Tribunal Judiciaire · 1/4 social — 2 avril 2024

TRIBUNAL
 JUDICIAIRE
 DE PARIS [1]

[1] 
Expéditions 
exécutoires
délivrées le :


■

1/4 social

N° RG 22/04310
N° Portalis 352J-W-B7G-CWSJN


N° MINUTE : 


Admission partielle
P.R

Assignation du :
04 Avril 2022






JUGEMENT 
rendu le 02 Avril 2024 

DEMANDERESSES

Fédération NATIONALE DES RESTAURANTS INTER-ENTREPRISES DE LA POSTE
pris en la personne de Monsieur [V] [F], Président
[Adresse 1]
[Localité 8]

Fédération NATIONALE DES SALARIES DU SECTEUR DES ACTIVITES POSTALES ET DE TELECOMMUNICATIONS CGT
pris en la personne de Monsieur [D] [X], Secrétaire
[Adresse 3]
[Localité 7]

Fédération DES SYNDICATS SOLIDAIRES, UNITAIRES ET DEMOCRATIQUES DES ACTIVITES POSTALES ET DE TELECOMMUNICATIONS (SUD PTT)
pris en la personne de Monsieur [E] [W], Membre du bureau
[Adresse 2]
[Localité 5]

représentées par Maître Zoran ILIC et par Maître Emilie LACOSTE, avocats au barreau de PARIS, vestiaire #K0137



Décision du 02 Avril 2024
1/4 social
N° RG 22/04310
N° Portalis 352J-W-B7G-CWSJN


DÉFENDERESSE

S.A. LA POSTE
[Adresse 6]
[Localité 4]

représentée par Maître Katia BONEVA-DESMICHT, avocat au barreau de PARIS, vestiaire #P0445


COMPOSITION DU TRIBUNAL

Catherine DESCAMPS, 1er Vice-Président
Emmanuelle DEMAZIERE, Vice-présidente
Paul RIANDEY, Vice-président

assistés de Elisabeth ARNISSOLLE, Greffier,


DÉBATS

A l’audience du 30 Janvier 2024 tenue en audience publique devant Paul RIANDEY, juge rapporteur, qui, sans opposition des avocats, a tenu seul l’audience, et, après avoir entendu les conseils des parties, en a rendu compte au Tribunal, conformément aux dispositions de l’article 805 du Code de Procédure Civile.


JUGEMENT

Prononcé publiquement par mise à disposition
Contradictoire
En premier ressort



EXPOSE DU LITIGE

La Poste, ancien service administratif de l’Etat, est devenue une personne morale de droit public, au même titre que France Telecom, en application de la loi du 2 juillet 1990 relative à l’organisation du service public de La Poste et de France Telecom. 

A l’occasion de la transformation de France Télécom en société anonyme, la loi du 26 juillet 1996 relative à l’entreprise nationale France Télécom a adjoint à la loi du 2 juillet 1990 un article 33-1 instaurant au sein de La Poste, qui était un établissement public, un conseil d’orientation et de gestion des activités sociales (le « COGAS »), entité ne possédant pas la personnalité morale, chargée de définir la politique et d’assurer la gestion et le contrôle des activités sociales relevant de la société.

La Poste est ensuite devenue une société anonyme de droit privé le 1er mars 2010 (ci-après La Poste), en application de la loi du 9 février 2010 relative à l’entreprise publique La Poste et aux activités postales.

En vertu de l’article 2 de la loi n° 2022-1449 du 22 novembre 2022 visant à accompagner la mise en place de comités sociaux et économiques à La Poste, le COGAS a vocation à être supprimé à compter de la proclamation des résultats des élections aux comités sociaux et économiques à La Poste, et au plus tard le 31 octobre 2024. 

La restauration d’entreprise de La Poste est divisée entre les restaurants associatifs confiés à des associations de personnel, les restaurants conventionnés, c’est-à-dire les restaurants ayant conclu une convention de restauration inter-entreprises avec La Poste et enfin les restaurants confiés à un prestataire privé.

La restauration occupe une place importante parmi les activités sociales subventionnées par l’intermédiaire du COGAS, représentant en 2019 une part correspondant à 45,70 % du budget du COGAS. 

Les associations gérant les points de restauration se sont regroupées au sein de la Fédération Nationale des Restaurants Interentreprises de La Poste (FNRIE), qui siège au COGAS en qualité de membre associatif. 

En 2014, La Poste a publié un appel d’offre limité au périmètre des sites des restaurants de La Poste sous mode de gestion privée. 

Afin de renouveler l’appel d’offres venu à expiration en 2022, la direction nationale des activités sociales (DNAS) de La Poste a fait paraitre le 31 mai 2021 une offre de marché public au Journal officiel de l’Union Européenne sur les prestations de restauration à destination de son personnel. Cet appel d’offres concernait l’ensemble de la restauration collective à La Poste.

Le marché se composait de deux lots :
Lot 1 : prestation de restauration collective et prestations annexes associées Lot 2 : prestation de titres restaurant dématérialisées
Le 21 juillet 2021, la FNRIE et la Fédération des salariés du secteur des activités postales et de télécommunication CGT ont assigné la société La Poste devant le tribunal de Paris statuant en référé aux fins de faire déclarer que l’appel d’offres litigieux constituait un trouble manifestement illicite. La Fédération des syndicats solidaires unitaires et démocratiques des activités postales et de télécommunication (SUD PTT) est intervenue volontairement à l’instance et s’est associée aux prétentions des parties demanderesses.

Par ordonnance de référé en date du 7 décembre 2021, le président du tribunal de Paris les a déboutées de l’intégralité de leurs demandes.

Le 4 avril 2022, la Fédération nationale des restaurants inter-entreprises de La Poste (FNRIE), la Fédération nationale des salariés du secteur des activités postales et de télécommunications (FNSSAPT) et la Fédération des syndicats solidaires, unitaires et démocratiques des activités postales et de télécommunications (FSSUDAPT) ont assigné la société La Poste devant le tribunal judiciaire de Paris aux fins de faire interdiction sous astreinte à La Poste de poursuivre l’examen de l’appel d’offre publié le 31 mai 2021, de confier la restauration collective associative à un adjudicataire privé qu’il aurait pu choisir dans le cadre de cet appel d’offre et de poursuivre la relation de prestation de service avec un tel prestataire privé, ainsi que d’enjoindre sous astreinte à La Poste de proposer aux associations gestionnaires de restaurants collectifs une convention de prestation de service d’une durée d’un an, prorogeable jusqu’à la nouvelle mandature du COGAS et ou de la mise en place d’un comité social et économique.

Parallèlement, les sociétés dont les offres ont été rejetées dans le cadre de la procédure de mise en concurrence ont assigné La Poste devant le juge du référé précontractuel du tribunal judiciaire de Paris selon la procédure accélérée au fond.

Par un jugement du 5 juillet 2022, le juge du référé précontractuel a considéré que La Poste avait manqué à ses obligations de publicité et de mise en concurrence et a suspendu la décision d’attribution du lot n°1 du marché et ordonné à La Poste de se conformer aux obligations de concurrence. Par conséquent, la procédure de passation de marché a été déclarée sans suite.

Aux termes de leurs dernières conclusions notifiées le 5 mai 2023, la Fédération nationale des restaurants inter-entreprises de La Poste, la Fédération nationale des salariés du secteur des activités postales et de télécommunications CGT, la Fédération des Syndicats solidaires, unitaires et démocratiques des activités postales et de télécommunications (SUD PTT) demandent au tribunal de : 

RECEVOIR la Fédération nationale des restaurants inter-entreprises de la Poste (FNRIE), la Fédération des Syndicats Solidaires, Unitaires et Démocratiques des Activités Postales et de Télécommunications (SUD PTT), et la Fédération nationale des salariés du secteur des activités postales et télécommunications CGT en leurs demandes ; 

Par conséquent, 
DIRE et JUGER que l’appel d’offres global concernant la restauration collective de La Poste, publié le 31 mai 2021 au JOUE, aura pour effet de supprimer la restauration associative comme mode de gestion de la restauration collective de La Poste ; 
DIRE et JUGER que la suppression du secteur associatif de la restauration collective aura pour effet de modifier la composition, les statuts et la gouvernance du conseil d’orientation et de gestion des activités sociales (COGAS) ; 
DIRE et JUGER que l’appel d’offres global concernant la restauration collective de La Poste, publié le 31 mai 2021 au JOUE, viole les dispositions de la Convention relative à la création d’un conseil d’orientation et de gestion des activités sociales à La Poste approuvée par un arrêté ministériel du 27 décembre 2011 ; 
DIRE et JUGER, en toute hypothèse, que le conseil d’orientation et de gestion des activités sociales (COGAS) n’a pas pris de délibération le 27 juin 2019 sur les « Orientations et ambitions pour les activités sociales à La Poste. Mandature du COGAS 2019-2022 » permettant à la DNAS de lancer un appel d’offres global et indivisible concernant la prestation de restauration collective, ayant pour effet d’en exclure le secteur associatif ; 
DIRE et JUGER, en toute hypothèse, que le conseil d’orientation et de gestion des activités sociales (COGAS) n’a jamais pris de délibération permettant à la DNAS de lancer un appel d’offres global et indivisible concernant la prestation de restauration collective, ayant pour effet d’en exclure le secteur associatif ; 
En tout état de cause : 
DIRE ET JUGER que la délibération du COGAS du 27 juin 2019 ne concerne que la mandature 2019-2022 du COGAS ;
DIRE et JUGER que la DNAS n’avait aucun mandat pour publier un appel d’offres global concernant la restauration collective, lequel ne prendrait effet qu’à partir de mi-2022, soit sur une période excédant la mandature du COGAS 2019-2022, et ce, en l’absence de nouvelle délibération du COGAS relative aux objectifs et ambitions correspondant à la nouvelle mandature 2022-2026 ; 

Par conséquent : 
A titre principal : 
FAIRE INTERDICTION à la société La Poste SA de poursuivre l’examen des offres, suite à l’appel d’offre publié en date du 31 mai 2021 au Journal officiel de l’Union Européenne, 
et ce, sous astreinte définitive de 10.000 euros par jour de retard constaté, commençant à courir à compter d’un délai de 24 heures après la signification du jugement à intervenir, au profit de La Fédération nationale des restaurants inter-entreprises de La Poste, La Fédération nationale des salariés du secteur des activités postales et télécommunications CGT et La Fédération des Syndicats Solidaires, Unitaires et Démocratiques des Activités Postales et de Télécommunications (SUD PTT) ; 
FAIRE INTERDICTION à la société La Poste SA de confier la restauration collective associative à tel adjudicataire privé qu’elle aurait pu choisir suite à l’appel d’offre publié en date du 31 mai 2021 au Journal officiel de l’Union Européenne ; 
et ce, en toute hypothèse, à compter du 1er janvier 2023 qui fixe le terme de la mandature 2019-2022 du COGAS, 
et ce, sous astreinte définitive de 10.000 euros par jour de retard constaté, commençant à courir à compter d’un délai de 24 heures après la signification du jugement à intervenir, au profit de La Fédération nationale des restaurants inter-entreprises de La Poste, La Fédération nationale des salariés du secteur des activités postales et télécommunications CGT et La Fédération des Syndicats Solidaires, Unitaires et Démocratiques des Activités Postales et de Télécommunications (SUD PTT) ; 
 FAIRE INTERDICTION à la société La Poste SA de poursuivre sa relation de prestation de service de la restauration collective avec l’adjudicataire privé qu’elle aurait choisi suite à l’appel d’offre du 31 mai 2021, 
et ce, en toute hypothèse, à compter du 1er janvier 2023 qui fixe le terme de la mandature 2019-2022 du COGAS, 
et ce, sous astreinte définitive de 10.000 euros par jour de retard constaté, commençant à courir à compter d’un délai de 24 heures après la signification du jugement à intervenir, au profit de La Fédération nationale des restaurants inter-entreprises de La Poste, La Fédération nationale des salariés du secteur des activités postales et télécommunications CGT et La Fédération des Syndicats Solidaires, Unitaires et Démocratiques des Activités Postales et de Télécommunications (SUD PTT) ;
ENJOINDRE à la société La Poste SA de proposer aux associations gestionnaires de restaurants collectifs une convention de prestation de services d’une durée d’un an, prorogeable jusqu’à la nouvelle mandature du COGAS ou de la mise en place du CSE ; 
et ce, sous astreinte définitive de 10.000 euros par jour de retard constaté, commençant à courir à compter d’un délai de 24 heures après la signification du jugement à intervenir, au profit de La Fédération nationale des restaurants inter-entreprises de La Poste, La Fédération nationale des salariés du secteur des activités postales et télécommunications CGT et La Fédération des Syndicats Solidaires, Unitaires et Démocratiques des Activités Postales et de Télécommunications (SUD PTT) ; 

A titre subsidiaire : dans l’hypothèse où la Société la Poste SA n’entendrait pas poursuivre la procédure d’appel d’offres publié le 31 mai 2021 : 
FAIRE INTERDICTION à la Société La Poste SA de publier un nouvel appel d’offres global qui aurait pour effet d’entraîner la suppression de la restauration associative au sein de La Poste, sans avoir, au préalable organisé une procédure d’information et de consultation du COGAS sur le contenu et le périmètre de cet appel d’offre, lequel est constitutif de la définition de la politique des activités sociales au sein de La Poste, 
et ce, sous astreinte définitive de 10.000 euros par jour à compter de la publication de cet appel d’offres ; 

En tout état de cause, 
ENJOINDRE à la société La Poste SA de régulariser l’ensemble des conventions de prestation conclues avec les RIE, notamment les cahiers des charges et les contributions financières de La Société La Poste SA, afin que les RIE puissent exercer de manière effective leurs prestations, 
et ce, sous astreinte de 10.000 euros par convention et par jour de retard constaté, commençant à courir à compter d’un délai de 24 heures après la signification du jugement à intervenir. 
SE RESERVER la liquidation des astreintes ; 
CONDAMNER la société La Poste SA à verser à chacune des requérantes, la Fédération nationale des restaurants inter-entreprises de La Poste, la Fédération des Syndicats Solidaires, Unitaires et Démocratiques des Activités Postales et de Télécommunications (SUD PTT) et la Fédération nationale des salariés du secteur des activités postales et télécommunications CGT, la somme de 2.500 euros TTC au titre de l’article 700 du CPC ; 
CONDAMNER la société La Poste SA aux entiers frais et dépens de la procédure ; 
ORDONNER le jugement à intervenir exécutoire. 

A l’appui de leurs demandes, La Fédération nationale des restaurants inter-entreprises de La Poste (FNRIE), la Fédération nationale des salariés du secteur des activités postales et de télécommunications (FNSSAPT) et la Fédération des syndicats solidaires, unitaires et démocratiques des activités postales et de télécommunications (FSSUDAPT) soutiennent qu’il n’existe aucune obligation de mise en concurrence de l’ensemble de la gestion des points de restauration collectifs au regard des règles du code de la commande publique et des besoins relatifs à l’activité de La Poste ; que la restauration collective des postiers ne constitue pas un besoin en matière de travaux, de fourniture et de service inhérent à l’activité de La Poste, et n’entre donc pas dans le champ d’application de l’article L.1212-3 alinéa 5 du code de la commande publique ; qu’en outre, la restauration collective ne constitue pas non plus un besoin lié à l’activité des services postaux ; que dans son jugement du 5 juillet 2022, le juge des référés précontractuels du tribunal judiciaire de Paris a confirmé que La Poste n’était pas obligée de procéder à une passation de marché public pour la restauration collective de ses salariés dans la mesure où l’activité de restauration ne relevait pas de la gestion et de la planification de ses services ; que la décision relative à la gestion de la restauration collective des postiers et au périmètre de l’appel d’offres devait être prise par le COGAS, qui n’est pas une entité adjudicatrice, de sorte que la mise en œuvre de ses décisions n’est pas soumise aux dispositions issues de la directive 2014/24/UE ; que par conséquent La Poste n’était pas tenue de procéder à un appel d’offres global concernant l’ensemble des points de restauration collective, celui-ci pouvant se limiter comme celui passé en 2014 aux seuls sites de restauration exploités par des sociétés de restauration privées ; que les recommandations de la Cour des comptes relatives à l’élargissement de l’appel d’offres n’ont pas de valeur contraignante ; qu’enfin, l’activité de gestion de la restauration collective n’est pas une attribution propre de la société La Poste, mais est définie et décidée par le COGAS dans l’intérêt du personnel de La Poste indépendamment de la satisfaction d’un intérêt général, si bien qu’elle est exclue du champ du code de la commande publique.

Les requérants font en outre valoir que l’appel d’offres heurte les dispositions de la convention relative à la création du COGAS à La Poste du 27 décembre 2011 ; que le Direction nationale des activités sociales (DNAS) a outrepassé ses pouvoirs en ouvrant l’ensemble du domaine de la restauration collective aux règles de la concurrence via l’appel d’offre, en violation d’une part de l’article 33-1 de la loi du 2 juillet 1990 et de la convention relative à la création du COGAS, qui reconnaissent à ce dernier le soin de définir la politique sociale et la répartition des moyens alloués ainsi que d’autre part du principe selon lequel la prestation de restauration est prioritairement attribuée aux associations ; que les missions de la DNAS de négociation et de signature des marchés publics constituent seulement des moyens de mise en œuvre de la politique sociale définie et votée par le COGAS ; que la DNAS n’a pas pour compétence de lancer de sa propre initiative un appel d’offres excluant de fait les restaurants associatifs sans délibération préalable du COGAS ; que l’interprétation faite par La Poste du document d’orientation et d’ambitions du COGAS adopté lors de la séance du 27 juin 2019 est erronée, ce document ne constituant pas un blanc-seing donné à la DNAS pour choisir un mode de gestion de restauration collective susceptible d’exclure les restaurants associatifs de la prestation de restauration collective ; que la DNAS ne pouvait en conséquence publier un appel d’offres en violation de la politique sociale décidée par le COGAS et définie par ses statuts, sans délibération préalable de cet organe au regard des impacts de cet appel d’offres sur la gestion de la restauration collective de La Poste ; que l’appel d’offres n’a en effet donné lieu qu’à une simple information incidente des membres du COGAS, sans que celui-ci n’ait été réuni en bonne et due forme et sans que ce point n’ait été mis à l’ordre du jour d’aucune de ses réunions ; qu’enfin, cet appel d’offres a pour effet de supprimer la restauration collective au sein de la poste et par voie de conséquence, de supprimer l’un des deux représentants des associations de personnel à caractère national de secteur 4 au sein du COGAS, modifiant de fait la composition et les principes de gouvernance du COGAS, ainsi que son règlement intérieur.

En conséquence, il est sollicité sous astreinte l’interdiction de poursuivre l’examen des offres, de conclusion d’un marché et de poursuite de l’activité avec un adjudicataire privé résultant de l’appel d’offres publié le 31 mai 2021 ; que dans l’hypothèse où La Poste ne poursuivrait pas cet appel d’offre, il est demandé de faire interdiction sous astreinte à cette dernière de publier un nouvel appel d’offres global qui aurait pour effet d’entraîner la suppression d’entraîner la suppression de la restauration associative au sein de La Poste, sans avoir au préalable consulté le COGAS sur le périmètre et le contenu de cette appel d’offres ; qu’il est également demandé d’enjoindre à La Poste de régulariser sous astreinte des conventions de prestations conclues avec associations gérant les restaurants d’entreprise, et ce comme l’impose l’article 21 de la convention relative à la création du COGAS ; que l’absence de renouvellement ces conventions existantes et de révision du cahier des charges place ces associations en difficultés financières.

Aux termes de ses dernières conclusions notifiées le 26 juin 2023, la société La Poste demande au tribunal de : 
DEBOUTER la Fédération Nationale des Restaurants Inter-Entreprises de La Poste, la Fédération Nationale des Salariés du Secteur des Activités Postales et de Télécommunications CGT et la Fédération des Syndicats Solidaires Unitaires et Démocratiques des Activités Postales et de Télécommunications de l’ensemble de leurs demandes, fins, moyens et prétentions ; 
CONDAMNER in solidum la Fédération Nationale des Restaurants Inter-Entreprises de La Poste, la Fédération Nationale des Salariés du Secteur des Activités Postales et de Télécommunications CGT et la Fédération des Syndicats Solidaires Unitaires et Démocratiques des Activités Postales et de Télécommunications à payer à La Poste la somme de 10.000 euros au titre de l’article 700 du code de procédure civile, outre les dépens. 
Subsidiairement, 
 ECARTER l’exécution provisoire si par extraordinaire le Tribunal judiciaire de Paris fait droit aux demandes de la Fédération Nationale des Restaurants Inter-Entreprises de La Poste, la Fédération Nationale des Salariés du Secteur des Activités Postales et de Télécommunications CGT et la Fédération des Syndicats Solidaires Unitaires et Démocratiques des Activités Postales et de Télécommunications

A l’appui de ses prétentions, La Poste soutient que la fourniture de prestations de restauration constitue un marché public au sens du code de la commande publique, soumis à la directive 2014/25/UE du 26 février 2014 relative à la passation de marchés par des entités opérant dans les secteurs de l’eau, de l’énergie, des transports et des services postaux ; que les articles L.1212-1 et suivants du code de la commande publique ont transposé ces dispositions, sans limiter les marchés passés par les entités adjudicatrices aux marchés destinés à l’exercice de leur activité d’opérateur de réseaux, étant néanmoins précisé que les prestations de restauration répondent aux besoins de La Poste ; que même les associations à but non lucratif sont des opérateurs économique au sens des marchés publics ; qu’en tout état de cause, la gestion des restaurants relève du droit commun de la commande publique au sens de la directive 2014/24/UE ; que dès lors, La Poste ne pouvait s’affranchir des règles de publicité et de mise en concurrence posées par le droit de la commande publique pour accorder des droits exclusifs aux associations du personnel afin d’exploiter ses points de restauration collective ; qu’elle était donc tenue de mettre en concurrence les points de restauration associatifs de façon globale, les associations demeurant libres de répondre, seules ou en groupement avec d’autres sociétés de restauration, à cet appel d’offres ; que la mise en concurrence des points de restauration collective gérés par les associations ne pouvait être conditionnée à une consultation ou une autorisation du COGAS dès lors qu’elle s’imposait au regard du droit de la commande publique ; qu’à supposer que les règles statutaires relatives au COGAS y faisaient obstacle, il y aurait lieu de les neutralisant en les écartant, afin d’assurer une interprétation et l’application conforme de la directive 2014/25/UE ; qu’en outre, le COGAS ne pouvait intervenir sans créer une situation de conflit d’intérêts de la part des représentants des associations de personnel du secteur de la restauration.

La Poste ajoute que les règles de fonctionnement du COGAS ne prévoient pas sa consultation préalablement à la passation des marchés publics par la DNAS ; que conformément aux dispositions de la convention constitutive du COGAS, la DNAS est seule compétente pour négocier et conclure les marché et partant, pour organiser la mise en concurrence de l’ensemble des points de restauration collective de La Poste afin de mettre en œuvre la politique d’action sociale définie par le COGAS ; qu’une intervention du COGAS aurait rendu en outre l’appel d’offre irrégulier puisque les représentants des associations du personnel ne peuvent à la fois en définir le contenu et y concourir ; qu’en outre, aucune disposition de la convention n’impose une consultation préalable du COGAS pour définir le contenu des marchés publics préalablement à leur lancement ; qu’une telle procédure de mise en concurrence ne méconnait pas la convention constitutive de la DNAS, ni les orientations du COGAS pour la période 2019-2022 ; qu’en effet, si l’article 2.1 du Titre I de la Convention constitutive du COGAS prévoit que les prestations sociales sont prioritairement fournies par des associations « sinon à des prestataires extérieurs », cet article n’interdit en rien d’engager des procédures de mise en concurrence auxquelles les associations de personnel étaient libres de participer ; que de plus, les orientations du COGAS pour la période 2019-2022, impliquant la possibilité de recourir de manière alternative à plusieurs types de prestataires, laissent la DNAS totalement libre de choisir le mode de gestion de restauration collective lorsqu’elle met en œuvre la politique des activités sociales de La Poste ; qu’en outre, la procédure de mise en concurrence n’est pas conditionnée à l’établissement d’un plan pluriannuel de restructuration ; que l’adjudication du marché à un prestataire unique et la perte corrélative de gestion par les associations de personnel n’auront pas d’effet sur la présence de la FNRIE au COGAS et en tout état de cause, la composition du COGAS ne saurait faire obstacle à l’application du droit de la commande publique et du droit communautaire.

S’agissant des prétentions formées par les requérants, La Poste estime que la procédure de mise en concurrence initiée ayant été déclarée sans suite, les demandes portant sur les conséquences de l’appel d’offre du 31 mai 2021 sont sans objet ; qu’en l’absence d’objet illicite, le principe de la liberté contractuelle fait obstacle à une interdiction judiciaire d’engager une consultation en vue de contracter avec un tiers ou à l’obligation de conclure des conventions de prestation de service avec les associations gestionnaires de restaurants, et d’autant plus dans ce dernier cas, que les contrats précédemment en cours ont été tacitement reconduits ou ont laissé place à des négociations spécifiques entre les parties ; qu’il est sollicité en tout état de cause d’écarter l’exécution provisoire de droit, qui est incompatible avec des demandes d’injonction de ne pas engager de procédure d’appel d’offres ou à l’inverse de conclure des conventions avec les associations gestionnaires.

Conformément aux dispositions de l’article 455 du code de procédure civile, il convient de se reporter aux dernières conclusions des parties pour un exposé plus ample des prétentions et moyens soutenus.

La clôture des débats est intervenue le 10 octobre 2023.
 
MOTIFS DE LA DÉCISION

I) Sur la nature de la décision

L’ensemble des parties est représenté à l’instance. La décision sera donc contradictoire.

II) Sur le fond

II-1) Sur le statut du COGAS et la gestion des activités sociales de La Poste

En application de l’article 33-1 de la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 relative à l’organisation du service public de la poste et à France Télécom tel qu’issu de la loi n° 2010-123 du 9 février 2010, « il est créé au sein de La Poste un conseil d'orientation et de gestion des activités sociales en charge de définir la politique et d'assurer la gestion et le contrôle des activités sociales relevant de la société.
Chaque conseil d'orientation et de gestion des activités sociales comprend huit représentants désignés par La Poste, huit représentants désignés par les organisations syndicales représentatives, huit représentants désignés par les associations de personnel à caractère national.
Les représentants des associations de personnel à caractère national sont désignés par les associations du secteur auquel elles appartiennent à raison de deux associations pour chacun des quatre secteurs suivants : prévoyance et solidarité, activités sportives et de loisirs, activités culturelles, activités économiques et restauration. En cas de vote, chaque secteur dispose d'une seule voix.
Le président de La Poste ou son représentant est de droit président des conseils d'orientation et de gestion des activités sociales de La Poste. Il est assisté de deux vice-présidents désignés parmi les représentants des organisations syndicales par les représentants au conseil d'orientation et de gestion des organisations syndicales et des associations de personnel à caractère national selon les mêmes règles de vote qu'au sein dudit conseil.
La convention constitutive du conseil d'orientation et de gestion est soumise à l'approbation du ministre chargé des postes et fixe les modalités d'application du présent article ».

En vertu de cet article, une convention de création du conseil d’orientation et de gestion des activités sociales (COGAS) a été approuvée par arrêté ministériel du 22 décembre 2011.

Selon cette convention, le COGAS est un organe tripartite, dénué de la personnalité morale, composé de représentants de La Poste, des organisations syndicales représentatives et des associations de personnel à caractère national ayant pouvoir de « décision en matière de définition de la politique d’action sociale à La Poste et de répartition des moyens correspondants ». Il a précisément « pour missions de :
- définir la politique d’action sociale qui vise à satisfaire les besoins sociaux des personnels bénéficiaires dans les meilleures conditions de qualité et de coût,
- d’en assurer la gestion,
- d’en assurer le contrôle ».

Le préambule de la convention précise que le législateur a souhaité :
« Que soit assurée une participation forte des organisations syndicales représentatives et des associations nationales à la définition de la politique, à la gestion et au contrôle des activités sociales (…) ;
Que soit maintenue l’unité des associations, mutuelles et sociétés coopératives qui constituent le tissu associatif à La Poste ;
Que soit accordée une reconnaissance législative aux associations de personnel à caractère national en instituant leur participation au COGAS au travers de quatre secteurs : prévoyance et solidarité, activités sportives et de loisirs, activités culturelles, activités économiques et restauration.
C’est, en effet, ce tissu associatif qui a façonné l’action sociale des PTT depuis plus d’un siècle. Il propose des prestations et des services aux personnels de La Poste. De surcroît, la richesse et la singularité des associations, des hommes et des femmes qui les font vivre, témoignent d’un état d’esprit et d’une culture de solidarité et d’entraide ».
 
Par ailleurs, il y est précisé que « La Poste, au travers du COGAS, a la volonté :
D’être à l’écoute des attentes des personnels et de répondre à leurs besoins ;De s’engager sur la voie d’un pilotage partagé de la politique d’action sociale avec les organisations syndicales représentatives de l’ensemble du personnel, s’appuyant sur un rôle actif des deux vice-présidents du COGAS ;De développer des relations de partenariat fort avec l’ensemble des associations, mutuelles et sociétés coopératives relevant des quatre secteurs au moyen de conventions d’objectifs et de moyens ;(…) ».

L’article 2 de la convention, relatif aux activités sociales, mentionne qu’« elles comprennent :
Des prestations sociales à caractère extralégal versées directement à la personne par les services de La Poste ou versées par l’intermédiaire d’un des organismes désignés à l’alinéa suivant ; Des prestations fournies par des prestataires qui sont prioritairement des sociétés de personnel, associations, sociétés coopératives ou mutuelles reconnues et signataires de conventions d’objectifs et de moyens, réparties entre quatre secteurs et ci-après dénommées les associations, sinon par des prestataires extérieurs agissant dans le cadre des marchés de La Poste ».
Dans son ensemble, l’économie de la loi précitée du 2 juillet 1990 modifiée et de la convention de création du COGAS, de nature règlementaire du fait de son approbation ministérielle, attribue ainsi un rôle prépondérant aux organisations syndicales et associations de personnel à caractère national dans la composition et le fonctionnement du COGAS ainsi que dans la réalisation même des activités sociales proposées au personnel bénéficiaire. Elle s’inspire d’une tradition historique de participation précédant même la Constitution du 27 octobre 1946 et consacrée à l’alinéa 8 de ce texte auquel renvoie la Constitution du 4 octobre 1958 selon lequel « tout travailleur participe, par l'intermédiaire de ses délégués, à la détermination collective des conditions de travail ainsi qu'à la gestion des entreprises ».

A ce titre, quand bien même le COGAS est dénué de personnalité juridique, il dispose d’un monopole pour décider de la politique des activités sociales, pour en assurer la gestion et en contrôler la mise en œuvre. Mais du fait précisément de l’absence de personnalité morale, la convention précitée attribue à la Direction nationale des activités sociales (DNAS), placée sous la tutelle de la direction des ressources humaines de de La Poste, la fonction d’exécution et de mise en œuvre des mesures arrêtées par le COGAS. Le sous-titre V de la convention précise que « la DNAS a pour missions et attributions générales :
De préparer la politique des activités sociales intégrant les travaux des commissions et comités de pilotage, soumise à l’avis du comité exécutif des activités sociales puis au vote du COGAS,De contribuer à la connaissance des besoins sociaux des personnels,De déterminer les règles nationales de contractualisation entre La Poste et les associations,(…),D’assurer le secrétariat du COGAS ainsi que, le cas échéant, des commissions et comités de pilotage,De préparer le projet de budget des activités sociales (…),Après le vote de la répartition du budget des activités sociales par le COGAS :
D’exécuter la part nationale de ce budget,De notifier aux établissements territoriaux des activités sociales la part du budget dont ils assurent l’exécution,(…)De négocier et de signer les conventions d’objectifs et de moyens avec les associations à caractère national,De négocier et de signer les marchés relatifs à la fourniture de prestations relevant du domaine des activités sociales ».
Il se déduit de ces dispositions que la DNAS dispose de fonctions exécutives en concertation avec les deux vices-présidents, comprenant une dimension de préparation et de proposition des décisions votées par le COGAS et une dimension de mise en œuvre et de suivi de l’activité, dont elle doit rendre compte au COGAS.

Le litige porte sur la répartition des attributions respectives du COGAS et de la DNAS dans un contexte de mise en concurrence des opérateurs économiques, La Poste faisant valoir qu’étant seule chargée de négocier et conclure les contrats de fourniture des prestations des activités publiques, elle ne peut s’affranchir des règles de la commande publique.

II-2) Sur les obligations relevant du droit de la commande publique

Aux termes de l’article L.3 du code de la commande publique, « les acheteurs et les autorités concédantes respectent le principe d'égalité de traitement des candidats à l'attribution d'un contrat de la commande publique. Ils mettent en œuvre les principes de liberté d'accès et de transparence des procédures, dans les conditions définies dans le précédent code. Ces principes permettent d'assurer l'efficacité de la commande publique et la bonne utilisation des deniers publics ».

Selon l’article L.1111-1 du code de la commande publique, « un marché public est un contrat conclu par un ou plusieurs acheteurs soumis au présent code avec un ou plusieurs opérateurs économiques, pour répondre à leurs besoins en matière de travaux, de fournitures ou de services, en contrepartie d’un prix ou de tout équivalent ».
Décision du 02 Avril 2024
1/4 social
N° RG 22/04310
N° Portalis 352J-W-B7G-CWSJN

En application de l’article L.1210-1 et suivants du code de la commande publique, une entreprise publique au sens de l’Union Européenne ou un organisme de droit privé titulaire de droits spéciaux ou exclusifs ne peuvent être qualifiées d’entité adjudicatrice relevant du droit de la commande publique que pour les contrats portant sur une activité de réseaux, comme les services postaux. 

A défaut, il y aura lieu de déterminer si La Poste constitue un pouvoir adjudicateur au sens de l’article L.1211-1, 2° du code de la commande publique, qui par ce critère organique, est soumis au droit de la commande publique.

En premier lieu, il convient de déterminer si le marché de restauration répond aux besoins de La Poste en matière de service postal. 

A cet égard, La Poste soutient qu’il y a lieu d’interpréter les dispositions du code de la commande publique à la lumière de la directive 2014/25/UE du 26 février 2014 relative à la passation des marchés pour les entités opérant dans le secteur de l’eau, de l’énergie, des transports et des services postaux devant donner lieu à l’ouverture à la concurrence. 

En application de ses articles 4 b) et 13, ladite directive s’applique aux services postaux. Elle s’applique également aux autres services que des services postaux pourvu que ces services soient fournis par une entité fournissant également des services postaux, c’est-à-dire des services de gestion de services courrier (aussi bien les services précédant l’envoi que ceux postérieurs à l’envoi, y compris les mailroom managements services) et les services concernant des envois non compris dans les services postaux tels que le publipostage ne portant pas d’adresse. En revanche, l’article 19 paragraphe 1 exclut l’application de la directive aux marchés que les entités adjudicatrices passent à des fins autres que la poursuite de leurs activités visées notamment à l’article 13 ou pour la poursuite de ces activités dans un pays tiers, dans des conditions n’impliquant pas l’exploitation physique d’un réseau ou d’une aire géographique à l’intérieur de l’Union, ni aux concours organisés à telles fins.

Dans son arrêt Pegaso prononcée le 28 octobre 2020 sur question préjudicielle d’une juridiction italienne (affaire C-521/18), la Cour de justice de l’Union Européenne (CJUE) s’est prononcée sur le point de savoir si l’article 13 de la directive 2014/25/UE devait s’appliquer à la fourniture de services de conciergerie, d’accueil et de surveillance des portiques des bureaux des fournisseurs de services postaux. Elle a dit pour droit qu’avait un lien avec la fourniture de services postaux l’ensemble des activités qui servent effectivement à l’exercice relevant du secteur des services postaux en permettant la réalisation de manière adéquate de cette activité, eu égard à ses conditions normales d’exercice, à l’exclusion des activités exercées à des fins autres que la poursuite de l’activité sectorielle concernée (point 43). Il en va de même selon la CJUE des activités qui, ayant un caractère complémentaire et transversal, pourraient, dans d’autres circonstances, servir à l’exercice d’autres activités ne relevant pas du champ d’application de la directive portant sur des secteurs spéciaux (point 44). Pour considérer la directive applicable à ce marché, la CJUE estime qu’il est difficilement envisageable que des services postaux puissent être fournis de manière adéquate en l’absence de services de conciergerie, d’accueil et de surveillance des portiques des bureaux du fournisseur concerné, ce constat valant tant pour les bureaux ouverts au public que pour ceux utilisés pour l’exercice de fonctions administratives, et ce dans la mesure où la fourniture de services postaux inclut également la gestion et la planification de ces services (point 45). Dans ces conditions, un tel marché ne saurait être regardé comme passé à des fins autres que la poursuite de l’activité relevant du secteur des services postaux au sens de l’article 19 paragraphe 1 et présente au contraire un lien avec cette activité (point 46). 

En l’espèce, l’appel d’offre publié par La Poste le 31 mai 2021 au journal officiel de l’Union Européenne porte sur les prestations de restauration à destination du personnel de La Poste en deux lots :
Le premier lot est défini comme « la recherche d’un prestataire pour la fourniture de prestations de restauration collective à l’ensemble des ayant-droits de La Poste résidant en France métropolitaine et en Corse, incluant les prestations de restauration collective (préparation, cuisson de repas sur site ou livrées, service en self, cafétaria), les prestations annexes (petits-déjeuners, collations, plateaux repas, repas de travail, de direction et de réception et des prestations associées), la distribution automatique classique (machines à cafés, sandwichs, boissons chaudes et froides), les prestations de restauration alternative (distribution de restauration connectée…), les prestations de maintenance et d’achat des matériels de restauration pour le compte de La Poste, la fourniture et la maintenance du système d’encaissement, le réseau VPN et le portail d’hébergement dédié sur les différents points de restauration ; le nombre de points des restauration concernés, au démarrage du contrat, se situe dans une fourchette estimative comprise entre 80 et 110 points de restauration » ;Le second lot est défini par les prestations de titres restaurants dématérialisés pour La Poste.
Il n’est pas contesté que ces prestations relèvent des activités sociales de La Poste telles que définies à l’article 2 précité de la convention portant création du COGAS, et correspondant à la notion juridique d’activités sociale et culturelle, soit toute activité non obligatoire légalement, exercée principalement au bénéfice du personnel de l'entreprise, sans discrimination, en vue d'améliorer les conditions collectives d'emploi, de travail et de vie du personnel au sein de l'entreprise. 

Ainsi, l’activité sociale portant sur la restauration du personnel, qui n’a pas de caractère obligatoire pour l’employeur, répond certes à un besoin fondamental et quotidien des salariés de La Poste, mais non directement à un besoin du service postal de La Poste ni même à la planification ou la gestion de ce service. Comme indiqué par le juge du référé précontractuel dans son jugement du 5 juillet 2022, la fourniture des services postaux pourrait exister alors même que les salariés disposeraient d’une autre organisation pour se restaurer.

Ce seul motif suffit à considérer que le marché n’entre pas dans le champ matériel de la directive 2014/25/UE du 26 février 2014, de sorte que La Poste n’avait pas à recourir à un appel d’offre en tant qu’entité adjudicatrice opérant dans le secteur postal.
En second lieu, à défaut de correspondre à la définition de la directive 2014/25/UE, il convient de déterminer si l’article L.1111-1 code de la commande publique peut être interprété à la lumière de la directive 2014/24/UE du 26 février 2014 dont le champ matériel s’étend comme indiqué par son article 1, sous réserve de conditions de seuils non discutées en l’espèce, à « la passation d’un marché par des pouvoirs adjudicateurs ».

La passation d’un marché est définie largement comme « l’acquisition, au moyen d’un marché public de travaux, de fournitures ou de services par un ou plusieurs pouvoirs adjudicateurs auprès d’opérateurs économiques choisis par lesdits pouvoirs, que ces travaux, fournitures ou services aient ou non une finalité publique. ».

Et la notion de pouvoir adjudicateur est étendue aux organismes publics, entendue selon l’article 2, 1ère section, 4° comme « tout organisme présentant toutes les caractéristiques suivantes :
a) il a été créé pour satisfaire spécifiquement des besoins d'intérêt général ayant un caractère autre qu'industriel ou commercial ;
b) il est doté de la personnalité juridique ; et
c) soit il est financé majoritairement par l'État, les autorités régionales ou locales ou par d'autres organismes de droit public, soit sa gestion est soumise à un contrôle de ces autorités ou organismes, soit son organe d'administration, de direction ou de surveillance est composé de membres dont plus de la moitié sont désignés par l'État, les autorités régionales ou locales ou d'autres organismes de droit public. ».

Cette dernière disposition a été transcrite à l’article L.1211-1, 2° du code de la commande publique, qui inclut dans les pouvoirs adjudicateurs « les personnes morales de droit privé qui ont été créées pour satisfaire spécifiquement des besoins d'intérêt général ayant un caractère autre qu'industriel ou commercial, dont :
 a) Soit l'activité est financée majoritairement par un pouvoir adjudicateur ;
 b) Soit la gestion est soumise à un contrôle par un pouvoir adjudicateur;
 c) Soit l'organe d'administration, de direction ou de surveillance est composé de membres dont plus de la moitié sont désignés par un pouvoir adjudicateur ». 
 
Il n’est pas contesté en l’espèce que La Poste est dépendante de l’Etat, qui la contrôle et désigne une majorité de ses administrateurs.

Toutefois, bien que l’article 16 de la convention de création du COGAS prévoit que la DNAS, qui est une direction de La Poste, est chargée de négocier et conclure les marchés en matière d’activité sociale, il ne peut être considéré que ce marché de services ait pour finalité de répondre aux besoins de La Poste.

En effet, il convient de prendre en considération le caractère spécifique de l’organisation de l’activité sociale de restauration, qui est certes mise en œuvre par la DNAS de La Poste, mais dans l’intérêt exclusif du personnel et sur prescription du COGAS, autorité indépendante de La Poste dans lequel cette dernière se trouve dépourvue d’une influence déterminante puisqu’elle n’y détient qu’un nombre minoritaire de voix.

Au contraire, indépendamment de toute procédure de consultation nullement prévue par les dispositions applicables au COGAS, celui-ci décide en toute indépendance des activités sociales qu’il gère et contrôle. La politique en matière de restauration et sa gestion sont ainsi arrêtées par un organe indépendant de La Poste pour procurer un avantage au personnel de La Poste et non pour contribuer au développement de l’activité d’intérêt général de cette dernière.

En conséquence, bien que La Poste soit seule dotée de la personnalité juridique et du pouvoir de négociation et de conclusion des marchés, de telles prérogatives ne se rattachent pas en l’espèce à ses missions d’intérêt général. Le recours à la procédure d’appel d’offre pour toute activité sociale décidée par le COGAS, méconnaîtrait la portée de l’article 33-1 de la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 et le principe de participation des travailleurs à la détermination collective de leurs conditions de travail ainsi qu’à la gestion des entreprises.

De l’ensemble de ces considérations, il se déduit que le marché de restauration ne répond pas à un besoin de La Poste en matière de services au sens de l’article L.1111-1 du code de la commande publique, de sorte que sans méconnaître le sens et la portée de la directive n°2014/24/UE du 26 février 2014, La Poste n’était pas tenue de procéder à un appel d’offre pour le marché couvrant les points de restauration de son personnel.

II-3) Sur le respect des attributions du COGAS

Le document d’orientation et d’ambitions pour le COGAS pour la période 2019-2022 adopté en réunion du COGAS du 27 juin 2019 précise au sujet du mode de gestion de la restauration du personnel : 

« Troisième attente des postiers exprimée lors du baromètre 2018, l’offre de restauration évolue en fonction des nouveaux modes de consommation. Les postiers attendent un repas sain, ayant un bon rapport qualité/ prix. En l’absence d’une offre de restauration collective, le COGAS souhaite que chaque postier puisse bénéficier d’une autre solution de restauration.

Pour le cela, le COGAS fait le choix de privilégier une restauration collective de qualité, dans des conditions économiques acceptables, s’appuyant sur des restaurants associatifs et/ ou conventionnés et/ou confiés à des gestionnaires privés, en veillant à ce que les aides bénéficient exclusivement aux postiers.

Dans une démarche d’amélioration continue, le cahier des charges de la restauration collective sera appliqué sur tous les types de restaurants « La Poste » et les efforts dans le domaine de l’environnement et de la santé seront poursuivis. Et ce au bénéfice direct des postiers (…). ».

La Poste estime que la désignation « des restaurants associatifs et/ou conventionnés et/ ou confiés à des gestionnaires privés » lui permet d’affecter l’ensemble des sites de restauration à un prestataire unique privé dans le cadre d’un appel d’offre public. Cependant, une telle interprétation fait abstraction du préambule introductif du document d’orientation insistant sur le « réseau historique fondamental d’associations », présenté comme l’un des piliers solides des activités sociales à La Poste et sur le principe de gouvernance unique et tripartite intégrant les associations et les cinq grandes organisations syndicales. Les orientations générales définies tendent à assurer « la modernisation permanente de l’offre » et d’un service « garant de la satisfaction des postiers ». Elles visent également à « favoriser plus de synergies positives et constructives entre les associations et ainsi continuer à proposer des offres de qualité à prix attractif » ou encore à « encourager davantage les postiers à s’engager au sein des associations postales ».

Le simple emploi de conjonctions de coordination alternatives dans la formule « des restaurants associatifs et/ ou conventionnés et/ ou confiés à des gestionnaire