à l'économie117


c) Sur l'assiette du montant de base120


2. Sur le calcul de la sanction123


a) Concernant les sociétés (les OP et l'AOP Groupe Perle du Nord)123


b) Concernant les organismes collectifs126


i) Sur la méthode retenue 126


ii) Sur la prise en compte des circonstances atténuantes et d'autres éléments d'individualisation128


iii) Sur la prise en compte de la circonstance aggravante de réitération
129


3. Sur les difficultés financièes invoquées par les parties131


a) Concernant les sociétés (les OP et l'AOP Groupe Perle du Nord)131


b) Concernant les organismes collectifs133


4. Sur l'injonction relative au système Infocl@r135


5. Sur l'injonction de publication de la décision attaquée et les demandes de publication relatives au présent arrêt136


6. Sur les dépens et les demandes au titre de l'article 700 du code de procédure civile138






***






FAITS ET PROCÉDURE






1.La Cour est saisie, sur renvoi après cassation (Cass. Com., 12 septembre 2018, pourvoi no 14-19.589), de plusieurs recours contre une décision de l'Autorité de la concurrence no 12-D-08 du 6 mars 2012 relative à des pratiques mises en oeuvre dans le secteur de la production et de la commercialisation des endives (ci-après la « décision attaquée »). 




I. LE SECTEUR RÉGLEMENTÉ DE LA PRODUCTION ET DE LA COMMERCIALISATION DES ENDIVES




2.Cette affaire posant, pour l'essentiel, la question de l'articulation entre la réglementation européenne concernant le secteur des fruits et légumes et les règles du droit de la concurrence, il convient de présenter ce secteur, en particulier celui de la production et de la commercialisation des endives, avant d'exposer la réglementation qui lui est applicable. 




A. Le secteur 


1. La production des endives


3.La Cour renvoie sur ce point aux développements non critiqués de la décision attaquée (paragraphes 3 à 16). Il demeure néanmoins utile de rappeler les principaux éléments suivants, existant à la date de la décision attaquée et demeurés inchangés. 


4.La France se situe au premier rang des producteurs d'endives en Europe, devant la Belgique et les Pays-Bas. 


5.Sur le territoire national, il existe principalement deux bassins de production :


? le premier bassin, qui est prépondérant, se situe dans les régions Nord-Pas-de-Calais et Picardie, devenues la région Hauts-de-France ;


? le second bassin, de moindre importance, se situe dans la région Bretagne. 


6.La présente affaire couvre ces deux bassins de production. 


7.Le processus de production des endives se décompose en trois étapes principales, à savoir :


? tout d'abord, la culture des racines en plein champ ; cette opération, dite d' « emblavement », dure environ six mois (le semis des graines a lieu au cours du mois de mai et l'arrachage des racines entre octobre et novembre) ;


? ensuite, la conservation des racines en chambre froide (entre une semaine et huit mois afin d'étaler la période de production) ;


? enfin, la culture des racines en sol (en pleine terre) ou, le plus souvent, hors-sol (dans des bacs en salles, dans l'obscurité, l'humidité et à une certaine température), afin de provoquer la croissance des bourgeons et le développement de feuilles ; cette opération dite de « forçage » dure environ trois semaines (entre novembre et avril).


8.Une fois ce processus abouti, les feuilles des endives sont séparées de leurs racines (opération dite de « cassage »), puis épluchées, triées et emballées.


9.La production des endives est organisée par campagnes. Les campagnes commencent le 1er septembre d'une année (dans un temps proche du début de la récolte des racines) et se terminent le 31 août de l'année suivante.


10.La standardisation de la production aboutit à une disponibilité régulière des endives tout au long de l'année. La période constante de « forçage » (d'environ trois semaines) permet d'anticiper la date de finalisation de la production et d'augmenter ainsi la prévisibilité de l'offre, qui connaît néanmoins une contrainte majeure, commune à la plupart des fruits et légumes, tenant à leur caractère périssable, ce qui empêche leur stockage durable et réduit ainsi la possibilité d'ajuster l'offre à la demande au moyen de la gestion des stocks. 


11.L'endive générique, issue d'une variété de chicorée (« witloof », c'est-à-dire « feuilles blanches » en flamand), l'endive dite « Perle du Nord », ainsi que l'endive dite « Carmine » (issue d'un croisement avec deux autres variétés de chicorée d'origine italienne, de Chiogga et de Vérone), obéissent toutes à ce processus de production. 


12.La présente affaire concerne le secteur des endives génériques, ainsi que celui des endives dénommées « Carmine » et « Perle du Nord ». Sont visées les endives destinées à la consommation humaine, en l'état frais, et non à l'issue d'une transformation industrielle. 


2. La commercialisation des endives


13.Les endives destinées à la consommation humaine en l'état frais ne peuvent, en principe, être commercialisées (à l'intérieur comme à l'extérieur de l'Union européenne) que si elles répondent à certaines normes, l'objectif poursuivi étant de garantir leur qualité, ainsi que la loyauté des échanges. 


14.S'agissant de leur commercialisation en France, celle-ci repose essentiellement, selon la décision attaquée (paragraphe 24, non contesté), sur des organisations de producteurs (ci-après « OP »), lesquelles peuvent revêtir diverses formes juridiques (telles que celles, notamment, des associations de producteurs agricoles, des syndicats agricoles, des sociétés coopératives agricoles et leurs unions, des sociétés commerciales et des groupements d'intérêt économique). Selon la décision attaquée (lors de son adoption en 2012), environ 75% des producteurs d'endives faisaient partie d'OP.


15.Les producteurs qui se regroupent en OP sont en principe tenus, sauf cas particuliers, de passer par l'intermédiaire de la seule OP dont ils sont membres pour commercialiser leur production. Cette règle, dite de l'apport total, qui sera précisée aux paragraphes 29 et suivants du présent arrêt, poursuit un objectif de renforcement de la position de négociation des producteurs sur le marché, en regroupant davantage l'offre, face à une demande sans cesse plus concentrée émanant pour l'essentiel de la grande distribution et des centrales d'achat. 


16.Ce regroupement de l'offre, par les membres d'une même OP, peut être accentué par le choix des producteurs indépendants, non membres d'une OP, de vendre tout ou partie de leur production auprès des bureaux commerciaux des OP, plutôt que de s'adresser à des négociants ou grossistes, ces bureaux, comme les négociants et grossistes, revendant ensuite aux grandes enseignes, aux centrales d'achat ou aux détaillants. 


17.Toujours selon la décision attaquée (paragraphe 24, non contesté), les producteurs indépendants représentaient, à l'époque, environ 20% des producteurs d'endives et une grande partie d'entre eux, issue du bassin du Nord de la France, était membre de l'association des producteurs vendeurs d'endives (dite APVE), chargée de représenter leurs intérêts dans la région, laquelle ne constitue pas une OP. 


18.Dans les bassins du Nord et de la Bretagne, plusieurs OP se sont, à leur tour, regroupées en associations d'organisations de producteurs (ci-après « AOP »). Ces entités, qui peuvent revêtir les mêmes formes juridiques que les OP, sont essentiellement présentes dans le secteur des fruits et légumes (avis no 18-A-04 de l'Autorité de la concurrence, du 3 mai 2018, relatif au secteur agricole, paragraphe 121).


19.La quasi-totalité des entités actives dans l'un ou l'autre des bassins de production sont parties à la présente procédure, à l'exception de l'APVE et des OP membres de l'AOP du bassin breton. 




B. La réglementation du secteur




20.Le secteur des fruits et légumes, comprenant les endives, relève d'une organisation commune de marchés (ci-après « OCM »), dont l'encadrement résulte d'une série de règlements européens. 


21.Le cadre juridique applicable en la matière, à l'époque des faits reprochés (de 1998 à 2012), découle de plusieurs règlements, à savoir, dans l'ordre chronologique :


? premièrement, le règlement (CE) no 2200/96 du Conseil, du 28 octobre 1996, portant organisation commune des marchés dans le secteur des fruits et légumes, applicable jusqu'au 31 décembre 2007 (ci-après le « règlement de base ») ; 


? deuxièmement, le règlement (CE) no 659/97 de la Commission, du 16 avril 1997, et le règlement (CE) no 103/2004, du 21 janvier 2004, de la Commission, portant modalités d'application du règlement (CE) no 2200/96 du Conseil en ce qui concerne le régime des interventions dans le secteur des fruits et légumes (ci-après les « règlements d'application du règlement de base ») ;


? troisièmement, le règlement (CE) no 1184/2006 du Conseil, du 24 juillet 2006, portant application de certaines règles de concurrence à la production et au commerce des produits agricoles ; 


? quatrièmement, le règlement (CE) no 1182/2007 du Conseil, du 26 septembre 2007, établissant des règles spécifiques pour le secteur des fruits et légumes, modifiant les directives 2001/112/CE et 2001/113/CE, ainsi que les réglements (CEE) no 827/68, (CE) no 2200/96, précité, dit le « règlement de base », (CE) no2201/96, (CE) no 2826/2000, (CE) no 1782/2003 et (CE) no 318/2006, et abrogeant le règlement (CE) no 2202/96 ; ce règlement (ci-après le « règlement portant réforme du règlement de base ») est applicable à compter du 1er janvier 2008 ; 


? cinquièmement, le règlement (CE) no 1234/2007 du Conseil, du 22 octobre 2007, portant organisation commune des marchés dans le secteur agricole et dispositions spécifiques en ce qui concerne certains produits de ce secteur (ci-après le « règlement OCM unique ») ; il est applicable, pour le secteur des fruits et légumes, à compter du 1er janvier 2008 ; 


? sixièmement, le règlement (CE) no 361/2008 du Conseil, du 14 avril 2008, modifiant le règlement OCM unique a, en substance, incorporé le règlement portant réforme du règlement de base dans ledit règlement OCM unique tout en abrogeant le règlement de base ; ce règlement est applicable, s'agissant des modifications du règlement OCM unique concernant le secteur des fruits et légumes, à compter du 1er juillet 2008 (ci-après le « règlement refonte »). 


22.Depuis lors, deux autres règlements du Parlement européen et du Conseil ont été adoptés dans le secteur, mais ne sont pas applicables à la date des faits reprochés (le règlement (UE) no1308/2013, ainsi que le règlement (UE) 2017/2393, dit « règlement omnibus »).


23.Il résulte des règlements applicables à la date des faits reprochés, ce qui reste d'actualité, que les OP et les AOP constituent les principaux acteurs de l'OCM du secteur des fruits et légumes, dont elles assurent, à leur niveau, le fonctionnement décentralisé (voir, notamment, les considérants 7 du règlement de base et 10 du règlement portant réforme du règlement de base). Ce rôle découle des objectifs qui leur sont confiés, auxquels sont associées certaines exigences pour qu'une entité soit qualifiée et reconnue comme OP ou AOP. D'autres entités peuvent jouer un rôle important dans l'OCM des fruits et légumes : les organisations interprofessionnelles (ci-après les « OI »). Ce cadre juridique étant au c?ur des débats dans la présente affaire, il convient d'en exposer les principaux éléments avant de faire état des développements de la procédure et de la teneur des débats devant cette Cour. 


24.Seront successivement exposés, d'une part, les objectifs confiés aux OP, AOP et OI, d'autre part, les conditions de qualification et de reconnaissance de celles-ci. 




1. Les objectifs confiés aux OP, AOP et OI


25.Des objectifs essentiels au secteur des fruits et légumes ont été initialement confiés aux seules OP. Leur réalisation a été ensuite étendue aux AOP, de sorte qu'une AOP peut exercer toute activité d'une OP (article 5 du règlement portant réforme du règlement de base, repris par l'article 125 quater du règlement OCM unique).


26.Ces objectifs consistent, notamment :


? premièrement, à assurer la programmation de la production et son adaptation à la demande, notamment en quantité et en qualité ;


? deuxièmement, selon la règlement de base, à promouvoir la concentration de l'offre et la mise sur le marché de la production de ses membres, puis, selon le règlement portant réforme du règlement de base, ainsi que la règlement OCM unique, à concentrer l'offre et à mettre sur le marché la production afférente ;


? troisièmement, à réduire ou optimiser les coûts de production et à « régulariser » les prix à la production (au sens de réguler ou stabiliser les prix). 


27.Les objectifs confiés aux OI sont comparables (articles 19 du règlement de base, 20 du règlement portant réforme du règlement de base, et 123 du règlement OCM unique). Rassemblant des représentants d'activités économiques liées à la production, au commerce et/ou à la transformation des fruits et légumes, sans accomplir elles-mêmes de telles activités, leur rôle consiste, notamment :


? premièrement, à améliorer la connaissance et la transparence de la production et du marché ;


? deuxièmement, à contribuer à une meilleure coordination de la mise sur le marché des produits, notamment par des recherches ou des études de marché ;


? troisièmement, à élaborer des contrats-types, en vue de faciliter les négociations entre l'échelon des producteurs/OP, en amont de la filière, et les échelons présents en aval (au stade de la transformation, du négoce ou de la distribution).


28.Les objectifs confiés à l'ensemble des ces organismes se retrouvent dans les trois principales règles et mesures suivantes, étant précisé que les OI ne sont concernées que par la dernière d'entre elles :


? la règle de l'apport total, déjà évoquée ;


? les mesures de retrait du marché ;


? l'extension des règles adoptées par les OP, AOP et OI. 


a) La règle de l'apport total


29.La règle de l'apport total s'inscrit dans le cadre du deuxième objectif, de concentration de l'offre. Elle est issue du règlement de base. En effet, son article 11, paragraphe 1, point c), sous 3), définit l'organisation de producteurs comme une « personne morale (?) dont les statuts obligent les producteurs associés, notamment, à (...) vendre par l'intermédiaire de l'organisation de producteurs la totalité de leur production concernée ». Le considérant 11 précise que la prise en charge de l'ensemble de la production par les OP répond à l'existence de fonds opérationnels et à la nécessité d'en assurer le bon fonctionnement. 


30.Cette règle a été reprise en substance par l'article 3, paragraphe 2, du règlement portant réforme du règlement de base, puis par l'article 125 bis, paragraphe 1, point c), du règlement OCM unique, ce dernier disposant : « Les statuts d'une organisation de producteurs dans le secteur des fruits et légumes obligent les producteurs associés, notamment à (...) vendre par l'intermédiaire de l'organisation de producteurs la totalité de leur production concernée ». 


31.La règle de l'apport total est assortie de plusieurs tempéraments.


32.En effet, le règlement de base dispose, en son article 11, paragraphe 1, point c), sous 3) :
« Toutefois, si l'organisation de producteurs l'autorise et dans les conditions qu'elle détermine, les producteurs associés peuvent :


? à raison de 25% au maximum de leur production s'il s'agit d'organisations de producteurs de fruits et légumes constituées (?) [à l'initiative même des producteurs] et de 20% pour les producteurs membres d'autres types d'organisations de producteurs, effectuer, sur leur lieu d'exploitation, des ventes directes au consommateur pour ses besoins personnels ;


et en outre


? commercialiser, eux-mêmes ou par l'intermédiaire d'une autre organisation de producteurs déterminée par leur propre organisation, les produits qui représentent un volume marginal par rapport au volume de production commercialisable de cette dernière ;




? commercialiser, eux-mêmes ou par l'intermédiaire d'une autre organisation de producteurs déterminée par leur propre organisation, les produits qui, du fait de leurs caractéristiques, ne relèvent pas, a priori, des activités commerciales de cette dernière ;


? être autorisés, selon la procédure prévue à l'article 46, à conclure de manière dérogatoire, dégressive et transitoire jusqu'au 31 décembre 1999, des contrats directs avec les entreprises de transformation pour certains produits ».


33.Ces différents tempéraments, à l'exclusion du quatrième, ont été repris par le règlement portant réforme du règlement de base (article 3, paragraphe 3), puis par le règlement OCM unique (article 125 bis, paragraphe 2), le deuxième et le troisième dans des termes quasi-identiques. Quant au premier tempérament, il a été élargi et assoupli afin d'accroître l'attractivité des OP (considérant 11 du règlement portant réforme du règlement de base) : les ventes directes au consommateur peuvent être réalisées non seulement sur le lieu d'exploitation du producteur, mais aussi en dehors, et ce dans les limites d'un pourcentage fixé par les États membres à un niveau ne pouvant être inférieur à 10%. 


b) Les mesures de retrait du marché


34.La réglementation européenne a fait l'objet de plusieurs évolutions en la matière. Pendant la période litigieuse, on peut distinguer l'état du droit existant avant et après 2008. 


1) Avant 2008


35.Le règlement de base a ouvert aux OP et AOP la faculté de prendre des mesures de retrait du marché de certaines catégories de fruits et légumes, au rang desquelles figurent les endives. 


36.Cette faculté résulte de son article 23, paragraphe 1 :


« Pour les produits visés à l'article 1er paragraphe 2 qu'elles déterminent, les organisations de producteurs ou leurs associations peuvent ne pas mettre en vente les produits apportés par les associés, à concurrence des volumes et pendant les périodes qu'elles jugent opportuns ».


37.La possibilité pour les OP de recourir à des retraits du marché n'est pas nouvelle, mais le règlement de base marque une évolution par rapport au régime antérieur, issu du règlement (CEE) no 1035/72 du Conseil, du 18 mai 1972, portant organisation commune des marchés dans le secteur des fruits et légumes (non applicable à la période des faits reprochés et abrogé par le règlement de base). 


38.En effet, l'article 15, paragraphe 1, du règlement 1035/72, précité, prévoyait que, pour tous les fruits et légumes, les OP ou les AOP pouvaient « fixer un prix de retrait en deça duquel les OP ne pouvaient mettre en vente les produits apportés par leurs adhérents ». 


39.Dans ce cas, les OP ou, le cas échéant, les AOP, soit étaient tenues d'octroyer aux producteurs associés une indemnité pour les quantités de produits demeurant invendues (pour certaines catégories de produits ne comprenant pas les endives), soit disposaient d'une simple faculté en ce sens (pour d'autres catégories de produits comprenant les endives). 


40.Il était précisé que « les États membres pouvaient fixer le niveau maximum des prix de retrait ».


41.Ce dispositif de retrait devait être notifié par l'OP concernée aux autorités nationales qui devaient à leur tour le notifier à la Commission européenne : étaient attendus la liste des produits concernés, la période d'application des « prix de retrait », ainsi que les niveaux des « prix de retrait » envisagés et pratiqués (article 15, paragraphe 2). 




42.En 1996, le législateur européen a souhaité encadrer davantage le recours aux mesures de retrait. Le considérant 16 du règlement de base précise l'objectif poursuivi : 


« (?) en vue de stabiliser les cours, il est souhaitable que les organisations de producteurs puissent intervenir sur le marché, en particulier en décidant de ne pas mettre en vente certaines quantités de produits, à certaines périodes ; (?) ces opérations de retrait ne peuvent être envisagées comme un débouché de substitution au marché (?) ; dès lors, leur financement communautaire ne doit, d'une part, être assuré que pour un pourcentage déterminé de la production et doit, d'autre part, se limiter à une indemnité communautaire réduite, sans préjudice de l'utilisation à cette fin des fonds opérationnels ». 


43.L'un des règlements d'application du règlement de base, à savoir le règlement no103/2004, précité, en son article 8, paragraphe 2, rappelle cette limite fixée aux opérations de retrait :


« (?) les retraits sont un instrument de stabilisation, à court terme, de l'offre sur le marché des produits du frais (?) [ils] ne doivent en aucun cas constituer un débouché de substitution du marché ». 


44.Les règlements d'application du règlement de base précisent les contours de l'obligation de notification préalable des opérations de retrait. 


45.Le premier règlement d'application exige que les OP et les AOP notifient aux autorités nationales compétentes chaque opération de retrait, au moins vingt-quatre heures à l'avance, en détaillant notamment la liste des produits destinés à l'intervention, ainsi que la quantité estimée pour chaque produit concerné, et précise qu'à défaut de notification préalable, les produits retirés ne peuvent être écoulés qu'après autorisation de l'État membre (article 8, paragraphe 1). 


46.Le second règlement d'application renforce le dispositif, d'une part, en assortissant l'obligation de notification préalable de la réalisation subséquente par les autorités nationales compétentes d'opérations de contrôle, dont l'issue conditionne l'octroi de l'autorisation des mesures de retrait (articles 6 et 23) et, d'autre part, en exigeant que les opérations de « dénaturation » des produits retirés du marché se réalisent en présence desdites autorités (article 23, paragraphe 2, et sixième considérant). 


47.Il appartient aux OP et AOP de déterminer la destination des produits retirés du marché (article 23, paragraphe 2, du règlement de base) parmi celles prévues par le règlement (article 30 et considérant 17), à savoir la distribution gratuite à des institutions caritatives ou publiques, la transformation, l'alimentation animale ou l'usage non alimentaire. Cette délimitation de la destination des produits vise à éviter que ceux-ci ne soient détruits (si possible) ou réintroduits dans le circuit commercial habituel (ce qui entraverait l'écoulement normal de la production et priverait ainsi la mesure de retrait des effets escomptés). 


48.Les opérations de retrait du marché ont vocation à être financées par un fonds opérationnel constitué par les OP. Ce fonds est alimenté par, d'une part, des contributions financières des producteurs associés, assises sur les quantités ou la valeur des fruits et légumes effectivement commercialisées sur le marché et, d'autre part, une aide financière communautaire (article 15, paragraphes 1et 2, du règlement de base). L'utilisation du fonds opérationnel pour le financement des retraits du marché est subordonnée à l'approbation par les autorités nationales compétentes d'un programme opérationnel, répondant à certains objectifs, tels que la réduction des retraits, et au financement duquel contribue également le fonds opérationnel (article 15, paragraphes 3 et 4, du même règlement). La part du fonds opérationnel qui peut être consacrée au financement des retraits ne peut dépasser un certain pourcentage, déterminé annuellement et de manière dégressive pendant les six premières années à compter de la date d'approbation du premier programme opérationnel présenté par l'OP concernée (article 15, paragraphe 3, dudit règlement).






2) Depuis 2008 


49.Le règlement portant réforme du règlement de base (article 9) a maintenu la possibilité de recourir à des mesures de retrait, tout en intégrant celles-ci dans le cadre de programmes opérationnels à titre de mesures de prévention et de gestion de crises, ces programmes opérationnels demeurant par ailleurs financés par les fonds opérationnels à condition d'être approuvés par les autorités nationales compétentes. 


50.Le considérant 21 du règlement portant réforme du règlement de base explique ce changement de perspective : 


« La production des fruits et légumes est imprévisible et les produits sont périssables. La présence d'excédents, même s'ils ne sont pas excessifs, peut significativement perturber le marché. Plusieurs régimes de retrait du marché ont été mis en oeuvre, mais ils se sont révélés difficiles à gérer. Il convient donc d'introduire des mesures supplémentaires de gestion de crises, dont l'application sera aussi aisée que possible. L'intégration de toutes ces mesures dans les programmes opérationnels des (?) [OP] apparaît comme la meilleure approche possible dans ces conditions et devrait également permettre de rendre les (?) [OP] plus attrayantes aux yeux des producteurs (...) ».


51.Parallèlement, la part de l'aide financière communautaire est augmentée, mais uniquement dans certains cas (article 10, paragraphes 1 et 4, du règlement portant réforme du règlement de base). En effet, par dérogation au principe selon lequel l'aide financière communautaire est limitée à 50% du montant des dépenses réelles effectuées, cette aide couvre la totalité des dépenses en cas de retraits du marché, à la double condition, d'une part, que ces retraits n'excèdent pas 5% du volume de la production commercialisée de chaque OP et, d'autre part, que les produits soient écoulés d'une certaine manière (distribution gratuite à des institutions caritatives ou publiques). 


52.Ce dispositif a été repris aux articles 103 quater et quinquies du règlement OCM unique et du règlement refonte. 


c) L'extension des règles adoptées par les OP, les AOP et les OI


53.Afin de renforcer leur rôle en faveur de la stabilisation du marché, le règlement de base (article 18 et considérant 14) a admis la possibilité pour les OP ou les AOP d'obtenir des autorités nationales l'extension de leurs propres règles, dans certaines matières (notamment, en matière de connaissance de la production, de production, de commercialisation et de retraits d'intervention), aux producteurs indépendants établis dans leur circonscription. 


54.Cette faculté a également été ouverte aux OI par le règlement de base (article 21, combiné au considérant 15), pour certaines matières seulement (notamment, en matière de connaissance de la production et du marché, de commercialisation, de promotion et de mise en valeur de la production). 


55.S'agissant de l'extension des règles adoptées par une OP ou une AOP, elle est encadrée par une série de conditions : 


? premièrement, l'OP ou l'AOP dont émanent ces règles doit être considérée comme représentative de la production concernée et des producteurs de la circonscription économique couverte par elle, ce qui implique qu'elle regroupe au moins deux tiers des producteurs de la circonscription économique dans laquelle elle opère et couvre au moins deux tiers de la production de cette circonscription (article 18, paragraphes 1 et 3, du règlement de base, modifié par le règlement portant réforme du règlement de base, comme indiqué au paragraphe 56 du présent arrêt) ;


? deuxièmement, ces règles doivent être d'application depuis au moins une campagne de commercialisation et leur caractère obligatoire par extension doit être limité à une période maximale de trois campagnes de commercialisation (article 18, paragraphe 1, du règlement de base, modifié par le règlement portant réforme du règlement de base, comme indiqué au paragraphe 56 du présent arrêt) ;
? troisièmement, ces règles ne doivent pas porter préjudice aux autres producteurs de l'État membre et de la Communauté et être contraires aux réglementations communautaire et nationale en vigueur (article 18, paragraphe 4, du règlement de base, repris à l'identique à l'article 14, paragraphe 4, du règlement portant réforme du règlement de base) ; 


? quatrièmement, les autorités nationales compétentes sont tenues de notifier à bref délai à la Commission européenne les règles qu'elles ont rendues obligatoires par extension, ce qui peut conduire lesdites autorités à abroger la mesure d'extension lorsque la Commission constate, notamment, soit, que ces trois premières conditions ne sont pas respectées (constat issu de contrôles a posteriori), soit que l'article du traité interdisant les ententes est applicable à l'accord, à la décision ou à la pratique concertée dont l'extension est décidée, soit que la concurrence dans une partie substantielle du marché intérieur se trouve exclue par la mesure en cause (article 18, paragraphe 5, du règlement de base, repris à l'identique par les articles 15 et 16 du règlement portant réforme du règlement de base). 


56.Le règlement portant réforme du règlement de base a maintenu l'essentiel du dispositif tout en apportant les modifications suivantes : 


? premièrement, les règles adoptées par les OP ou AOP en matière de retraits du marché ne sont plus susceptibles d'être étendues ; en dehors des règles en matière de connaissance de la production, de production et de commercialisation, qui demeurent susceptibles étendues, les seules règles nécessaires à la mise en oeuvre des mesures de prévention et de gestion des crises qui peuvent l'être sont celles concernant la promotion et la communication des fruits et légumes, et non les retraits du marché (article 14, paragraphe 1, dudit règlement) ;


? deuxièmement, pour satisfaire à la première condition de représentativité, il suffit qu'une OP regroupe au moins 50 % des producteurs de la circonscription économique dans laquelle elle opère et couvre au moins 60 % du volume de production de cette circonscription (article 14, paragraphe 3) ;


? troisièmement, les règles concernant la connaissance de la production, la commercialisation, ainsi que la promotion et la communication dans un contexte de prévention et de gestion de crises, ne sont plus soumises à la condition d'être d'application depuis au moins une campagne de commercialisation, mais ne peuvent pas être étendues pendant plus d'une campagne de commercialisation (article 14, paragraphe 1, alinéa 3). 


57.Ce dispositif a été repris aux articles 125 septies, octies, nonies et undecies du règlement OCM unique. 


58.S'agissant de l'extension des règles adoptées par une OI, elle est soumise à des conditions comparables (article 20 du règlement de base ; article 23 du règlement portant réforme du règlement de base ; article 125 terdecies du règlement OCM).




2. Les conditions de qualification et de reconnaissance des OP, AOP et OI


59.La qualification d'une entité en tant qu'OP, AOP ou OI repose sur une série de critères ou conditions, dont la plupart ont été posés par le règlement de base, le règlement portant réforme de ce dernier se limitant à quelques modifications ou ajustements dans ce domaine, ce qui a été repris par le règlement OCM unique puis le règlement refonte. 


60.Le premier critère de qualification tient à l'origine de la constitution de l'entité concernée : une OP est constituée à l'initiative des producteurs de catégories de fruits ou légumes (article 11, paragraphe 1, sous a, du règlement de base, repris par l'article 3, paragraphe 1, sous a, du règlement portant réforme du règlement de base). Autrement dit, le regroupement de l'offre au moyen de la constitution d'OP se réalise sur une base volontaire (considérant 7 du règlement de base). Il en va de même pour une AOP : une AOP est constituée à l'initiative des OP, à condition toutefois que ces dernières soient reconnues comme telles (article 5 du règlement portant réforme du règlement de base, repris à l'article 125 quater du règlement OCM unique). Selon la même logique, une OI est définie comme étant constituée à l'initiative de la totalité ou d'une partie des représentants des activités économiques liées à la production, au commerce et/ou à la transformation des produits dans le secteur des fruits et légumes (article 19, paragraphe 1, sous b, du règlement de base, repris à l'article 20, sous b, du règlement portant réforme du règlement de base, article 123, paragraphe 3, du règlement OCM unique). 


61.Le deuxième critère de qualification tient aux objectifs confiés à l'entité concernée. À cet égard, le règlement de base énumère une série d'objectifs, déjà évoqués précédemment, sans être exhaustif (article 11, paragraphe 1, sous b : une OP « a notamment pour but (...) »). Dans le même sens, le règlement portant réforme du règlement de base précise que ces objectifs peuvent être poursuivis de manière alternative ou cumulative (article 3, paragraphe 1, sous c : une OP « a un ou plusieurs objectifs suivants (...) »). 


62.Il en va de même pour la qualification d'AOP. En effet, comme cela a déjà été indiqué au paragraphe 25 du présent arrêt, la réalisation de ces objectifs, initialement réservée aux seules OP, a été ensuite étendue aux AOP (article 5 du règlement portant réforme du règlement de base, repris par l'article 125 quater du règlement OCM unique). 


63.Quant à la qualification des OI, il est également renvoyé aux objectifs qui leur sont confiés (paragraphe 27 du présent arrêt). 


64.Le troisième critère, qui est propre aux OP, concerne les statuts de l'entité concernée (article 11, paragraphe 1, sous c, du règlement de base, repris à l'article 3, paragraphes 1, sous d, et 2, du règlement portant réforme du règlement de base). Ce critère des statuts est étroitement lié à celui, qui vient d'être indiqué, afférant aux objectifs, ainsi qu'à celui, qui sera abordé ultérieurement, de la reconnaissance. C'est ce qui ressort du considérant 12 du règlement portant réforme du règlement de base : « Une organisation de producteurs ne devrait être reconnue par l'État membre où elle est située comme propre à contribuer à la réalisation des objectifs de l'organisation commune des marchés que si ses statuts lui imposent ainsi qu'à ses membres un certain nombre d'obligations (...) ».


65.La règle de l'apport total, déjà évoquée, en lien avec l'objectif de concentration de l'offre, figure dans la liste des obligations que les OP doivent intégrer dans leurs statuts. Les autres obligations statutaires devant être imposées aux producteurs associés consistent :


? premièrement, à appliquer, en matière de connaissance de la production, de production, de commercialisation et de protection de l'environnement, les règles adoptées par l'OP ;


? deuxièmement, à n'être membres, au titre de la production d'un produit ou catégorie de produits, tels que les légumes, d'une exploitation donnée, que d'une seule OP ;


? troisièmement, à fournir les renseignements qui sont demandés par l'OP à des fins statistiques et qui concernent notamment les superficies, les récoltes, les rendements et les ventes directes ; 


? quatrièmement, à régler les contributions financières prévues par les statuts pour la mise en place et l'approvisionnement du fonds opérationnel.


66.Le quatrième et dernier critère de qualification, qui est expressément prévu pour la seule qualification d'OP (article 11, paragraphes 1, sous e, et 2, du règlement de base, repris et complété aux articles 3, paragraphe 1, sous e, et 4, du règlement portant réforme du règlement de base), mais qui est transposable pour celle d'AOP ou d'OI, tient à la reconnaissance de l'entité concernée par les autorités nationales compétentes. Cette reconnaissance est à son tour subordonnée à la satisfaction d'une série de conditions cumulatives, qui varient selon qu'il est question d'une OP, d'u