Cour d'Appel · CHAMBRE SOCIALE SECTION B — 18 janvier 2024

COUR D'APPEL DE BORDEAUX



CHAMBRE SOCIALE - SECTION B



--------------------------











ARRÊT DU : 18 JANVIER 2024







SÉCURITÉ SOCIALE



N° RG 22/01964 - N° Portalis DBVJ-V-B7G-MVF6





















Madame [G] [F]



c/

CPAM DE LA CHARENTE













Nature de la décision : AU FOND

jonction avec le RG 22/02035







Notifié par LRAR le :



LRAR non parvenue pour adresse actuelle inconnue à :



La possibilité reste ouverte à la partie intéressée de procéder par voie de signification (acte d'huissier).



Certifié par le Directeur des services de greffe judiciaires,





Grosse délivrée le :



à :

Décision déférée à la Cour : jugement rendu le 21 mars 2022 (R.G. n°19/00272) par le Pole social du TJ d'ANGOULEME, suivant déclarations d'appel du 20 avril 2022 (RG22/01964) et du 26 avril 2022 (RG 22/02035).





APPELANTE :



Madame [G] [F]

née le 04 Février 1986 à [Localité 3]

de nationalité Française

Profession : Sage-femme, demeurant [Adresse 1]



représentée par Me Philippe LIEF de l'AARPI GRAVELLIER - LIEF - DE LAGAUSIE - RODRIGUES, avocat au barreau de BORDEAUX substitué par Me LABLANQUI







INTIMÉ : et appelante sur RG 22/02035



CPAM DE LA CHARENTE, prise en la personne de son directeur domicilié en cette qualité au siège social [Adresse 2]



représentée par Madame [O] dûment mandatée







COMPOSITION DE LA COUR :



En application des dispositions de l'article 945-1 du code de procédure civile, l'affaire a été débattue le 15 novembre 2023, en audience publique, devant Madame Marie-Paule Menu, présidente chargée d'instruire l'affaire, et madame Valérie Collet qui ont entendu les plaidoiries, les avocats ne s'y étant pas opposés.



Ces magistrats ont rendu compte des plaidoiries dans le délibéré de la cour, composée de :

Madame Marie-Paule Menu, présidente

Madame Sophie Lésineau, conseillère

Madame Valérie Collet, conseillère



qui en ont délibéré.



Greffière lors des débats : Sylvaine Déchamps,





ARRÊT :



- contradictoire

- prononcé publiquement par mise à disposition de l'arrêt au greffe de la Cour, les parties en ayant été préalablement avisées dans les conditions prévues à l'article 450 alinéa 2 du Code de Procédure Civile.









EXPOSE DU LITIGE 



FAITS ET PROCÉDURE



Mme [G] [F], exerçant en qualité de sage-femme libérale, a fait l'objet d'un contrôle de sa tarification par la caisse primaire d'assurance maladie (CPAM) de la Charente pour la période de soins du 19 novembre 2016 au 21 décembre 2018 alors qu'elle avait été placée en arrêt de travail à 5 reprises au cours de cette période.



Par courrier du 13 mars 2019, la CPAM de la Charente a notifié à Mme [F] un indu d'indemnités journalières pour un montant total de 6 441,08 euros se décomposant comme suit :

- 5 920,88 euros pour la poursuite d'une activité libérale pendant des périodes d'arrêts de travail à temps complet ;

- 493,00 euros pour des remplacements par une sage-femme ayant cessé son activité de remplaçante ;

- 27 euros pour un remplacement non identifiable le 2 août 2017.



Le 11 juin 2019, la commission de recours amiable de la CPAM de la Charente a rejeté le recours de Mme [F] formé contre la décision du 13 mars 2019. Mme [F] a alors saisi, le 20 août 2019, le pôle social du tribunal de grande instance d'Angoulême d'un recours contre cette décision.



Par courrier du 8 juillet 2019, la CPAM de la Charente, après avoir ouvert une procédure de pénalité financière à l'encontre de Mme [F], a notifié à cette dernière un avertissement. Par décision du 15 octobre 2019, la commission de recours amiable de la CPAM de la Charente a rejeté la contestation de Mme [F]. Celle-ci a de nouveau saisi le pôle social du tribunal de grande instance d'Angoulême, par requête du 17 décembre 2019, d'un recours contre cette décision.



Par jugement du 21 mars 2022, le pôle social du tribunal judiciaire d'Angoulême a :

 - ordonné la jonction entre les deux recours; 

- dit qu'il y avait lieu de prendre acte de l'abandon des demandes in limine litis ; 

- rejeté le moyen tiré de la prescription de l'action en recouvrement de la CPAM de la Charente visant la somme de 1 730,97 euros réclamée au titre de la période du 19 novembre 2016 au 6 janvier 2017 ; 

- jugé que les périodes de travail médicalement non justifiées et prises en compte par la CPAM au titre de l'indu devaient être validées à l'exclusion de la période du 19 juillet 2017 au 4 août 2017 ; 

- dit que l'indu était fondé et justifié en son montant ramené à 5 319,26 euros ; 

- condamné à titre reconventionnel Mme [F] au paiement de la somme de 5 319,26 euros à la CPAM de la Charente ; 

- invalidé la décision explicite de rejet de la commission de recours amiable et annulé l'avertissement du 4 juillet 2019 notifié en date du 8 juillet 2019 par la CPAM de la Charente à Mme [F] ; 

- constaté que la procédure relative aux pénalités financières était réputée abandonnée; 

- rejeté la demande de Mme [F] au titre de l'article 700 du code de procédure civile; 

- laissé les dépens de l'instance à la charge de Mme [F].



Mme [F] a relevé appel de ce jugement, le 20 avril 2022, par voie électronique, (RG 22/01964) en ce qu'il a : 

- rejeté le moyen tiré de la prescription de l'action en recouvrement de la CPAM de la Charente visant la somme de 1 730,97 euros réclamée au titre de la période du 19 novembre 2016 au 6 janvier 2017 ; 



- jugé que les périodes de travail médicalement non justifiées et prises en compte par la CPAM au titre de l'indu doivent être validées à l'exclusion de la période du 19 juillet 2017 au 4 août 2017 ; 

- dit que l'indu est fondé et justifié en son montant ramené à 5 319,26 euros ; 

- condamné Mme [F] au paiement de la somme de 5 319,26 euros à la CPAM de la Charente ; 

- rejeté la demande de Mme [F] au titre de l'article 700 du code de procédure civile; 

- laissé à chaque partie la charge de ses dépens. 



La CPAM de la Charente a interjeté appel, par lettre recommandée avec avis de réception du 25 avril 2022, (RG 22/02035) du jugement en toutes ses dispositions.



Les parties ont été convoquées à l'audience du 15 novembre 2023.



PRÉTENTIONS ET MOYENS



Mme [F], reprenant oralement ses conclusions transmises par voie électronique le 19 décembre 2022, demande à la cour de : 

- ordonner la jonction entre les deux dossiers d'appel,

- infirmer le jugement entrepris en ce qu'il a :

- rejeté le moyen tiré de la prescription de l'action en recouvrement de la CPAM de la Charente visant la somme de 1 730,97 euros réclamée au titre de la période du 19 novembre 2016 au 6 janvier 2017 ;

- jugé que les périodes de travail médicalement non justifiées et prises en compte par la CPAM au titre de l'indu doivent être validées à l'exclusion de la période du 19 juillet 2017au 4 août 2017 ;

- dit que l'indu est fondé et justifié en son montant ramené à 5 319,26 euros ;

- condamné Mme [F] au paiement de la somme de 5 319,26 euros à la CPAM de la Charente ;

- rejeté la demande de Mme [F] au titre de l'article 700 du code de procédure civile ;

- laissé à chaque partie la charge de ses dépens.

- déclarer irrecevable la demande en paiement portant sur la somme de 1.730,97 euros, réclamée au titre de la période 19.11.2016 au 06.01.2017 ;

- annuler la décision de la CPAM du 13.03.2019 réclamant l'indu infondé relatif à des sommes correspondant à la période du 18 juillet 2017 au 21 décembre 2018 ;

- réduire le montant de l'indu réclamé au titre de l'activité libérale exercée durant les arrêts de travail de Mme [F] au seul montant dû pour la journée du 2 juin 2017;

- invalider la décision implicite de rejet de la Commission de recours amiable ;

En tout état de cause

- débouter la CPAM de la Charente de son appel tant principal qu'incident et subsidiairement, sur le chef du jugement ayant annulé l'avertissement infligé à Mme [F], sous réserve de l'appréciation de la cour sur l'existence d'une difficulté sérieuse sur la légalité de l'article R147-2, III du Code de la sécurité sociale, en application de l'article 49 alinéa 2 du Code de procédure civile et des articles L. 311-1 suivants et R. 311-1 suivants du Code de justice administrative :

- transmettre à la juridiction administrative compétente la question de la légalité de l'article R 147-2, III du Code de la sécurité sociale au regard de l'article L 114-17-1 du même code, en ce que l'article R147-2, III, à la différence de l'article L 114-17-1, ne prévoit pas la possibilité pour le directeur de la caisse de sécurité sociale de prononcer un avertissement après avis de la commission des pénalités financières ;

- surseoir à statuer jusqu'à la décision sur la question préjudicielle.



- condamner CPAM de la Charente à lui payer une somme de 2.000 euros au titre de l'article 700 du code de procédure civile ;

- condamner CPAM de la Charente aux entiers dépens.



Elle indique avoir fourni au tribunal les contrats de remplacements afférents et estime ne pas devoir la somme de 493,20 euros réclamée par la CPAM de la Charente au titre du remplacement par une sage-femme ayant cessé son activité de remplaçante.



Elle soutient, sur le fondement de l'article R.147-2 du code de la sécurité sociale, que l'avertissement qui lui a été délivré constitue une sanction illégale non prévue par les textes de sorte que la CPAM de la Charente a abusé de son pouvoir. Elle estime qu'après avoir saisi la commission des pénalités, la directrice de la CPAM de la Charente n'avait que deux choix : soit abandonner la procédure soit la poursuivre en saisissant le directeur général de l'union nationale des caisses d'assurance maladie de sorte qu'elle ne pouvait pas prononcer un quelconque avertissement à ce stade de la procédure. Subsidiairement, elle fait valoir qu'il existe une discordance entre la loi et plus précisément l'article L.114-17-1 du code de la sécurité sociale, qui permettrait de notifier un avertissement même après saisine de la commission des pénalités, et le règlement, qui n'offre pas cette possibilité, créant une suspicion d'illégalité du règlement que seule une juridiction administrative peut apprécier. 



Elle fait valoir que la somme de 1 730,97 euros réclamée au titre de la période antérieure au 13 mars 2017 est prescrite en application de l'article L.332-1 du code de la sécurité sociale. Elle conteste toute fraude, soulignant l'absence de caractère intentionnel de son erreur. Elle estime que le tribunal a fait une mauvaise application de l'article R.147-11 du code de la sécurité sociale en indiquant qu'il suffisait d'avoir exercé, sans autorisation médicale, une activité ayant donné lieu à rémunération pendant une période d'arrêt de travail. Elle affirme qu'elle n'avait aucune intention d'obtenir un avantage ou le bénéfice d'une prestation injustifiée et qu'elle n'a pas agi de mauvaise foi, insistant sur le fait que sa gynécologue l'a par la suite autorisée expressément à travailler ponctuellement. Elle ajoute qu'elle a eu le souci, dans un milieu rural, d'assurer la continuité des soins pour les patientes souffrant de l'absence de professionnels de santé. Elle précise avoir téléphoné à la CPAM pour s'assurer de la possibilité de redémarrer une faible activité. 



Elle affirme qu'elle était autorisée à exercer une activité pendant ses différents arrêts de travail, soulignant n'avoir travaillé en libéral que 43 jours sur une période de 5 mois et demi visée par la notification de l'indu. Elle indique que le médecin du travail lui a prescrit, le 18 août 2017, un aménagement de son poste salarié ce qui confirme que son état de santé permettait une activité libérale parallèle. Elle déclare que lors que sa grossesse en 2014, elle avait été autorisée à poursuivre une activité libérale limitée par sa gynécologue tout en étant en arrêt de travail pour son activité salariée, ce qui n'avait pas posé de difficultés avec la CPAM. Subsidiairement, elle soutient qu'elle n'a pas manqué volontairement aux obligations listées à l'article L.323-6 du code de la sécurité sociale, précisant avoir pensé agir en toute légalité. 



Elle considère que la modification de l'article L.323-6 du code de la sécurité sociale n'a pas eu pour effet de priver la restitution d'indus de son caractère de sanction, de sorte que les juges du fond doivent contrôler l'adéquation du montant de la sanction prononcée par la caisse à l'importance de l'infraction commise. Elle estime qu'en l'espèce, la CPAM réclame l'intégralité des sommes versées pour les périodes visées alors qu'elle n'a exercé son activité que de manière ponctuelle et épisodique ce qui constitue une sanction disproportionnée. 



Elle conclut in fine que la cour ne pourra que réduire l'indu réclamé au titre de l'activité libérale exercée durant ses arrêts de travail au seul montant dû pour la journée du 2 juin 2017. 



La CPAM de la Charente, développant oralement ses conclusions datées du 15 octobre 2023 et transmises par courrier, demande à la cour de : 

A titre principal :

- confirmer le bien fondé de l'indu et de la pénalité financière, 

- à titre reconventionnel, condamner Mme [F] à lui payer la somme de 5 947,88 euros, 

- débouter l'assurée de sa demande d'article 700 du code de procédure civile. 

A titre subsidiaire, en cas d'infirmation du jugement entrepris :

- réduire la demande d'article 700 de Mme [F] à de plus justes proportions.



Elle soutient tout d'abord que son action en paiement de l'indu concernant la période d'arrêt de travail du 19 novembre 2016 au 6 janvier 2017 n'est pas prescrite puisqu'elle n'est pas soumise au délai de prescription biennale de l'article L.332-1 du code de la sécurité sociale. Elle fait en effet valoir qu'en cas de fraude, le délai de prescription est porté à 5 ans. Elle précise qu'en application des articles L.323-6 et R.147-11 du code de la sécurité sociale, le comportement frauduleux de Mme [F] est caractérisé dès lors qu'elle n'était pas médicalement autorisée à travailler pendant son arrêt de travail. Elle ajoute que les certificats médicaux produits par Mme [F] sont 'irrecevables' puisqu'ils sont postérieurs à l'arrêt de travail litigieux. Elle insiste en outre sur le fait que pendant l'arrêt de travail du 19 juillet 2017 au 4 août 2017, Mme [F] ne produit aucun justificatif valant autorisation de travailler et que pour l'ensemble des arrêts de travail, Mme [F] a contrevenu aux dispositions légalement, obtenant par fraude le paiement indu d'indemnités journalières. Elle estime par ailleurs que l'argument de l'erreur non intentionnelle ne peut être retenue dès lors que Mme [F] connaît parfaitement, eu égard à sa profession, le mécanisme des arrêts de travail. 



S'agissant de la deuxième anomalie relevée, la CPAM de la Charente explique que l'indu n'est plus justifié compte tenu des nouveaux éléments portés à sa connaissance sur la régularisation administrative de la situation de la remplaçante de Mme [F].



Concernant la troisième anomalie observée, elle indique que le nom de Mme [F] a été rayé sur la feuille de soins du 2 juillet 2017 mais qu'aucun autre nom n'y figure de sorte qu'elle ne peut s'assurer que le remplacement était règlementaire. 



Enfin, s'agissant de la notification de l'avertissement dans le cadre de la procédure de pénalité financière, elle prétend qu'en application de l'article L.114-17-1 du code de la sécurité sociale, la directrice de la CPAM de la Charente pouvait valablement prononcer à l'encontre de Mme [F], soit sans saisir la commission des pénalités, soit après avoir saisi cette commission pour recueillir son avis à titre consultatif. Elle considère par ailleurs qu'il n'existe aucune discordance entre les articles R.147-2 III du code de la sécurité sociale et l'article L.114-17-1 du code de la sécurité sociale de sorte qu'il n'y a pas lieu de saisir la juridiction administrative d'une question préjudicielle. 



Pour un plus ample exposé des faits et des moyens des parties, il y a lieu de se référer au jugement entrepris et aux conclusions déposées et oralement reprises. 







MOTIFS DE LA DÉCISION



Dans le cadre d'une bonne administration de la justice, il convient d'ordonner la jonction entre les instances enregistrées sous les numéros RG 22/01964 et 22/02035 sous le seul numéro RG 22/01964.







La cour observe par ailleurs qu'aucune des parties ne soutient, à hauteur d'appel, de moyens tendant à l'infirmation des chefs du jugement suivants : 

- ordonner la jonction du dossier numéro RG 19/00381 sous le numéro RG 19/00272

- dit qu'il y avait lieu de prendre acte de l'abandon des demandes in limine litis, 

de sorte qu'il y a lieu de les confirmer.



Sur l'indu au titre du remplacement non identifiable du 2 août 2017



La cour constate que Mme [F] ne soutient aucun moyen de contestation de la restitution de l'indu pour la journée du 2 août 2017 et ne justifie pas du nom de la personne ayant accompli les soins facturés pour cette journée à hauteur de 27 euros. L'indu est donc caractérisé.



Sur l'indu au titre du remplacement par une sage-femme non habilitée



La CPAM de la Charente qui avait initialement réclamé une somme de 493,20 euros correspondant à un indu d'indemnités journalières en raison de remplacements effectués par Mme [W] les 21 novembre 2016, 13 décembre 2016, 16 décembre 2016 et 20 décembre 2016, admet que cet indu n'est plus justifié dès lors que la remplaçante a procédé à la régularisation de sa situation administrative. 



Sur l'indu au titre de l'activité libérale exercée pendant un arrêt de travail à temps complet







Sur la recevabilité de l'action en restitution de l'indu au titre de la période du 19 novembre 2016 au 6 janvier 2017



Aux termes de l'article L.332-1 du code de la sécurité sociale :

' L'action de l'assuré et des ayants droit mentionnés à l'article L. 161-14-1 pour le paiement des prestations en espèces» de l'assurance maladie se prescrit par deux ans, à compter du premier jour du trimestre suivant celui auquel se rapportent lesdites prestations; pour le paiement des prestations en espèces de l'assurance maternité, elle se prescrit par deux ans à partir de la date de la première constatation médicale de la grossesse.

L'action des ayants droit de l'assuré pour le paiement du capital prévu à l'article L.361-1 se prescrit par deux ans à partir du jour du décès.

Cette prescription est également applicable, à compter du paiement des prestations entre les mains du bénéficiaire, à l'action intentée par un organisme payeur en recouvrement des prestations indûment payées, sauf en cas de fraude ou fausse déclaration.'



En cas de fraude, l'action en restitution des prestations en espèce indûment payées se prescrit par 5 ans, en application de l'article 2224 du code civil. 



Il ressort de l'article R. 147-11 5º du même code que 'sont qualifiés de fraude, pour l'application de l'article L. 114-17-1 relatif à l'application d'une pénalité financière, les faits commis dans le but d'obtenir ou de faire obtenir un avantage ou le bénéfice d'une prestation injustifiée au préjudice d'un organisme d'assurance maladie.....lorsqu'aura été constatée l'une des circonstances suivantes:....5° le fait d'avoir exercé, sans autorisation médicale, une activité ayant donné lieu à rémunération, revenus professionnels ou gains, pendant une période d'arrêt de travail indemnisée au titre des assurances maladie, maternité ou accident du travail et maladie professionnelle.'







Il est constant que le fait pour un assuré bénéficiaire d'indemnités journalières, suite à un arrêt de travail, de continuer à avoir une activité professionnelle rémunérée en parallèle viole le code de la sécurité sociale, qui impose au bénéficiaire d'indemnités journalières de s'abstenir de toute activité non autorisée (article L.323-6 du code de la sécurité sociale). La fraude suppose toutefois que l'assuré n'ait pas signalé sa situation dans une volonté de dissimulation et qu'il ait donc agi de manière intentionnelle.



En l'espèce, la CPAM de la Charente a notifié, par courrier du 13 mars 2019, à Mme [F] un indu d'un montant de 5 920,88 euros correspondant à des indemnités journalières versées pendant les arrêts de travail suivants :

- du 19 novembre 2016 au 6 janvier 2017 (1 730,97 euros), le dernier mandatement pour cette période ayant eu lieu le 17 février 2017 ainsi que cela ressort du tableau d'anomalie n°1,

- du 2 juin 2017 au 4 août 2017 (2 329,59 euros),

- du 4 septembre 2017 au 17 septembre 2017 (363 euros),

- du 25 septembre 2018 au 16 octobre 2018 (791,12 euros),

- du 29 novembre 2018 au 21 décembre 2018 (706,20 euros).



Mme [F] ne justifie pas avoir obtenu l'autorisation du médecin prescripteur de l'arrêt de travail du 19 novembre 2016 au 6 janvier 2017, de travailler pendant cette période, dans le cadre de son activité libérale. Les deux certificats médicaux que Mme [F] produit - l'un du 18 juillet 2017 émanant du Dr [M], gynécologue, et l'autre du 1er juillet 2019 émanant du médecin du travail - ne sont pas irrecevables, contrairement ce qu'allègue la CPAM de la Charente, mais inopérants dès lors qu'ils n'ont pas été établis préalablement à la reprise de son activité libérale par Mme [F] entre le 19 novembre 2016 et le 6 janvier 2017. 



Par ailleurs, et ainsi que le fait très justement remarquer la CPAM de la Charente, Mme [F] connaît parfaitement le mécanisme des arrêts de travail ainsi que leurs conséquences dès lors qu'en sa qualité de sage-femme, elle peut être amenée à prescrire elle-même des arrêts de travail en application de l'article L.321-1 du code de la sécurité sociale. 



Mme [F] a donc fait preuve de mauvaise foi en poursuivant, même de façon intermittente, son activité libérale de sage-femme pendant son arrêt de travail du 19 novembre 2016 au 6 janvier 2017 alors qu'elle ne pouvait pas ignorer qu'une telle activité lui était interdite sans autorisation préalable de son médecin prescripteur et sans en avoir avisé la CPAM de la Charente, étant observé qu'elle ne démontre pas avoir pris contact téléphoniquement avec l'organisme de sécurité sociale à cet effet. La mauvaise foi de Mme [F] est d'autant plus avérée qu'elle a perçu des indemnités journalières pendant toute la période de son arrêt de travail tout en percevant une rémunération du fait de son activité libérale. 



C'est enfin tout à fait vainement que Mme [F] explique qu'elle a eu le souci d'assurer la continuité des soins envers ses patientes dès lors qu'elle allègue sans rapporter la preuve qu'elle exerce son activité professionnelle libérale dans une zone géographique dans laquelle il existerait une véritable pénurie de professionnels de santé.



Il y a donc lieu de retenir, à l'instar des premiers juges, que la fraude est établie de sorte que la prescription quinquennale doit être appliquée. Il s'ensuit que la demande en paiement de la somme de 1 730,97 euros correspondant à un indu d'indemnités journalières pendant l'arrêt de travail du 19 novembre 2016 au 6 janvier 2017 est recevable. 



Le jugement entrepris est en conséquence confirmé de ce chef. 





Sur le bien-fondé de la demande en restitution de l'indu des indemnités journalières perçues pendant les arrêts de travail à temps complet



Selon l'article L. 323-6 du code de la sécurité sociale, en sa rédaction issue de la loi n° 2016-1827 du 23 décembre 2016, applicable au litige, 'le service de l'indemnité journalière est subordonné à l'obligation pour le bénéficiaire :

1° d'observer les prescriptions du praticien ; 

2° de se soumettre aux contrôles organisés par le service du contrôle médical ; 

3° de respecter les heures de sorties autorisées par le praticien selon des règles et des 

modalités prévues par décret en Conseil d'Etat après avis de la Haute Autorité de santé;

4° de s'abstenir de toute activité non autorisée ; 

5° D'informer sans délai la caisse de toute reprise d'activité intervenant avant l'écoulement du délai de l'arrêt de travail.

En cas d'inobservation volontaire de ces obligations, le bénéficiaire restitue à la caisse les indemnités versées correspondantes, dans les conditions prévues à l'article L. 133-4-1.

En outre, si l'activité mentionnée au 4° a donné lieu à une rémunération, à des revenus professionnels ou à des gains, il peut être prononcé une sanction financière dans les conditions prévues à l'article L. 114-17-1.'



Il est observé que seul le médecin prescripteur de l'arrêt de travail est à même d'apprécier si l'assuré peut exercer une quelconque activité compatible avec son état

de santé. L'assuré ne peut exercer pendant l'arrêt de travail aucune activité qui n'a pas été autorisée de quelque nature qu'elle soit. En effet, l'interdiction de se livrer à une activité non autorisée s'entend de toute activité, quelle soit rémunérée (2è Civ., 10 octobre 2013, pourvoi n°12-23.455) ou bénévole (Ch.mixte, 21 mars 2014, pourvoi n°12-20.002), domestique (2è Civ., 25 juin 2009, pourvoi n° 08-14.670), sportive (2è Civ., 9 décembre 2010, pourvoi n°09-16.140) ou ludique (2è Civ, 09 avril 2009, pourvoi n°07-18.294), et ce même pendant les heures de sortie autorisées, sans qu'il soit nécessaire d'établir la volonté de fraude de l'assuré (2è Civ.,10 juillet 2014, pourvoi n°13-20.005). Il appartient à l'assuré de prouver qu'il a été autorisé à pratiquer cette activité.



En l'espèce, Mme [F] justifie d'une seule autorisation donnée par le Dr [M], gynécologue, le 18 juillet 2017, dans les termes suivants ' Merci de prendre en compte la demande suivante concernant Madame [G] [F] née le 4 février 1986 dont l'état de santé ne permet pas une reprise de l'activité de garde de nuit sur une durée de 12h30 en revanche l'activité de durée modérée en secteur libéral peut tout à fait être maintenu.' Il importe peu que cette autorisation faite à l'attention du médecin conseil de la CPAM de la Charente ne lui soit pas parvenue immédiatement puisque l'exercice de l'activité litigieuse pendant l'arrêt de travail n'était pas conditionné à l'information préalable de l'organisme de sécurité sociale. En revanche, il importe de relever, ainsi que l'ont fait les premiers juges, que le Dr [M] est le médecin prescripteur de l'arrêt de travail initial de Mme [F] du 7 juin 2017 au 18 juillet 2017 inclus mais également de l'arrêt de travail de prolongation du 19 juillet 2017 au 4 août 2017. Il s'ensuit que Mme [F] a été médicalement et préalablement à sa prolongation d'arrêt de travail, autorisée à poursuivre son activité libérale de sage-femme pour la période du 19 juillet 2017 au 4 août 2017. Les seuls doutes émis par la CPAM de la Charente quant au fait que cette attestation n'aurait pas été réellement établie le 18 juillet 2017 sont insuffisants pour remettre en cause le caractère préalable de l'autorisation. Le caractère préalable ne saurait en outre être remis en cause du fait que le certificat médical de prolongation du 19 juillet 2017 ne porte mention d'aucune autorisation d'exercice d'une activité libérale, le certificat du 18 juillet 2017 était à lui seul suffisant. Par conséquent, la CPAM de la Charente n'est pas fondée à réclamer la restitution d'un indu à hauteur de 649,23 euros sur cette période.







S'agissant des autres périodes retenues par la CPAM de la Charente, la cour constate que Mme [F] ne produit aucun autre certificat médical qui l'aurait autorisée préalablement à exercer son activité libérale de sage-femme. En effet, le certificat médical établi le 18 août 2017 par le médecin du travail est inopérant dès lors qu'il ne s'agit pas du médecin prescripteur d'un quelconque arrêt de travail de Mme [F]. 



En revanche, ce certificat médical ne saurait valoir autorisation régulière pour la période antérieure pas plus qu'il ne permettait à Mme [F] de continuer à travailler, au titre de son activité libérale, lors des arrêts de travail ultérieurs dont le Dr [M] n'était pas le prescripteur. Le jugement entrepris est en conséquence confirmé en ce qu'il a dit que les périodes de travail médicalement non justifiées et prises en compte par la CPAM au titre de l'indu doivent être validées à l'exclusion de la période du 19 juillet 2017 au 4 août 2017.



Il s'ensuit que l'indu justifié par la CPAM de la Charente s'élève à 5 271,65 euros (5 920,88€ - 649,23€) au titre des indemnités journalières versées pendant les arrêts de travail de Mme [F] alors que celle-ci ne bénéficiait d'aucune autorisation préalable d'exercice de son activité libérale de sage-femme par le médecin prescripteur.



C'est enfin tout à fait vainement que Mme [F] demande à la cour de limiter le montant de l'indu aux sommes correspondant aux seuls jours travaillés et d'ainsi opérer un contrôle de l'adéquation du montant de la 'sanction' prononcée par rapport à l'importance de 'l'infraction constatée'. En effet, la restitution d'indemnités journalières de l'assurance maladie en cas d'inobservation volontaire, par le bénéficiaire, des obligations édictées par l'article L. 323-6 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction issue de la loi n° 2016-1827 du 23 décembre 2016, ne constitue pas une sanction à caractère de punition de sorte qu'elle est exclusive de tout contrôle de l'adéquation du montant des sommes dues à la gravité des manquements de l'assuré (Avis de la Cour de cassation, 7 février 2018, n° 17-70.038).



*****



Il convient par conséquent de condamner Mme [F] à payer à la CPAM de la Charente la somme de 5 298,65 euros au titre de l'indu d'indemnités journalières versées pendant les arrêts de travail et pour un remplacement par une personne non identifiable et d'infirmer le jugement en ce qu'il a validé l'indu à hauteur de 5 319,26 euros et condamné Mme [F] au paiement de cette somme.



Sur l'avertissement dans le cadre de la procédure de pénalité financière 



Il résulte de l'article L.114-17-1 IV du code de la sécurité sociale que le directeur de l'organisme local d'assurance maladie, dans le cadre d'une procédure de pénalité financière, doit notifier les faits reprochés à la personne physique ou morale en cause afin qu'elle puisse présenter ses observations dans un délai fixé par voie réglementaire (1 mois). A l'expiration de ce délai, le directeur peut :

1° Décider de ne pas poursuivre la procédure ;

2° Notifier à l'intéressé un avertissement ;

3° Ou saisir la commission mentionnée au V. A réception de l'avis de la commission, le directeur:

a) Soit décide de ne pas poursuivre la procédure ;

b) Soit notifie à l'intéressé un avertissement ;

c) Soit notifie à l'intéressé la pénalité qu'il décide de lui infliger, en indiquant le délai dans lequel il doit s'en acquitter ou les modalités selon lesquelles elle sera récupérée sur les prestations à venir. La pénalité est motivée et peut être contestée devant le tribunal de grande instance spécialement désigné en application de l'article L. 211-16 du code de l'organisation judiciaire.



L'article R.147-2 du code de la sécurité sociale dans sa version en vigueur du 1er janvier 2016 au 31 décembre 2023 prévoit notamment:

'I.-Lorsqu'il a connaissance de faits susceptibles de faire l'objet de la pénalité financière mentionnée à l'article L. 114-17-1, le directeur de l'organisme local d'assurance maladie ou le directeur de la caisse chargée de la prévention et de la tarification des accidents du travail et des maladies professionnelles adresse à la personne physique ou morale en cause la notification prévue à cet article par tout moyen permettant de rapporter la preuve de sa date de réception. Lorsque ces faits ont donné lieu à l'engagement de la procédure mentionnée à l'article L. 315-1, la notification ne peut intervenir qu'à l'issue de cette procédure. Cette notification précise les faits reprochés et le montant de la pénalité encourue et indique à la personne en cause qu'elle dispose d'un délai d'un mois à compter de sa réception pour demander à être entendue, si elle le souhaite, ou pour présenter des observations écrites.

[...]

A l'issue du délai d'un mois à compter de la notification ou après audition de la personne en cause, si celle-ci intervient postérieurement à l'expiration de ce délai, le directeur l'organisme local d'assurance maladie ou le directeur de la caisse chargée de la prévention et de la tarification des accidents du travail et des maladies professionnelles peut :

1° Soit décider d'abandonner la procédure. Dans ce cas, il en informe ladite personne dans les meilleurs délais ;

2° Soit, dans un délai de quinze jours, prononcer un avertissement, sauf si les faits relèvent des cas prévus aux 3° et 4° du II de l'article L. 114-17-1. L'avertissement précise les voies et délais de recours. Il en informe simultanément la commission prévue à l'article L. 114-17-1;

3° Soit, dans un délai de quinze jours, saisir la commission mentionnée au V de l'article L. 114-17-1 et lui communiquer les griefs et, s'ils existent, les observations écrites de la personne en cause ou le procès-verbal de l'audition. Il en informe simultanément cette personne et lui indique qu'elle aura la possibilité, si elle le souhaite, d'être entendue par la commission.

[...]

II.-Après que le directeur de l'organisme local d'assurance maladie ou son représentant, accompagné le cas échéant par un représentant du service du contrôle médical ou le directeur de la caisse chargée de la prévention et de la tarification des accidents du travail et des maladies professionnelles, a présenté ses observations, et après avoir entendu, le cas échéant, la personne en cause, la commission rend un avis motivé, portant notamment sur la matérialité et la gravité des faits reprochés, la responsabilité de la personne et le montant de la pénalité ou de chacune des pénalités susceptible d'être appliquée.

La commission doit adresser son avis au directeur de l'organisme local ou le directeur de la caisse chargée de la prévention et de la tarification des accidents du travail et des maladies professionnelles ainsi qu'à la personne en cause dans un délai maximum de deux mois à compter de sa saisine. Ce délai peut être augmenté d'une durée ne pouvant excéder un mois si la commission estime qu'un complément d'information est nécessaire. Si la commission ne s'est pas prononcée au terme du délai qui lui est imparti, l'avis est réputé rendu.

Lors des auditions mentionnées au présent article, la personne en cause peut se faire assister ou se faire représenter par la personne de son choix.

III.-A compter de la réception de l'avis de la commission ou de la date à laquelle celui-ci est réputé avoir été rendu, le directeur de l'organisme local d'assurance maladie ou le directeur de la caisse chargée de la prévention et de la tarification des accidents du travail et des maladies professionnelles peut : 



1° Soit décider d'abandonner la procédure, auquel cas il en informe ladite personne dans les meilleur délais ;









2° Soit décider de poursuivre la procédure, auquel cas il dispose d'un délai de quinze jours pour saisir le directeur général de l'Union nationale des caisses d'assurance maladie d'une demande d'avis conforme, par tout moyen permettant de rapporter la preuve de sa date de réception, en précisant les éléments prévus dans la notification mentionnée au I et le montant de la pénalité envisagée. A défaut de saisine dans le délai imparti, la procédure est réputée abandonnée.

[...]'



En l'espèce, il n'est pas contesté que par courrier du 6 mai 2019, la directrice de la CPAM de la Charente a notifié à Mme [F] les griefs qui lui étaient reprochés dans les termes suivants :



'Vous avez pratiqué une activité non autorisée, qui a donné lieu à rémunération, pendant vos arrêts de travail allant du 19.11.2016 au 06.01.2017, 02.06.2017 au 04.08.2017, 04.09.2017 au 17.09.2017, 25.09.2018 au 16.10.2018 et 29.11.2018 au 21.12.2018.

En effet, la poursuite de votre activité libérale est avérée au regard des facturations de soins que vous avez adressées à la CPAM et des prescriptions que vous avez établi au profit de vos patient(e)s. 

Par courrier en date du 13.03.2019, je vous demandais le remboursement des sommes indûment perçues au titre des indemnités journalières pour un montant de 5.920,88 euros et vous avisais que ces faits étaient susceptibles de faire l'objet d'une pénalité financière conformément aux dispositions de l'article L.114-17-1 et R.147-6-1 1° du code de la sécurité sociale.

Le montant de cette pénalité est fixé en fonction de la gravité des faits reprochés. Il peut représenter jusqu'à 50% des sommes indûment versées.

Vous disposez d'un délai d'un mois à compter de la réception de la présente pour demander à être entendue ou pour présenter des observations écrites (article R.147-2 du code de la sécurité sociale) sur les faits reprochés.

A l'issue de cette période, au vu de vos observations et de votre dossier, je pourrai:

- soit décider de ne pas poursuivre la procédure ;

- soit prononcer un avertissement ;

- soit poursuivre la procédure et saisir la commission prévue au V de l'article L.114-17-1 du code de la sécurité sociale, composée de représentants du conseil de la caisse primaire d'assurance maladie. Celle-ci me rendra son avis et l'opportunité de la pénalité susmentionnée.

Je tiens à vous préciser que si la procédure était poursuivie, vous pourrez être entendue à votre demande par la commission précitée; vous aurez également la possibilité d'y être assistée par la personne de votre choix.'



Par courrier du 21 juin 2019, soit à l'issue du délai d'un mois à compter de la notification du 6 mai 2019 mais également dans le délai de 15 jours suivant ce délai d'un mois, la directrice de la CPAM de la Charente a informé Mme [F] de sa décision de saisir la commission des pénalités en lui rappelant que celle-ci pouvait représenter jusqu'à 50% des sommes indûment versées soit 2 960,44 euros, qu'elle avait la possibilité de présenter ses observations orales le 4 juillet 2019 lors de la réunion de la commission et de s'y faire assister.



La commission des pénalités s'est réunie le 4 juillet 2019 et a adressé son avis le jour même à la directrice de la CPAM de la Charente en lui indiquant qu'après avoir pris connaissance du dossier et avoir entendu Mme [F], elle a considéré que la matérialité des faits reprochés à cette dernière était établie et que leur gravité justifiait la notification d'un avertissement.







Par courrier du 8 juillet 2019, la CPAM de la Charente a adressé à Mme [F] l'avis émis par la commission des pénalités en lui rappelant qu'il s'agissait d'un avis consultatif et que la 'décision de prononcer à votre encontre, une pénalité revient à la directrice de la CPAM. En effet, conformément à l'article R.147-2 du code de la sécurité sociale, à compter de la réception de cet avis, la directrice peut :

- 1° soit décider d'abandonner la procédure, auquel cas elle vous en informera dans les meilleurs délais,

- 2° soit décider de poursuivre la procédure, auquel cas elle dispose d'un délai de quinze jours pour saisir le directeur général de l'Union nationale des caisses d'assurance maladie d'une demande d'avis conforme'.



Il s'avère que par courrier du 8 juillet 2019, la directrice de la CPAM de la Charente, n'usant d'aucune des deux options visées dans le courrier du même jour précédemment cité, a notifié à Mme [F] sa décision de prononcer un avertissement à son encontre en lui rappelant la possibilité de saisir la commission de recours amiable pour contester cette décision. 



Contrairement à ce que soutient Mme [F], la directrice de la CPAM de la Charente n'a pas abusé de son pouvoir dès lors que l'article L.114-17-1 du code de la sécurité sociale, disposition législative supérieure au règlement dans la hiérarchie des normes, prévoyait expressément la possibilité pour elle de prononcer, à réception de l'avis de la commission des pénalités, un avertissement. Il convient en outre de relever que la saisine du directeur général de l'union nationale des caisses d'assurance maladie prévue par l'article R.147-2 du code de la sécurité, à réception de l'avis de la commission des pénalités, n'est envisagée que dans l'hypothèse du prononcé d'une pénalité financière. Or, au cas particulier, il était tout à fait inutile de saisir ce directeur dès lors qu'aucune pénalité financière n'a été prononcée mais seulement un avertissement. Il n'existe donc aucune réelle discordance entre les dispositions de l'article L.114-17-1 et de l'article R.147-2 du code de la sécurité sociale, le premier de ces deux textes étant plus complet que le second en ce qu'il envisage toutes les possibilités d'action de la directrice de la CPAM à réception de l'avis de la commission des pénalités. Il n'est ainsi pas nécessaire de saisir la juridiction administrative d'une question préjudicielle sur la légalité de l'article R.147-2 précité.



La procédure ayant conduit au prononcé d'un avertissement à l'encontre de Mme [F] est en conséquence régulière et n'a ainsi pas lieu d'être annulée. Le jugement entrepris doit en conséquence être infirmé en ce qu'il a invalidé la décision explicite de rejet de la commission de recours amiable, a annulé l'avertissement du 4 juillet 2019 notifié le 8 juillet 2019 par la CPAM de la Charente à Mme [F] et a constaté que la procédure relative aux pénalités financières était réputée abandonnée.



Sur les frais du procès



Mme [F] qui succombe doit supporter les dépens d'appel venant s'ajouter aux dépens de première instance. Mme [F] doit en conséquence être déboutée de sa demande au titre de l'article 700 du code de procédure civile.



PAR CES MOTIFS



Ordonne la jonction entre les dossiers enregistrés sous les numéros RG 22/01964 et 22/02035 sous le seul numéro RG 22/01964,



Infirme le jugement rendu le 21 mars 2022 par le pôle social du tribunal judiciaire d'Angoulême en ce qu'il a :

- dit que l'indu est fondé et justifié en son montant ramené à 5 319,26 euros,

- condamné à titre reconventionnel Mme [G] [F] à payer à la CPAM de la Charente la somme de 5 319,26 euros,

- invalidé la décision explicite de rejet de la commission de recours amiable et annulé l'avertissement du 4 juillet 2019 notifié en date du 8 juillet 2019 par la CPAM de la Charente,

- constaté que la procédure relative aux pénalités financières est réputée abandonnée,



Confirme le jugement entrepris pour le surplus de ses dispositions,



Statuant à nouveau sur les chefs du jugement infirmés,

- condamne Mme [G] [F] à payer à la CPAM de la Charente la somme de 5 298,65 euros en restitution de l'indu,

- déboute Mme [G] [F] de sa demande tendant à voir annuler l'avertissement prononcé à son encontre le 8 juillet 2019 par la directrice de la CPAM de la Charente,

- dit n'y avoir lieu à transmettre à la juridiction administrative une question préjudicielle, portant sur la légalité de l'article R.147-2 au regard de l'article L.114-17-1 du code de la sécurité sociale,



Y ajoutant,

- condamne Mme [G] [F] aux dépens d'appel,

- déboute Mme [G] [F] de sa demande au titre de l'article 700 du code de procédure civile.







Signé par Madame Marie-Paule Menu, présidente,et par madame Sylvaine Déchamps, greffière à laquelle la minute de la décision a été remise par le magistrat signataire.



S. Déchamps MP. Menu