Tribunal Judiciaire · CTX Protection sociale — 8 juillet 2025

TRIBUNAL JUDICIAIRE
DE [Localité 22]

■

PÔLE SOCIAL

Affaires de sécurité sociale et aide sociale

JUGEMENT RENDU LE 
08 Juillet 2025


N° RG 22/00431 - N° Portalis DB3R-W-B7G-XMFF

N° Minute : 25/00879


AFFAIRE

Etablissement [Adresse 17] [Localité 6]

C/

[13]


Copies délivrées le :



DEMANDERESSE

Etablissement [Adresse 17] [Localité 6]
[Adresse 1]
[Localité 3]

représentée par Me Carine COHEN, avocat au barreau de PARIS, vestiaire : B0989


DEFENDERESSE

[13]
DIVISION DU CONTENTIEUX
[Localité 2]

représentée par Mme [L] [W], munie d’un pouvoir régulier, 




***

L’affaire a été débattue le 26 Mai 2025 en audience publique devant le tribunal composé de :

Matthieu DANGLA, Vice-Président
Jean-Paul IMHOFF, Assesseur, représentant les travailleurs salariés
Karine RIES, Assesseur, représentant les travailleurs non-salariés

qui en ont délibéré.

Greffier lors des débats et du prononcé : Laurie-Anne DUCASSE, Greffière.


JUGEMENT

Prononcé en premier ressort, par décision contradictoire et mise à disposition au greffe du tribunal conformément à l’avis donné à l’issue des débats.



















EXPOSE DU LITIGE

La société [15] [Localité 6] est un centre de santé dont les locaux se trouvent à [Localité 7] (92). Elle a bénéficié du dispositif d'aide à la perte d'activité ([21]) mis en place par le gouvernement, en compensation des conséquences sur son chiffre d'affaires de la mesure de confinement intervenue entre le 16 mars 2020 et le 30 avril 2020, pour un montant de 184.608 €.

La [11] ([19]) des Hauts-de-Seine a notifié un trop-perçu de 61.699 € à la société [15] [Localité 6] par courrier du 15 septembre 2021.

Par courrier du 12 novembre 2021, la société [15] [Localité 6] a contesté cet indu en saisissant la commission de recours amiable de l'organisme social.

Lors de sa séance du 5 janvier 2022, cette commission a rejeté le recours de la société [15] [Localité 6].

Celle-ci a alors saisi de sa contestation le tribunal judiciaire de Nanterre, spécialement désigné en application de l’article L211-16 du code de l’organisation judiciaire, par courrier recommandé avec demande d'avis de réception en date du 16 mars 2022.

L'affaire a été appelée à l'audience du 26 mai 2025 à laquelle les parties, représentées, ont comparu et ont été entendues en leurs observations.

La société [15] BOULOGNE demande au tribunal de :
à titre principal,
- rejeter toute demande de remboursement ou restitution des sommes versées à ce titre et décharger la société [15] [Localité 6] de toutes les sommes dont la [19] entend obtenir le reversement en raison du défaut d'habilitation de cette dernière pour procéder aux recouvrements du supposé indu ;
- débouter la [19] de toutes ses demandes, fins et prétention ;
- condamner la [19] à verser à la société [15] [Localité 6] 3.000 € au titre de l'article 700 du code de procédure civile, ainsi qu'aux entiers dépens ;
à titre subsidiaire,
- rejeter toute demande de remboursement ou restitution des sommes versées à ce titre et décharger la société [15] [Localité 6] de toutes les sommes dont la [19] entend obtenir le reversement en raison de l'absence de respect par la [19] des dispositions applicables quant à la possibilité de rectifier les informations transmises dans le cadre d'une notification d'indu ;
- débouter la [19] de toutes ses demandes, fins et prétention ;
- condamner la [19] à verser à la société [16] 3.000 € au titre de l'article 700 du code de procédure civile, ainsi qu'aux entiers dépens ;
à titre infiniment subsidiaire,
- rejeter toute demande de remboursement ou restitution des sommes versées à ce titre et décharger la société [15] [Localité 6] de toutes les sommes dont la [19] entend obtenir le reversement en raison de l'absence de données chiffrées permettant de vérifier la créance de la [19] ;
- débouter la [19] de toutes ses demandes, fins et prétention ;
- condamner la [19] à verser la société [15] [Localité 6] 3.000 € au titre de l'article 700 du code de procédure civile, ainsi qu'aux entiers dépens ;
en tout état de cause,
- rejeter toute demande de remboursement ou restitution des sommes versées à ce titre et décharger la société [15] [Localité 6] de toutes les sommes dont la [19] entend obtenir le reversement au motif que l'octroi par la [19] d'une aide en application du [21] est une décision créatrice de droit ;
- débouter la [19] de toutes ses demandes, fins et prétention ;
- condamner la [19] à verser à la société [15] [Localité 6] 3.000 € au titre de l'article 700 du code de procédure civile, ainsi qu'aux entiers dépens.

La [12] demande au tribunal de :
- débouter la société [15] [Localité 6] de toutes ses demandes, fins et conclusions ;
- confirmer le montant de l'indu de 61.699 € notifié le 15 septembre 2021 ;
- condamner la société [16] à lui payer la somme de 61.699 € ;
- condamner la société [15] [Localité 6] aux entiers dépens.

Pour un plus ample exposé des moyens et prétentions des parties, le tribunal, conformément à l'article 455 du code de procédure civile, renvoie aux conclusions et aux pièces déposées à l'audience.

A l'issue des débats, l'affaire a été mise en délibéré au 8 juillet à 2025 par mise à disposition au greffe. 


MOTIFS DE LA DECISION

Sur le moyen tiré de l'incompétence et de l'absence de qualité à agir de la [20] pour procéder au recouvrement de l'indu

L'article 3 de l'ordonnance n°2020-505 du 2 mai 2020 instituant une aide aux acteurs de santé conventionnés dont l'activité est particulièrement affectée par l'épidémie de covid-19 dispose : 

« L'aide est versée sous forme d'acomptes.
La [9] arrête le montant définitif de l'aide au vu de la baisse des revenus d'activité effectivement subie par le demandeur et procède, s'il y a lieu, au versement du solde ou à la récupération du trop-perçu selon la procédure prévue à l'article L133-4 du code de la sécurité sociale au plus tard le 1er juillet 2021 ». 

L'article L221-1 du code de la sécurité sociale précise les rôles dévolus à la [18], qui concernent notamment le respect des équilibres financiers, la définition et la mise en œuvre des mesures de prévention des accidents du travail et des maladies professionnelles, l'organisation et la direction des services de contrôle médical, la promotion et la coordination d'action de prévention, d'éducation et d'information, bénéficiant à cette fin d'un pouvoir de contrôle expressément reconnu notamment sur les caisses primaires d'assurance maladie.

Selon l'article L221-2 du code de la sécurité sociale, « la [9] est un établissement public national à caractère administratif. Elle jouit de la personnalité juridique et de l'autonomie financière. Elle est soumise au contrôle des autorités compétentes de l'Etat ». 

L'article L133-4 du code de la sécurité sociale prévoit pour sa part : « I.-A.- En cas d'inobservation des règles de tarification, de distribution ou de facturation : 
1° Des actes, prestations et produits figurant sur les listes mentionnées [dans divers textes] ou des activités de télésurveillance médicale figurant sur la liste mentionnée à l'article L162-52 ; 
2° Des frais de transports (...), 
l'organisme de prise en charge recouvre l'indu correspondant auprès du professionnel, du distributeur ou de l'établissement à l'origine du non-respect de ces règles et ce, que le paiement ait été effectué à l'assuré, à un autre professionnel de santé, à un distributeur ou à un établissement. En contrepartie des frais de gestion qu'il engage lorsque l'inobservation des règles constatée est constitutive d'une fraude du professionnel, du distributeur ou de l'établissement, l'organisme d'assurance maladie recouvre auprès de ce dernier une indemnité équivalant à 10 % des sommes réclamées au titre des remboursements intervenus à tort. Cette indemnité est recouvrée dans les mêmes conditions que les indus recouvrés au titre du présent article (...) ». 

La société [16] fait valoir que, en application de l'article 3 de l'ordonnance du 2 mai 2020, la [10] n'avait ni compétence, ni qualité pour lui adresser une notification d'indu, seule la [18] pouvant le faire.

A l'inverse, la caisse soutient au visa de l'article L211-1 du code de la sécurité sociale qu'une telle mission ne rentrait pas dans la mission de la caisse nationale, laquelle n'a qu'un pouvoir de contrôle des caisses primaires.

Il convient d'observer que l'ordonnance n°2020-505 du 2 mai 2020 dans son article 3 opére un renvoi, en ce qui concerne la récupération du trop-perçu, à la procédure prévue à L133-4 du code de la sécurité sociale.

Or, ce dernier article dispose expressément que c'est « l'organisme de prise en charge » qui est en charge de recouvrer l'indu correspondant auprès du professionnel.

Dans le cas présent, le paiement des acomptes a été fait par la [10], si bien que celle-ci a nécessairement compétence et qualité pour mettre en œuvre la procédure de recouvrement des éventuels indus, contrairement à ce que soutient le demandeur. 

A titre surabondant, il sera également observé que les [14] sont chargées de mettre en œuvre localement l’action de la [18] et que ce sont elles qui sont notamment chargées de gérer le versement des prestations de santé aux assurés, d’assurer la distribution des aides légales et réglementaires aux professionnels de santé pour mener à bien une politique d’action sanitaire et sociale, ainsi que de procéder à la récupération et au recouvrement des indus afférents à ces prestations et à ces aides en cas de versement excédentaire.

A cet égard, il n’est nullement nécessaire pour les [19] de disposer d’une délégation spéciale d’habilitation pour le recouvrement des indus, quand bien même c’est la [18], en sa qualité d’autorité de tutelle des [19], qui, aux termes de l'article 3 de l'ordonnance n°2020-505 du 2 mai 2020, arrête le montant définitif de l’aide au titre de la [21], cette dernière disposition ne faisant nullement obstacle à ce que les [19] procèdent, s’il y a lieu, au versement du solde ou à la récupération du trop-perçu.

Ce moyen sera donc écarté.

Sur le moyen tiré de l'irrégularité de la notification d'indu en raison de l'absence de possibilité de rectifier les informations transmises

La société [15] [Localité 6] fait valoir que que la notification d'indu litigieuse ne précise pas la date du versement de l'indu, ni la cause, la nature et le montant des sommes réclamées, en violation des articles L133-4 et R133-9-1 du code de la sécurité sociale, et que la [19] aurait dû a minima communiquer des tableaux permettant d'expliquer les montants sollicités et de justifier ses calculs.

La [20] soutient que la notification d'indu est régulière et comporte l'ensemble des éléments prévus à l'article R133-9-1 du code de la sécurité sociale.

Selon l'article R133-1 du code de la sécurité sociale, « outre les mentions prévues au I de l'article L133-1, le document prévu au même article mentionne la période concernée, les faits constatés et, lorsqu'il est fait application des dispositions de l'article L8271-6-4 du code du travail, l'auteur du constat ».
 
L’article R133-9-1 du code de la sécurité sociale dispose : « cette mise en demeure comporte la cause, la nature et le montant des sommes demeurant réclamées, la date du ou des versements indus donnant lieu à recouvrement, le motif qui, le cas échéant, a conduit à rejeter totalement ou partiellement les observations présentées ainsi que l'existence du nouveau délai d'un mois imparti, à compter de sa réception, pour s'acquitter des sommes réclamées. Elle mentionne, en outre, l'existence et le montant de la majoration de 10 % appliquée en l'absence de paiement dans ce délai, ainsi que les voies et délais de recours (...) ».

En l’espèce, la notification d'indu du 15 septembre 2021 mentionne :

« La crise sanitaire liée à l'épidémie de Covid-19 et les mesures de confinements qui l'ont accompagnée ont conduit le gouvernement à mettre en place un dispositif exceptionnel d'accompagnement économique des professions de santé.
Ce dispositif créé par l'ordonnance n°2020-505 du 2 mai 2020 a été confié à la [8].
Dans ce cadre, vous avez transmis une ou plusieurs demandes d'attribution d'aide pour perte d'activité au titre de la période du 16 mars 2020 au 30 juin 2020.
L'examen de votre dossier fait apparaître un trop-perçu qui s'élève à 61.699 €.
Actualisée avec vos données d'activité réelle de 2019 et 2020, il tient compte des versements effectués au titre de vos honoraires (hors rémunération forfaitaire) et du montant de vos indemnités journalières. Il intègre également les aides du fonds de solidarité et les allocations d'activité partielle que les administrations en charge de ces aides nous ont transmise.
Vous pouvez retrouver sur le téléservice accessible par [4] le détail du calcul du montant définitif de l'aide et les montants d'avance versées et leur date de mandatement.
Par conséquent à ce jour, vous restez redevables de la somme de 61.699 € correspondant au différentiel entre les avances perçues et le montant définitif de l'aide (…) ».

Il résulte de ce texte que la cause, la nature et le montant des sommes réclamées étaient clairement exprimés, à savoir un indu résultant du dispositif d'indemnisation de la perte d'activité des professionnels de santé, pour un montant de 61.699 €.

S'il est exact que la date des versements litigieux n'est pas précisée dans ce courrier, cette omission ne suffit pas à rendre irrégulière la notification de payer, étant observé d'une part que la bénéficiaire de l’aide a été mise en mesure de présenter utilement des observations et d'autre part que la mention de la date des versements trop-perçu ne présente d'utilité dans le cadre d'un contrôle d'un professionnel de santé portant sur des centaines d'écritures, ce qui ne correspond pas au cas d'espèce puisque les versements litigieux sont limités à trois (cf les pièces n°2, 3 et 4 de la [19]).

Ce deuxième moyen soulevé par la société [15] [Localité 6] sera donc rejeté.

Sur le moyen tiré de l'irrégularité de la notification d'indu en raison de l'impossibilité de vérifier la bonne application du décret n°2020-1807 du 30 décembre 2020

La société [15] [Localité 6] fait valoir que le décret n°2020-1807 prévoit pour les centres de santé une formule de calcul complexe, avec des éléments de calcul détenus par la [19], et seulement par cette dernière. Elle estime qu'elle n'est pas en mesure de récupérer la quasi-totalité des informations figurant dans la formule de calcul, seuls les relevés [23] permettant d'accéder aux informations relatives au total des honoraires de dépassement ou sans dépassement sur une période donnée.

La [20] fait notamment valoir que le calcul de l'aide définitive a été arrêté à partir de données extraites du système national dépense de santé (SNDS) – s'agissant des honoraires perçus – et du système d'information entre les administrations – s'agissant des aides reçues –. Elle détaille dans ses écritures les modalités de fixation de l'aide définitive qu'elle a retenues, aboutissant au résultat de 122.909 €, alors que l'acompte global s'élevait à 184.608 €. Elle indique que les données utilisées pour calculer l'aide définitive ont été saisies par le centre de santé ou sont des données [5] auxquelles le centre de santé a accès puisque c'est au vu de ces données que le centre de santé a fait une demande d'aide.

Les modalités de mise en oeuvre de l’aide, telles que définies par le décret n°2020-1807 du 30 décembre 2020, reposent, s'agissant des centres de santé polyvalents, sur 3 éléments, à savoir :
– le montant annuel des honoraires sans dépassement, perçus en 2019 (H2019), réduit à due proportion de la période du 16 mars 2020 au 30 juin 2020 ;
– le montant des honoraires sans dépassement facturés ou à facturer par le professionnel de santé entre le 16 mars 2020 et le 30 juin 2020 (H2020) ;
– l'existence d'autres aides, allocations et indemnités reçues au titre de dispositifs publics (fonds d'urgence pour les professions libérales, chômage partiel, indemnités journalières) qui sont intégralement déduites de l'aide versée par l'assurance-maladie (A).

L'aide est déterminée selon la formule suivante : 

(H2019 – H2020) – A 

La [20] a détaillé dans ses écritures les modalités de calcul de l'aide définitive accordée à la société [15] [Localité 6], précisant les montants exacts de toutes les bases retenues pour l'application de la formule de calcul mentionnée ci-dessus.

La société demanderesse invoque une incapacité à connaître les dépassements d'honoraire au titre des années 2019 et 2020, mais il ne peut être contesté que ces informations résultent de données qui ont été saisies par cette société, et que, en tout état de cause, elle ne pouvait les ignorer.

Par ailleurs, elle ne fait valoir aucun élément pour remettre en cause les éléments de détermination de l'aide définitive à laquelle elle avait droit, tels qu’ils ont été définis par la [20] et rappelés dans les conclusions de cette dernière.

Les allégations de la société [15] [Localité 6] n'étant pas fondées, ce chef de demande sera écarté.

Sur l'engagement de la responsabilité de la [20] en ce qui concerne le calcul des aides versées au titre du dispositif d'indemnisation

La société [15] [Localité 6] fait valoir que, à supposer que les calculs de la [19] réalisés à l'occasion de la régularisation des aides soient exacts, cela signifierait que ceux réalisés lors des demandes d'aide initiales étaient inexacts, ce qui engagerait sa responsabilité et s'opposerait à toute demande de reversement. Elle relève ainsi que les modalités de calcul figurant sur la fiche pédagogique mise en ligne par la [19] diffèrent de celles qui ont ensuite été retenues par le décret n°2020-1807 et que les outils de calcul mis à la disposition des praticiens ont induit ces derniers en erreur sur le montant des aides auxquelles ils avaient droit. Elle estime que la [19] ne peut remettre en cause une décision créatrice de droit au sens de l'article L242-1 du code des relations entre le public et l'administration. Elle considère enfin que la décision de la [19] revient à l'évincer du [21], bien qu'elle y soit éligible, et que le changement unilatéral du mode de calcul de l'aide lui préjudicie car, comme les autres professionnels de santé, elle avait alors repris son activité de soin au bénéfice des Français, invoquant à cet égard un procédé déloyal. 

La [20], relevant que sa responsabilité est soulevée par la demanderesse, soutient qu'aucune faute au sens de l'article 1240 du Code civil ne peut lui être reprochée. Elle souligne que cette aide présentait un caractère provisoire dans l'attente de la réception des données d'activité définitives et qu'elle a appliqué les règles fixées par le décret du 30 décembre 2020, lequel a transcrit les communiqués de presse d'avril 2020. Elle ajoute qu'aucun préjudice ne saurait naître du remboursement d'une somme indûment perçue au regard des textes applicables et que le centre de santé de [Localité 7] n'a pas été évincé du [21], puisqu’il a perçu une aide de 122.909 €.

Aux termes de l'article 1240 du Code civil, « tout fait quelconque de l'homme, qui cause à autrui un dommage, oblige celui par la faute duquel il est arrivé à le réparer ». 

La société [15] [Localité 6] ne démontre aucune faute de la part de la [19] dès lors que celle-ci a versé pendant la période d'urgence sanitaire les sommes prévues sur la base des données déclaratives professionnelles, et que l'organisme social a ensuite effectué une régularisation en fonction d'éléments qui n'étaient pas tous connus de l'organisme social lors du versement de ces aides, et sur la base du texte applicable, à savoir le décret n°2020-1807 du 30 décembre 2020.

Il sera surabondamment relevé que, ainsi que la [20] le relève, aucun préjudice ne peut découler du remboursement d'une somme indûment perçue.

Aux termes de l'article L242-1 du code des relations entre le public et l'administration, « l'administration ne peut abroger ou retirer une décision créatrice de droits de sa propre initiative ou sur la demande d'un tiers que si elle est illégale et si l'abrogation ou le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision ». 

Dans le cas présent, les aides versées initialement présentaient expressément un caractère provisoire et il ne peut en conséquence être considéré que ces aides sont constitutives d'une décision créatrice de droit au sens de l'article L242-1 du code des relations entre le public et l'administration.

La société [16] ne peut pas plus valablement invoquer une éviction du dispositif d'indemnisation de la perte d'activité des professionnels de santé dès lors qu'elle a bénéficié d'une aide de 122.909 €, l'indu revendiqué par la [19] ne résultant que d'un trop-perçu. 

Il en découle que ces moyens seront rejetés.

Sur la demande reconventionnelle de la [20]

L'indu invoqué par la [20] étant justifié, il conviendra de condamner la société [15] [Localité 6] à titre reconventionnel au paiement de la somme de 61.699 €.

Sur les demandes accessoires

La société [16], qui succombe, sera condamnée aux dépens de l'instance et sera déboutée de sa demande formée sur le fondement de l’article 700 du code de procédure civile.

L'exécution provisoire du présent jugement, nécessaire et compatible avec la nature de l'affaire, sera ordonnée.




PAR CES MOTIFS,

Le tribunal, statuant par jugement contradictoire rendu en premier ressort ;

DEBOUTE la société [15] [Localité 6] de l'ensemble de ses demandes, fins et conclusions, y compris sur le fondement de l'article 700 du code de procédure civile ;

CONDAMNE à titre reconventionnel la société [16] à payer à la [20] la somme de 61.699 € ;

DEBOUTE les parties de toutes demandes plus amples ou contraires ;

ORDONNE l'exécution provisoire du présent jugement ;

CONDAMNE la société [15] [Localité 6] aux dépens de l'instance.


Et le présent jugement est signé par Matthieu DANGLA, Vice-Président et par Laurie-Anne DUCASSE, Greffière, présents lors du prononcé.


LA GREFFIERE, LE PRÉSIDENT,