Cour d'Appel · Pôle 6 - Chambre 13 — 3 octobre 2025

RÉPUBLIQUE FRANÇAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS







COUR D'APPEL DE PARIS

Pôle 6 - Chambre 13



 ARRÊT DU 03 Octobre 2025



(n° , 26 pages)





Numéro d'inscription au répertoire général : S N° RG 22/05696 - N° Portalis 35L7-V-B7G-CF2W3



Décision déférée à la Cour : jugement rendu le 21 Avril 2022 par le Pole social du TJ de [Localité 21] RG n° 19/05074





APPELANT

[Adresse 30]

[Adresse 2]

[Adresse 11]

[Localité 3]

représenté par M. [I] [X] en vertu d'un pouvoir spécial







INTIME

Monsieur [V] [R] [N]

Chez SELARL [6] [C]

[Adresse 1]

[Localité 4]

représenté par Me Marc BORNHAUSER, avocat au barreau de PARIS, toque : C1522 substitué par Me Sandra MOREIRA AFONSO, avocat au barreau de PARIS



COMPOSITION DE LA COUR :



En application des dispositions de l'article 945-1 du code de procédure civile, l'affaire a été débattue le 02 Juillet 2025, en audience publique, les parties ne s'y étant pas opposées, devant Monsieur Renaud DELOFFRE, Conseiller , chargé du rapport.



Ce magistrat a rendu compte des plaidoiries dans le délibéré de la cour, composée de :

Mme Chantal IHUELLOU LEVASSORT , présidente de chambre

M Renaud DELOFFRE, conseiller

Mme Sophie COUPET, conseillère



Greffier : Mme Fatma DEVECI, lors des débats



 

ARRET :



- CONTRADICTOIRE 

- prononcé 

par mise à disposition de l'arrêt au greffe de la cour, les parties en ayant été préalablement avisées dans les conditions prévues au deuxième alinéa de l'article 450 du code de procédure civile.

-signé par Mme Chantal IHUELLOU LEVASSORT, présidente de chambre et par Mme Fatma DEVECI, greffier à laquelle la minute de la décision a été remise par le magistrat signataire.





La cour statue sur l'appel interjeté par l'[23] (ci-après l'URSSAF) Centre - Val de Loire du jugement rendu le 21 avril 2022 sous le RG 19/05074 par le tribunal judiciaire de Paris dans un litige l'opposant à M. [V] [B] (le cotisant).



FAITS, PROCÉDURE, PRÉTENTIONS ET MOYENS DES PARTIES



Les circonstances de la cause ont été correctement rapportées par le tribunal dans son jugement au contenu duquel la cour entend se référer pour un plus ample exposé. Il suffit de rappeler que par courrier du 15 décembre 2017, l'[Adresse 31] a adressé à M. [A] un appel de cotisation au titre de son assujettissement à la cotisation subsidiaire maladie ([12]) de l'année 2016, l'informant que selon les éléments transmis par l'administration fiscale, il était redevable de la somme de 13 980 euros exigible au 19 janvier 2018. 

Par courriers des 18 janvier et 2 février 2018, M. [B] a contesté cette demande auprès des services de l'[Adresse 30] lesquels, par courrier du 19 mars 2018, ont ramené l'appel de cotisation à la somme de 13 483 euros.

M. [B] s'est acquitté de cette somme, le 10 septembre 2018, puis le 20 septembre 2018, il a saisi la commission de recours amiable ([10]) aux fins d'en obtenir le remboursement ainsi que la décharge intégrale de la cotisation contestée. 

La [10], par décision du 29 novembre 2018, a rejeté sa requête.

Par courrier recommandé expédié le 31 janvier 2019, M. [B] a saisi le pôle social du tribunal de grande instance de Paris contestant cette décision de le [10].



A la suite de la réforme des pôles sociaux, l'affaire a été transférée au pôle social du tribunal judiciaire de Paris, lequel, par jugement du 21 avril 2022 a :

- déclaré M. [B] recevable en son recours ;

- dit que le caractère tardif de l'appel de [12] du 15 décembre 2017 n'entache pas ce dernier d'irrégularité ;

- déclaré en revanche irrégulier l'appel de [12] en date du 15 décembre 2017 en raison de l'incompétence territoriale de l'URSSAF Centre - Val de [Localité 20], du fait de l'absence de publicité antérieure de l'approbation de la convention de délégation entre l'URSSAF Î1e-de-France et l'URSSAF Centre - Val de [Localité 20] par le directeur de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale ([5]) ;

- annulé en conséquence l'appel de [12] du 15 décembre 2017 ;

- condamné l'[Adresse 26] à restituer la somme de 13 483 euros à M. [J] ;

- débouté l'[27] de l'ensemble de ses prétentions ;

- condamné l'[Adresse 26] à verser à M. [B] la somme de 500 euros sur le fondement de l'article 700 du code de procédure civile ;

- condamné l'[27] aux dépens ;

- ordonné l'exécution provisoire. 



Pour statuer ainsi le premier juge indique que :



* Le non-respect par l'organisme de recouvrement de la date limite mentionnée par l'article R. 380-4 du code de la sécurité sociale a pour seul effet de reporter le délai au terme duquel la cotisation devient exigible ; l'appel de cotisation n'est donc pas entaché d'irrégularité du seul fait de son caractère tardif ;



* La convention de délégation par laquelle l'[41] a délégué à l'[Adresse 29] le calcul, l'appel et le recouvrement des cotisations dues en application de l'article L. 380-2 du code de la sécurité sociale a été approuvée par décision du directeur de l'ACOSS du 11 décembre 2017 publiée au Bulletin Officiel le 15 janvier 2018, date à laquelle elle devient opposable aux tiers, sauf disposition prévoyant une formation de publicité particulière ; L'URSSAF ne démontre pas qu'une publicité suffisante de la convention de délégation et de la décision d'approbation du directeur de l'ACOSS a été garantie avant l'émission de l'appel de cotisation du 15 décembre 2017 ; L'appel de [12] du 15 décembre 2017 était donc entaché d'irrégularité ayant été émis par une [24] qui n'était pas encore compétente pour y procéder. 



Le jugement lui ayant été notifié le 29 avril 2022, l'[Adresse 26] en a interjeté appel par courrier recommandé posté le 23 mai 2022.



L'affaire a été plaidée à l'audience de la cour du 2 juillet 2025.



Par conclusions écrites n°1 visées par le greffe et déposées à l'audience par son représentant, l'[27] demande à la cour de :

- déclarer son appel recevable et régulier ;

- infirmer le jugement en ce qu'il a :

* déclaré irrégulier l'appel de [12] en date du 15 décembre 2017 en raison de l'incompétence territoriale de l'URSSAF Centre - Val de [Localité 20], du fait de l'absence de publicité antérieure de l'approbation de la convention de délégation entre l'URSSAF Ile-de-France et l'URSSAF Centre - Val de [Localité 20] par le directeur de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale ([5]) ;

* annulé en conséquence l'appel de [12] du 15 décembre 2017 ;

* condamné l'[Adresse 26] à restituer la somme de 13 483 euros à M. [J] ;

* condamné l'[27] à verser à M. [B] la somme de 500 euros sur le fondement de l'article 700 du code de procédure civile ;

* condamné l'[Adresse 26] aux dépens ;

Statuant à nouveau,

- valider l'appel de cotisation du 15 décembre 2017 relatif à la CSM 2016 ;

- confirmer la décision de la [10] du 29 novembre 2018 ;

- débouter M. [B] de l'ensemble de ses demandes fins et conclusions; - - condamner M. [B] aux dépens. 



Par conclusions écrites visées par le greffe et déposées à l'audience par son avocat, M. [J] demande à la cour de :

A titre principal :

- confirmer le jugement ;

- prononcer la décharge de la somme de 13 483 euros due au titre de la [12] ;

A titre subsidiaire :

- saisir la Cour de cassation pour avis sur le fondement de l'article L. 441- 1 du code de l'organisation judiciaire en raison des questions de droit relatives à l'incompétence, les infractions à la réglementation en matière de données personnelles et la réserve d'interprétation constitutionnelle ;

A titre plus subsidiaire :

- saisir la Cour de justice de l'Union européenne de la question préjudicielle suivante : Le règlement n° 2016/679 et le principe d'effectivité du droit de l'Union européenne doivent-il être interprétés en ce sens que le juge national a l'obligation d'annuler un appel de cotisation établi sur la base de données traitées et transférées illégalement ' ;

En tout état de cause :

- condamner l'[Adresse 36] à payer la somme de 600 euros à M. [B] au titre de l'article 700 du Code de procédure civile ;

- condamner l'[37] aux dépens. 



En application du deuxième alinéa de l'article 446-2 et de l'article 455 du code procédure civile, il est renvoyé aux conclusions des parties déposées le 2 juillet 2025 à l'audience.



A l'issue de l'audience, les parties ont été informées que la décision serait mise à disposition le 3 octobre 2025.





SUR CE,



Sur la régularité de l'appel à cotisation au regard de la compétence de l'[Adresse 28] pour le délivrer :



Moyens des parties :



L'[27] expose qu'en application de l'article L. 122-7 du code de la sécurité sociale, les conventions de mutualisation conclues entre les [24] prennent effet au jour de la décision d'approbation de ces conventions par le directeur de l'ACOSS, à savoir à la date du 11 décembre 2017 dans le cas présent. Elle précise que, dans un arrêt du 16 novembre 2023, la Cour de cassation a confirmé cette interprétation (pourvoi 21-25.534) et que la Cour de cassation a réitéré cette position dans deux arrêts de la 2ème chambre civile le 25 avril 2024 (n°22-13.481) et le 6 juin 2024 (n°22-15.304). Elle en conclut que le juge de première instance a statué en violation de l'article L. 122-7 du code de la sécurité sociale.



M. [B] explique que, conformément à ce qu'a jugé le tribunal judiciaire de Paris, la convention de mutualisation non encore publiée à la date de l'appel de cotisation ne lui était pas opposable. Il rappelle que les [24] peuvent calculer et recouvrer les cotisations uniquement auprès des redevables résidant dans leurs ressorts territoriaux respectifs et qu'à la date de l'appel à cotisations, alors que la convention de mutualisation n'était pas opposable, l'[Adresse 31] ne pouvait donc, pour les cotisants résidant à [Localité 21], ni recevoir les informations de l'administration fiscale, ni effectuer le calcul de la cotisation, ni adresser l'appel à cotisation. Il souligne que si l'URSSAF agit sur le fondement d'une délégation non opposable au cotisant, l'appel à cotisation doit être annulé, même en l'absence de grief (Civ. 2e, 4 mai 2016, pourvoi 15-18.188). M. [A] indique que la convention de mutualisation ne prend effet, en application de l'article L. 122-7 du code de la sécurité sociale, qu'après son approbation par le directeur de l'ACOSS, décision qui n'entre en vigueur qu'à compter du lendemain de sa publication, conformément aux articles L. 100-3, L. 221-1 et L. 221-2 du code des relations entre le public et l'administration (CRPA). Faute de publicité suffisante, la décision du directeur de l'ACOSS doit être sanctionnée d'inopposabilité, ainsi que le juge le Conseil d'Etat (CE, 24 avril 2012, n° 339669). Il en conclut que l'appel à cotisations a été adressé par un organisme qui n'était pas territorialement compétent.



Réponse de la cour :



L'alinéa 9 de l'article L. 380-2 du code de la sécurité sociale relatif à la cotisation subsidiaire maladie dispose que :



« La cotisation est recouvrée l'année qui suit l'année considérée, mentionnée aux 1° et 2° du présent article, selon les dispositions des sections 2 à 4 du chapitre III et du chapitre IV du titre IV du livre II du présent code, sous réserve des adaptations prévues par décret en Conseil d'Etat. »



Le livre I du code de la sécurité sociale est intitulé 'Livre I : Généralités - Dispositions communes à tout ou partie des régimes de base (Articles L. 111-1 à L. 184-1)'. Il a donc vocation à s'appliquer à tous les organismes de sécurité sociale et à toutes les cotisations, dès lors qu'aucune disposition spécifique dérogatoire n'est prévue dans les livres suivants. Les chapitres III et IV du titre IV du livre II du code de la sécurité sociale, visés par l'article L. 380-2 du code de la sécurité sociale susvisé, ne comportent aucune disposition spécifique dérogatoire au livre I en matière de délégation entre organismes. Dès lors, l'article L. 122-7 du code de la sécurité sociale, compris dans le livre I susvisé, trouve application pour le recouvrement de la cotisation subsidiaire maladie.



L'alinéa 1 de l'article L. 122-7 du code de la sécurité sociale, dans sa version modifiée par la loi n° 2016-1827 du 23 décembre 2016 prévoit :



« Le directeur d'un organisme local ou régional peut déléguer à un organisme local ou régional la réalisation des missions ou activités liées à la gestion des organismes, au service des prestations, au recouvrement et à la gestion des activités de trésorerie, par une convention qui prend effet après approbation par le directeur de l'organisme national de chaque branche concernée.



« Lorsque la mutualisation inclut des activités comptables, financières ou de contrôle relevant de l'agent comptable, la convention est également signée par les agents comptables des organismes concernés. »



En l'espèce, la convention relative à la centralisation du recouvrement de la cotisation d'assurance maladie visée à l'article L. 380-2 du code de la sécurité sociale, communiquée par l'URSSAF en pièce 12, a été signée le 1er décembre 2017 entre, notamment, les directeurs des [35] ainsi que par les agents comptables de ces [24].



Elle stipule que « la présente convention est applicable à compter de la décision d'approbation du Directeur de l'ACOSS et conclue pour une durée indéterminée » (article 2), que « les [24] délégantes transfèrent à l'URSSAF délégataire l'ensemble des droits et obligations afférents à l'exercice des missions de recouvrement résultant des articles R. 380-3 et suivants du code de la sécurité sociale sur le champ de la cotisation d'assurance maladie visée à l'article L. 380-2 du code de la sécurité sociale » (article 3) et enfin que « l'URSSAF délégataire assure l'encaissement centralisé et la gestion du recouvrement de la cotisation visée à l'article L. 380-2 du code de la sécurité sociale, dont le contrôle et les suites amiables et judiciaires des contestations soulevées par les cotisants » (article 4).



Par décision du 11 décembre 2017 (pièce 11 de l'URSSAF) prise par le directeur de l'ACOSS en application de l'article L. 122-7 du code de la sécurité sociale et relative au recouvrement des cotisations dues en application de l'article L. 380-2 du code de la sécurité sociale, « sont approuvées les conventions de mutualisation interrégionales, prises en application de l'article L. 122-7 du code de la sécurité sociale et conclues entre les [24] aux fins de délégation de calcul, de l'appel et du recouvrement des cotisations dues en application de l'article L. 380-2 du code de la sécurité sociale, à des [24] délégataires conformément à la répartition figurant sur le tableau annexé à la présente décision ».



Dans le tableau annexé, il est précisé que l'[34] est « l'URSSAF délégante » et que l'[Adresse 25], devenue en cours de procédure l'[32], est « l'URSSAF délégataire » de la première.



Il résulte de l'alinéa premier de l'article L. 122-7 du code de la sécurité sociale susvisé que la convention de délégation prend effet dès son approbation par le directeur de l'organisme national de la branche concernée et qu'en conséquence, l'organisme délégataire est habilité à exercer les pouvoirs résultant de cette délégation à compter de la décision d'approbation, sans qu'il n'y ait lieu d'attendre la publication (Cass., Civ. 2e, 16 novembre 2023, n° 21-25.534).



L'[Adresse 40] était donc territorialement compétente pour calculer, appeler et recouvrer la cotisation subsidiaire maladie des assujettis vivant à [Localité 21] dès le 11 décembre 2017.



L'appel de cotisation émis le 15 décembre 2017 et envoyé ensuite à M. [B] a donc été émis par une URSSAF ayant bénéficié d'une délégation pour calculer, appeler et recouvrer les cotisations subsidiaires maladie au jour de l'appel de cotisation.



Il s'ensuit que le moyen tiré de l'absence de compétence de l'URSSAF ayant émis l'appel de cotisations est inopérant. Le jugement déféré sera donc infirmé sur ce point. 



Sur la régularité de l'appel à cotisation au regard de sa tardiveté :



Moyens des parties :



L'[32] expose que le tribunal judiciaire de Paris a, à juste titre, estimé que le non-respect par l'organisme de recouvrement de la date limite mentionnée à l'article R. 380-4 du code de la sécurité sociale a pour seul effet de reporter le délai au terme duquel la cotisation devient exigible. L'URSSAF précise que l'article R. 380-4 du code de la sécurité sociale n'est assorti d'aucune sanction et qu'en conséquence, le tribunal ne peut pas prononcer de sanction en raison de la tardiveté de l'appel, sauf à rajouter une condition au texte, sans fondement juridique. Elle rappelle que la jurisprudence de la Cour de cassation du 28 janvier 2021 (pourvois 19-22.55 et 19-25 .853) confirme l'analyse faite par le juge de première instance. L'[Adresse 31] rappelle que l'appel à cotisations n'est pas un acte administratif faisant grief, puisqu'il ne modifie pas la situation personnelle du requérant, qui est d'ailleurs expressément invité à se manifester s'il n'est pas d'accord avec les éléments retenus. Elle en conclut qu'au contraire d'un acte administratif, il n'est pas susceptible d'être annulé. L'URSSAF précise qu'en tout état de cause, elle dispose d'un délai de trois ans à compter de la fin de l'année civile au titre de laquelle la cotisation est due pour la recouvrer.



M. [B] expose qu'en application de l'article R. 380-4 du code de la sécurité sociale, la cotisation doit être appelée au plus tard le 30 novembre de l'année, c'est-à-dire ici le 30 novembre 2017. Il fait valoir que de très nombreuses juridictions ont statué en ce sens et que la Cour de cassation, malgré les conclusions très fermes de son avocat général, a rendu des arrêts de cassation. M. [B] indique que toute norme légale ou réglementaire doit être respectée et que sa violation doit être sanctionnée. Il précise que l'article R. 380-4 du code de la sécurité sociale dispose que la [12] doit être appelée au plus tard le 30 novembre, ce qui veut dire que, passé ce délai, l'URSSAF n'est plus recevable à appeler la cotisation litigieuse. M. [B] invite donc la cour d'appel à infirmer le jugement rendu par le tribunal judiciaire de Paris, afin que cette question de principe puisse à nouveau faire l'objet d'une tentative de saisine de l'assemblée plénière de la Cour de cassation.



Réponse de la cour :



L'alinéa 1er de l'article R. 380-4 du code de la sécurité sociale dispose :



« La cotisation mentionnée à l'article L. 380-2 est appelée au plus tard le dernier jour ouvré du mois de novembre de l'année suivant celle au titre de laquelle elle est due. Elle est exigible dans les trente jours suivant la date à laquelle elle est appelée. »



L'article L. 244-3 du code de la sécurité sociale dispose que :



« Les cotisations et contributions sociales se prescrivent par trois ans à compter de la fin de l'année civile au titre de laquelle elles sont dues. Pour les cotisations et contributions sociales dont sont redevables les travailleurs indépendants, cette durée s'apprécie à compter du 30 juin de l'année qui suit l'année au titre de laquelle elles sont dues. »



L'article L. 244-8-1 du code de la sécurité sociale dispose que :



« Le délai de prescription de l'action civile en recouvrement des cotisations ou des majorations de retard, intentée indépendamment ou après extinction de l'action publique, est de trois ans à compter de l'expiration du délai imparti par les avertissements ou mises en demeure prévus aux articles L. 244-2 et L. 244-3. »



Le non-respect par l'organisme de recouvrement de la date limite mentionnée par l'article R. 380-4 a pour seul effet de reporter le délai au terme duquel la cotisation devient exigible (2e Civ., 28 janvier 2021, pourvoi n° 19-22.255 ; 2e Civ., 6 janvier 2022, pourvoi n° 20-16.379), étant rappelé qu'aucune sanction de nullité n'est prévue en cas de non-respect du délai. Dès lors, le dépassement du délai prévu entraîne uniquement le report de l'exigibilité et du point de départ de calcul des majorations de retard.



Le report de l'exigibilité de la cotisation ne fait pas grief au cotisant. En effet, il convient de distinguer, d'une part, la prescription de la dette et d'autre part, la prescription de l'action en recouvrement. En application de l'article L. 244-3 du code de la sécurité sociale, quelle que soit la date de l'appel à cotisation, la dette de cotisation de M. [B] se prescrit par trois ans à compter de la fin de l'année civile au titre de laquelle elle est due. Un décalage de l'appel à cotisation sera donc sans effet sur le cours de la prescription de la dette, qui commence toujours à courir le 31 décembre de l'année au titre de laquelle elle est due. En revanche, le report de l'exigibilité influe sur la prescription de l'action en recouvrement qui ne pourra courir qu'à compter de la délivrance de la mise en demeure; un décalage de l'appel à cotisation retardera donc le point de départ de la prescription de l'action en recouvrement, qui est sans autre effet sur le cotisant que d'allonger le délai de paiement, étant précisé que si l'appel à cotisation intervient après le délai triennal de prescription de la dette, l'[Adresse 29] ne pourra plus réclamer aucune somme.



Ce moyen tiré de l'irrégularité de l'appel à cotisation au regard de sa tardiveté sera en conséquence rejeté. 



Sur la régularité de l'appel à cotisations au regard de la réserve d'interprétation du Conseil constitutionnel du 27 septembre 2018 :



Moyens des parties :



L'[32] indique que la décision 2018-735 du Conseil constitutionnel a validé la conformité à la constitution de l'article L. 380-2 du code de la sécurité sociale, sous la réserve du paragraphe 19 de la décision, qui précise qu'il appartient au pouvoir réglementaire de fixer le taux et les modalités prévus à l'article L. 380-2 du code de la sécurité sociale de façon à ce que la cotisation n'entraîne pas de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques. L'[Adresse 31] indique qu'il s'agit d'une réserve d'interprétation directive, c'est-à-dire qu'elle donne l'interprétation à retenir et comporte une prescription à l'égard du pouvoir réglementaire chargé de l'application de la loi. Cette seule réserve d'interprétation ne permet pas de considérer que le Conseil constitutionnel a entendu déclarer rétroactivement non conformes à la constitution les dispositions réglementaires des articles D. 380-1 et D. 380-2 du code de la sécurité sociale tels qu'issus du décret 2016-979 du 19 juillet 2016. L'URSSAF estime que cette réserve d'interprétation ne vaut que pour les autorités de l'Etat et ne peut donc être invoquée directement par les justiciables à l'appui d'une irrégularité de l'appel à cotisations. Elle rappelle que cette réserve d'interprétation, en date du

27 septembre 2018, ne vaut que pour l'avenir et n'a pas d'effet rétroactif.

L'[32] précise que les modifications de l'article L. 380-2 du code de la sécurité sociale, introduites par la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2019, ne sont pas la conséquence directe de cette réserve d'interprétation mais visaient principalement à répondre aux critiques en lien avec les effets de seuil constatés. L'article 12 de la [18] 2019 précise expressément que les modifications ne s'appliquent que pour les cotisations appelées au titre des périodes courant à compter du 1er janvier 2019. Ces dispositions de la [18] 2019 ne peuvent donc être invoquées dans le présent litige.

L'[Adresse 31] précise également que le Conseil d'Etat, dans une décision du 10 juillet 2019, a déclaré conforme à la constitution les dispositions réglementaires relatives à la [12]. En conséquence, l'URSSAF considère que la cotisante ne peut se prévaloir de cette réserve d'interprétation, pour obtenir la décharge de la [12].



M. [B] explique qu'il a été assujetti à une cotisation d'un montant de

13 483 euros, qui correspond à une cotisation égale à 8 % des revenus patrimoniaux, déduction faite de la somme de 9 654 euros correspondant au seuil d'assujettissement. Il rappelle que cette cotisation est assise sur des revenus du patrimoine qui ont déjà fait l'objet d'une imposition aux prélèvements sociaux plus importante que celle appliquée aux revenus d'activité (17,2 % pour les premiers contre 9,7 % pour les seconds). Il souligne également que la cotisation, sans plafonnement, entraîne un effet de seuil, puisqu'il suffit d'avoir des revenus d'activité d'un montant de 3 861 euros sur l'année, soit 322 euros par mois, pour réduire le montant de la [12] à environ 1 000 euros, puisque dans ce cas, la [12] est assise sur les seuls revenus d'activité, à l'exclusion des revenus du patrimoine, qui peuvent demeurer très élevés par ailleurs. M. [J] indique que les modalités de calcul de la [12] peuvent engendrer une cotisation d'un montant très élevé, sans rapport avec le bénéfice supposé d'un accès à une couverture sociale collective. Il précise que cette situation anormale a été corrigée successivement par les tribunaux, par le législateur et par le pouvoir réglementaire, mais dans des conditions de temps qui sont telles qu'il en demeure exclu. Ainsi, il indique qu'à la suite de la saisine du Conseil constitutionnel sur une question prioritaire de constitutionnalité visant l'article L. 380-2 du code de la sécurité sociale, le Conseil constitutionnel a confirmé que la [12] était une cotisation sociale et non un impôt et qu'en conséquence, les modalités de calcul de cette cotisation sociale devaient être fixées par un texte réglementaire et non par un texte législatif. Tout en rappelant que son contrôle est limité au domaine de la loi, le Conseil constitutionnel a toutefois formé une réserve d'interprétation applicable au texte réglementaire, afin qu'il fixe les modalités de cette cotisation de telle sorte qu'elle n'entraîne pas de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques. M. [B] expose que la décision du Conseil constitutionnel prend effet immédiatement et vise donc les articles D. 380-1 et D. 380-2 du code de la sécurité sociale dans leur version en vigueur au jour de la décision, qui ne doivent plus être appliqués ; il souligne d'ailleurs que la décision du Conseil constitutionnel est rédigée au présent de l'indicatif, et non au futur de l'indicatif comme lorsque les réserves d'interprétation visent les textes réglementaires à venir. M. [B] expose qu'à la suite de la réserve d'interprétation du Conseil constitutionnel, le pouvoir exécutif, après avoir exposé dans la discussion parlementaire les défauts de conception de la [12], notamment au regard des effets de seuil et de l'absence de plafonnement, a proposé une modification de l'article L. 380-2 du code de la sécurité sociale, dans le projet de LFSS 2019, pour remédier aux difficultés pointées dans la réserve d'interprétation susvisée. Il souligne toutefois que, malgré les mises en garde, l'application cette modification du texte a été différée jusqu'aux cotisations dues pour l'année 2019. M. [B] expose que, dans sa décision du 10 juillet 2019, visée par l'URSSAF, le Conseil d'Etat n'a pas pu appliquer la réserve d'interprétation du Conseil constitutionnel, puisque saisi pour un recours pour excès de pouvoir, il ne pouvait étudier le moyen dit d'incompétence négative, c'est-à-dire la lacune du texte quant à l'absence de plafonnement. Les dispositions réglementaires existantes qui lui étaient soumises n'étaient pas contraires à la Constitution. M. [B] souligne toutefois que le Conseil d'Etat rappelle dans cette même décision que la réserve d'interprétation est revêtue de l'autorité absolue de la chose juge et qu'elle lie tant les autorités administratives que le juge, renvoyant ainsi implicitement au juge judiciaire la tâche d'écarter au cas par cas les dispositions réglementaires lorsqu'elles créent une rupture de l'égalité devant les charges publiques. En effet, M. [B] rappelle que, par application de l'article 62 de la Constitution, la réserve d'interprétation doit s'appliquer erga omnes, avec une autorité équivalente à celle d'une loi, immédiatement, avec un effet rétroactif, puisque la réserve d'interprétation s'incorpore à la disposition critiquée. Il en conclut qu'elle a pour effet de paralyser l'exécution des articles D. 380-1 et D. 380-2 du code de la sécurité sociale tant qu'ils demeurent contraires à la Constitution, et ce, même pour les situations passées. Ainsi, M. [B] estime que le juge judiciaire est bien compétent pour appliquer l'article 62 de la Constitution et donner plein effet à la réserve d'interprétation, dès lors que le pouvoir réglementaire ne l'a pas fait pour les situations des cotisants redevables de la [12] pour les années antérieures à 2019.



Réponse de la cour :



L'article L. 380-2 du code de la sécurité sociale, dans sa version applicable au litige, dispose :



« Les personnes mentionnées à l'article L. 160-1 sont redevables d'une cotisation annuelle lorsqu'elles remplissent les conditions suivantes :



« 1° Leurs revenus tirés, au cours de l'année considérée, d'activités professionnelles exercées en France sont inférieurs à un seuil fixé par décret. En outre, lorsqu'elles sont mariées ou liées à un partenaire par un pacte civil de solidarité, les revenus tirés d'activités professionnelles exercées en France de l'autre membre du couple sont également inférieurs à ce seuil ;



« 2° Elles n'ont perçu ni pension de retraite, ni rente, ni aucun montant d'allocation de chômage au cours de l'année considérée. Il en est de même, lorsqu'elles sont mariées ou liées à un partenaire par un pacte civil de solidarité, pour l'autre membre du couple.



« Cette cotisation est fixée en pourcentage du montant des revenus fonciers, de capitaux mobiliers, des plus-values de cession à titre onéreux de biens ou de droits de toute nature, des bénéfices industriels et commerciaux non professionnels et des bénéfices des professions non commerciales non professionnels, définis selon les modalités fixées au IV de l'article 1417 du code général des impôts, qui dépasse un plafond fixé par décret. Servent également au calcul de l'assiette de la cotisation, lorsqu'ils ne sont pas pris en compte en application du IV de l'article 1417 du code général des impôts, l'ensemble des moyens d'existence et des éléments de train de vie, notamment les avantages en nature et les revenus procurés par des biens mobiliers et immobiliers, dont le bénéficiaire de la couverture maladie universelle a disposé, en quelque lieu que ce soit, en France ou à l'étranger, et à quelque titre que ce soit. Ces éléments de train de vie font l'objet d'une évaluation dont les modalités sont fixées par décret en Conseil d'Etat. Un décret détermine le taux et les modalités de calcul de cette cotisation ainsi que les obligations déclaratives incombant aux assujettis.



« Lorsque les revenus d'activité mentionnés au 1° sont inférieurs au seuil défini au même 1° mais supérieurs à la moitié de ce seuil, l'assiette de la cotisation fait l'objet d'un abattement dans des conditions fixées par décret. Cet abattement croît à proportion des revenus d'activité, pour atteindre 100% à hauteur du seuil défini audit 1°.



« La cotisation est recouvrée l'année qui suit l'année considérée, mentionnée aux 1° et 2° du présent article, selon les dispositions des sections 2 à 4 du chapitre III et du chapitre IV du titre IV du livre II du présent code, sous réserve des adaptations prévues par décret du Conseil d'Etat. »



L'article D. 380-1 du code de la sécurité sociale, dans sa version applicable, prévoit :



« I.-Le montant de la cotisation mentionné à l'article L. 380-2 due par les assurés dont les revenus tirés d'activités professionnelles sont inférieurs à un seuil fixé à 10 % du plafond annuel de la sécurité sociale est déterminé selon les formules suivantes :



« 1° Si les revenus tirés d'activités professionnelles sont inférieurs à 5 % du plafond annuel de la sécurité sociale :



« Montant de la cotisation = 8 % × (A-D)



« Où :



« A est l'assiette des revenus définie au quatrième alinéa de l'article L. 380-2 ;



« D, qui correspond au plafond mentionné au quatrième alinéa du même article, est égal à 25% du plafond annuel de la sécurité sociale ;



« 2° Si les revenus tirés d'activités professionnelles sont compris entre 5% et 10% du plafond annuel de la sécurité sociale :



« Montant de la cotisation = 8 % × (A-D) × 2 × (1-R/ S)



« Où :



« R est le montant des revenus tirés d'activités professionnelles ;



« S, qui correspond au seuil des revenus tirés d'activités professionnelles mentionné au deuxième alinéa de l'article L. 380-2, est égal à 10% du plafond annuel de la sécurité sociale.



« II.-Lorsque le redevable de cette cotisation ne remplit les conditions mentionnées à l'article L. 160-1 que pour une partie de l'année civile, le montant de la cotisation due est calculé au prorata de cette partie de l'année.



« III.- Si, au titre d'une période donnée, l'assuré est redevable de la cotisation prévue à l'article L. 380-3-1, il ne peut être redevable de la cotisation prévue à l'article L. 380-2 pour la même période. Le montant de celle-ci est alors calculé dans les conditions prévues au II. »



Le Conseil constitutionnel, dans sa décision QPC n° 2018-735 du 27 septembre 2018, a déclaré l'article L. 380-2 du code de la sécurité sociale instituant la cotisation subsidiaire maladie conforme à la Constitution, sous la réserve d'interprétation énoncée au paragraphe 19, à savoir « la seule absence de plafonnement d'une cotisation dont les modalités de détermination de l'assiette ainsi que le taux sont fixés par voie réglementaire n'est pas, en elle-même, constitutive d'une rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques. Toutefois, il appartient au pouvoir réglementaire de fixer ce taux et ces modalités de façon à ce que la cotisation n'entraîne pas de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques. » Le Conseil constitutionnel a donc validé l'article L. 380-2 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction applicable à l'espèce, et, partant, a validé l'existence d'un seuil d'assujettissement.



L'article D. 380-1 du code de la sécurité sociale fait partie des dispositions réglementaires prises en application de l'article L. 380-2 du code de la sécurité sociale et visées par la réserve d'interprétation du Conseil constitutionnel.



Saisi d'un recours pour excès de pouvoir de la décision par laquelle le Premier ministre a implicitement rejeté la demande d'un requérant tendant à l'adoption de nouvelles mesures réglementaires d'application de l'article L. 380-2 du code de la sécurité sociale pour les cotisations dues sur les revenus antérieurs au 1er janvier 2019, à la suite de la décision du Conseil constitutionnel n° 2018-735 QPC du 27 septembre 2018, le Conseil d'Etat a statué sur la constitutionnalité des dispositions réglementaires prises en application de l'article L. 380-2 du code de la sécurité sociale, telles que rédigées à la suite du décret du 19 juillet 2016, dans un arrêt de la première chambre du 29 juillet 2020 (CE, 29 juillet 2020, n° 430326). Il a ainsi décidé « qu'en fixant, dans le cadre déterminé par les dispositions de l'article L. 380-2 précité, le seuil de revenus professionnels prévu au deuxième alinéa de cet article, en deçà duquel la cotisation est due, à 10% du plafond annuel de la sécurité sociale, soit 3 922,80 euros en 2017, le montant des revenus du patrimoine mentionné au quatrième alinéa du même article, au-delà duquel s'applique le prélèvement, à 25% de ce même plafond, soit 9 807 euros en 2017, et le taux de la cotisation en cause à 8%, le pouvoir réglementaire a défini les modalités de calcul de cette cotisation dans des conditions qui n'entraînent pas de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques. Il s'en suit que l'article D. 380-1 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction issue du décret du 19 juillet 2016 précité, ne méconnaît pas le principe d'égalité devant les charges publiques garanti par l'article 13 de la Déclaration des droits de l'Homme et des citoyens de 1789, pas plus que les dispositions de l'article L. 380-2 du code de la sécurité sociale telles qu'interprétées par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2018-735 QPC du 27 septembre 2018, qui, contrairement à ce qui est soutenu, n'impliquait pas l'adoption de mesures réglementaires pour le passé. »



Il s'en déduit que la question de la légalité de l'article D. 380-1 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction issue du décret n° 2016-979 du 19 juillet 2016, au regard des dispositions de l'article L. 380-2 du code de la sécurité sociale telles qu'interprétées par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2018-735 QPC du 27 septembre 2018 ne soulève pas de difficulté sérieuse (C. Cass, civ 2ème, 27 février 2025, pourvoi 22-21.800). M. [B] n'est pas fondé à soutenir que le pouvoir réglementaire était tenu de modifier les mesures réglementaires d'application des dispositions de l'article L. 380-2 du code de la sécurité sociale relatives à la cotisation subsidiaire maladie pour les périodes d'assujettissement antérieures au 1er janvier 2019.



Par ailleurs, en vertu du principe de séparation des autorités administratives et judiciaires posé par l'article 13 de la loi des 16-24 août 1790 et par le décret du 16 fructidor an III, sous réserve des matières réservées par nature à l'autorité judiciaire et sauf dispositions législatives contraires, il n'appartient qu'à la juridiction administrative de connaître des recours tendant à l'annulation ou à la réformation des décisions prises par l'administration dans l'exercice de ses prérogatives de puissance publique. De même, le juge administratif est en principe seul compétent pour statuer, le cas échéant par voie de question préjudicielle, sur toute contestation de la légalité de telles décisions, soulevée à l'occasion d'un litige relevant à titre principal de l'autorité judiciaire (CE, 16 juin 1923, [S] c/ [7], n° 00732). Toutefois, ces principes doivent être conciliés tant avec l'exigence de bonne administration de la justice qu'avec les principes généraux qui gouvernent le fonctionnement des juridictions, en vertu desquels tout justiciable a droit à ce que sa demande soit jugée dans un délai raisonnable. Il suit de là que si, en cas de contestation sérieuse portant sur la légalité d'un acte administratif, les tribunaux de l'ordre judiciaire statuant en matière civile doivent surseoir à statuer jusqu'à ce que la question préjudicielle de la légalité de cet acte soit tranchée par la juridiction administrative, il en va autrement lorsqu'il apparaît manifestement, au vu d'une jurisprudence établie, que la contestation peut être accueillie par le juge saisi au principal (Tribunal des conflits, 17/10/2011, SCEA du Cheneau et autres c/ [17], C3828).



Ainsi, contrairement à ce que soutient M. [B], le juge judiciaire ne peut statuer sur la légalité de dispositions réglementaires que si leur illégalité est manifeste, au vu d'une jurisprudence établie. Or, ainsi qu'il vient d'être rappelé ci-dessus, la légalité des articles D. 380-1 et D. 380-2 du code de la sécurité sociale, dans leur version applicable au litige, n'a pas été remise en cause par le Conseil d'Etat dans sa décision susvisée du 29 juillet 2020. Les conditions pour permettre au juge judiciaire d'apprécier la légalité des articles D. 380-1 et D. 380-2 du code de la sécurité sociale ne sont donc pas réunies.



Dès lors, dans les litiges relatifs à la [12] pour la période antérieure au 1er janvier 2019, le juge judiciaire ne peut, sans enfreindre la dualité des ordres de juridictions, écarter de lui-même, directement dans un jugement, les articles D. 380-1 et D. 380-2 du code de la sécurité sociale, dans leur version applicable. En conséquence, l'appel à cotisations délivré par l'[Adresse 26] à M. [B] sera déclaré régulier au regard de la réserve d'interprétation du Conseil constitutionnel en date du 27 septembre 2018. 



Sur la régularité de l'appel à cotisations au regard du principe de non-discrimination protégé par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme :



Moyens des parties :



L'URSSAF expose que la [19], instaurant la [12], ne présente pas de contrariété avec le principe de non-discrimination, ainsi qu'il ressort tant de la jurisprudence administrative (CE 10 juillet 2019) que de la jurisprudence judiciaire (Cass Civ 2 , 27 février 2025, pourvoi 23.15-218). L'URSSAF rappelle que M. [B] remplit toutes les conditions légales pour être assujetti à la [12] et que son raisonnement repose sur la perception hypothétique de revenus d'activité.



M. [B] estime que la [12] est une atteinte aux principes de non-discrimination et de propriété consacrés par l'article 14 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et par l'article 1er de son premier protocole additionnel et que cette atteinte n'est pas proportionnée. En effet, il fait valoir que l'effet de seuil et l'absence de plafonnement ont pour effet de l'assujettir à une cotisation qui est d'un montant 13 fois supérieur à celle qu'elle aurait dû payer s'il avait perçu 3 861 euros de revenus d'activité. Ainsi, à patrimoine égal ou même inférieur, la différence entre deux assurés sociaux qui disposent de revenus d'activité légèrement différents, à savoir une différence de 3 861 euros, peut être exorbitante et totalement disproportionnée. M. [B] indique qu'il ne conteste pas que la [12] poursuive un but légitime (à savoir le financement de la couverture sociale d'une catégorie d'assurés démunis, par le mécanisme de la solidarité), mais estime que les moyens mis en oeuvre sont disproportionnés dès lors qu'ils créent des effets de seuil excessifs induisant une différence de traitement.



Réponse de la cour :



L'article 14 de la Convention de sauvegarde des droits de l'Homme stipule :



« La jouissance des droits et libertés reconnus dans la présente Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l'origine nationale ou sociale, l'appartenance a une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation. »



L'article1er du Premier Protocole à cette Convention stipule :



« 1. Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être prive de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international ; 2. Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les États de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément a l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes. »



M. [B] conteste ici la conventionnalité des modalités de calcul de la [12] au motif que leur application à son cas particulier est disproportionnée par rapport au but recherché. Elle demande donc à la cour de contrôler la conventionnalité du calcul de la cotisation dans son cas particulier.



Les juridictions ordinaires ont la possibilité d'effectuer ce contrôle de conventionnalité, non pas en appréciant la légalité des dispositions réglementaires, mais en les écartant dans un cas particulier, dans l'hypothèse où elle se révélerait contraire aux principes supérieurs du corpus juridique européen (Cass., Com., 6 mai 1996, pourvoi n° 94-13.347, et Tribunal des conflits, 17/10/2011, SCEA [15] et autres c/ [17], C3828). Dans ce cadre, une mesure prise en application d'une loi dont la conformité aux dispositions constitutionnelles protectrices des droits fondamentaux est établie peut néanmoins être jugée incompatible avec ces mêmes droits tels qu'ils se trouvent garantis par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme à raison par exemple de son caractère disproportionné dans les circonstances de la cause (CEDH, 16 janvier 2018, n° 22612/15, [G] et autres c./ France, paragraphe 28). Il convient donc d'apprécier si, dans le cas de Mme [B], l'assujettissement à la [12] est conforme aux principes fondamentaux de non-discrimination et de droit de propriété.



L'article L. 380-2 susvisé, instaure une cotisation annuelle dont sont redevables les personnes mentionnées à l'article L. 160-1 du même code, en vue de contribuer à la prise en charge des frais de santé. Cette cotisation, en tant qu'elle prive le cotisant d'un élément de sa propriété, à savoir les sommes qu'il doit verser à ce titre et qui sont recouvrées par l'URSSAF, constitue, pour le cotisant qui en est redevable, une ingérence dans le droit au respect de ses biens (CEDH, arrêt du 12 novembre 2013, Marcu c. Roumanie, n° 8986/13, §§ 13-14). Cette ingérence, qui repose sur des dispositions légales et réglementaires de droit interne accessibles, précises et prévisibles, se justifie conformément au second alinéa de l'article 1er du Protocole n°1 précité, qui prévoit expressément une exception pour ce qui est du paiement des impôts ou d'autres contributions. En outre, cette ingérence doit ménager un « juste équilibre » entre les exigences de l'intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l'individu. Par conséquent, l'obligation financière née du prélèvement d'impôts ou de contributions peut léser la garantie consacrée par l'article 1er du Protocole n° 1 précité si elle impose à la personne ou à l'entité en cause une charge excessive ou porte fondamentalement atteinte à leur situation financière (CEDH, arrêt du 4 janvier 2008, [Y] c. France, n° 25834/05 ; CEDH, arrêt du 15 janvier 2015, [O] et autres c. France, n° 36918/11, 36963/11,36967/11, 36969/11, 36970/11 et 36971/11, §§ 23 à 25).



La cotisation subsidiaire maladie, instituée pour faire contribuer à la prise en charge des frais de santé les personnes ne percevant pas de revenus professionnels ou percevant des revenus professionnels insuffisants pour que les cotisations assises sur ces revenus constituent une participation effective à cette prise en charge, répond à un motif d'intérêt général, dès lors qu'elle participe à l'exigence de valeur constitutionnelle qui s'attache à l'équilibre financier de la sécurité sociale.



Il ressort des articles L. 380-2 et D. 380-1 susvisés que le taux de la cotisation subsidiaire maladie est fixé à 8 % des revenus du patrimoine mentionnés par le premier de ces textes, que l'assiette de la cotisation fait l'objet d'un abattement croissant à proportion des revenus d'activité et que la cotisation n'est assise que sur la fraction des revenus du patrimoine dépassant un plafond fixé à 25 % du plafond annuel de la sécurité sociale.



En outre, conformément au principe de solidarité nationale énoncé par l'article L. 111-1 du code de la sécurité sociale, cette cotisation permet d'assurer une participation effective des personnes, percevant des revenus du patrimoine dépassant un plafond, au financement de l'assurance maladie au titre de laquelle des droits leur sont ouverts.



Dès lors, le taux de la cotisation appliqué à l'assiette définie par les articles L. 380-2 et D. 380-1 susvisés ne présente pas de caractère excessif. Il en résulte que ces dispositions ménagent un « juste équilibre » entre les exigences de l'intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l'individu, de sorte qu'elles sont compatibles avec les stipulations de l'article 1er du Protocole additionnel n°1 à la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés (Cass, Civ 2e, 27 février 2025, pourvoi 23-15.218)



Par ailleurs, la discrimination, prohibée par l'article 14 de la convention susvisée, consiste à traiter de manière différente des personnes placées dans des situations comparables ou analogues, sauf justification objective et raisonnable, c'est-à-dire si elle poursuit un but légitime et s'il y a un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé (CEDH, arrêt du 13 novembre 2007, DH et autres c. République tchèque [GC], no 57325/00, § 175). La Cour européenne des droits de l'homme rappelle que les États contractants jouissent d'une certaine marge d'appréciation pour déterminer si et dans quelle mesure des différences entre des situations à d'autres égards analogues justifient des distinctions de traitement (CEDH, arrêt du 5 juillet 2022, Dimici c. Turquie, n° 70133/16, § 124). Le domaine de la protection sociale constitue un ensemble complexe dont il convient de préserver l'équilibre et, de ce fait, une ample latitude est d'ordinaire laissée à l'État pour prendre des mesures d'ordre général en matière économique ou sociale (CEDH, arrêt du 29 avril 2008, Burden c. Royaume-Uni [GC], n° 13378/05, § 60).



Les dispositions des articles L. 380-2 et D. 380-1 susvisés créent une différence de traitement entre les cotisants redevables de cotisations sociales sur leurs seuls revenus professionnels et ceux qui, dès lors que leur revenu d'activité professionnelle est inférieur au seuil fixé par le second de ces textes et qu'ils n'ont perçu aucun revenu de remplacement, sont redevables d'une cotisation assise sur l'ensemble de leurs revenus du patrimoine. En créant une différence de traitement entre les cotisants pour la détermination des modalités de leur participation au financement de l'assurance maladie selon le montant de leurs revenus professionnels, les textes du code de la sécurité sociale précités poursuivent un but légitime, en ce qu'ils contribuent à l'exigence de valeur constitutionnelle qui s'attache à l'équilibre financier de la sécurité sociale par une répartition équitable entre les assurés sociaux de la charge de financement du régime général d'assurance maladie, selon la nature des revenus perçus et l'absence significative de la part salariale des revenus dans la contribution aux dépenses courantes de l'allocataire.



Il ressort des articles L. 380-2 et D. 380-1 susvi