Cour d'Appel · Chambre Sociale — 30 avril 2026

ARRET N° 194



N° RG 22/03181 

N° Portalis DBV5-V-B7G-GWK7













URSSAF POITOU-CHARENTES



C/



SYNDICAT MIXTE D'ALIMENTATION EN EAU POTABLE 4B

























RÉPUBLIQUE FRANÇAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS



COUR D'APPEL DE POITIERS

Chambre Sociale



ARRÊT DU 30 AVRIL 2026









Décision déférée à la cour : jugement du 21 novembre 2022 rendu par le pôle social du tribunal judiciaire de NIORT.





APPELANTE :



URSSAF POITOU-CHARENTES

[Adresse 1]

[Localité 1]



Représentée par M. [L] [Z] muni d'un pouvoir.







INTIMÉE :



SYNDICAT MIXTE D'ALIMENTATION EN EAU POTABLE 4B

[Adresse 2]

[Localité 2]



Représenté par Me Franck BUREL de la SELARL ONELAW, avocat au barreau de LYON, substitué par Me Nathalie MANCEAU, avocate au barreau de POITIERS.









COMPOSITION DE LA COUR :



En application des dispositions de l'article 945-1 du Code de Procédure Civile, les parties ou leurs conseils ne s'y étant pas opposés, l'affaire a été débattue le 17 février 2026, en audience publique, devant : 



Monsieur Nicolas DUCHATEL, conseiller qui a présenté son rapport.



Ce magistrat a rendu compte des plaidoiries dans le délibéré de la Cour composée de :



Madame Françoise CARRACHA, présidente,

Monsieur Nicolas DUCHATEL, conseiller,

Madame Catherine LEFORT, conseillère.





GREFFIER, lors des débats et lors de la mise à disposition au greffe : Monsieur Stéphane BASQ.



ARRÊT :



- CONTRADICTOIRE 



- Prononcé publiquement par mise à disposition au greffe de la Cour, les parties ayant été préalablement avisées dans les conditions prévues au deuxième alinéa de l'article 450 du Code de procédure civile,



- Signé par Madame Françoise CARRACHA, présidente, et par Monsieur Stéphane BASQ, greffier, auquel la minute de la décision a été remise par le magistrat signataire.



*****



EXPOSE DU LITIGE



Le Syndicat mixte d'alimentation en eau potable 4B (Bouleure, Boutonne, [Adresse 3]), syndicat mixte communal, a sollicité auprès de l'Urssaf Poitou-Charentes, par courrier du 6 décembre 2018, le remboursement de la somme de 111 887 euros au titre des cotisations sociales patronales qu'il déclarait avoir indûment versées faute d'avoir appliqué la réduction générale des cotisations dite réduction Fillon et faute d'avoir appliqué le taux réduit d'allocations familiales pour la période allant de novembre 2015 à décembre 2017.



Le 1er octobre 2019, l'Urssaf a refusé cette demande au motif que le syndicat était un établissement public administratif (EPA) au vu de sa catégorie juridique Insee et de son régime d'affiliation au système d'assurance chômage.



Le Syndicat des eaux a alors saisi la commission de recours amiable de l'organisme puis le pôle social du tribunal judiciaire de Niort le 1er septembre 2020, lequel, par jugement du 21 novembre 2022 :




a déclaré recevable son recours, 

a dit que le syndicat est bien fondé à solliciter le bénéfice de la réduction générale de cotisations dite Fillon et du taux réduit d'allocations familiales sur la période allant de novembre 2015 à décembre 2017, 

a condamné l'Urssaf au paiement de la somme de 111 887 euros au titre de l'indu de cotisations versées sur la période allant de novembre 2015 à décembre 2017, avec intérêts au taux légal à compter du 3 décembre 2018, 

l'a débouté de sa demande au titre de l'article 700 du code de procédure civile, 

a condamné l'Urssaf aux dépens. 




L'audience a été fixée au 17 février 2026. 



Par conclusions du 1er avril 2025, reprises oralement à l'audience et auxquelles il convient de se reporter pour l'exposé détaillé de ses prétentions et moyens, l'Urssaf Poitou-Charentes demande à la cour de :


déclarer recevable son appel contre le jugement rendu par le tribunal judiciaire de Niort, 

infirmer la décision attaquée en ce que le tribunal a conféré la qualité d'EPIC au syndicat mixte d'alimentation en eau potable [1] et l'a condamnée au paiement de la somme de 111 887 euros au titre de l'indu de cotisations sur la période de novembre 2015 à décembre 2017 avec intérêts au taux légal à compter du 3 décembre 2018 ;




Statuant à nouveau : 




confirmer la décision de la CRA en date du 22 juin 2020 et en ce sens : valider la décision administrative du 1er octobre 2019 portant sur le refus d'application de la réduction générale de cotisations et donc du remboursement sollicité, 

condamner le syndicat mixte d'alimentation en eau potable 4B aux dépens. 




Par conclusions du 6 février 2025, reprises oralement à l'audience et auxquelles il convient de se reporter pour l'exposé détaillé de ses prétentions et moyens, le syndicat mixte d'alimentation en eau potable [1] demande à la cour de :




recevoir l'Urssaf en son recours mais la dire bien fondée (sic),




En conséquence :




confirmer le jugement entrepris du 21 novembre 2022,

confirmer l'annulation de la décision de rejet de l'Urssaf et la décision de la CRA afférente, 

confirmer la condamnation de l'Urssaf à lui rembourser la somme de 111 887 euros correspondant aux cotisations indûment acquittées faute d'avoir appliqué la réduction 'Fillon' et faute d'avoir appliqué le taux réduit d'allocation familiale au cours de la période allant du mois de novembre 2015 au mois de décembre 2017 inclus, avec intérêts légaux à compter du jugement du 3 décembre 2018, 

ordonner la capitalisation des intérêts, 

condamner l'Urssaf au paiement de la somme de 3 000 euros en application de l'article 700 du code de procédure civile, outre les entiers dépens de l'instance. 






MOTIVATION



I. Sur la nature juridique du syndicat



Au soutien de son appel, l'Urssaf expose en substance que :




lorsque le litige n'oppose pas un établissement public à l'un de ses agents contractuels mais oppose un organisme de sécurité sociale à l'un de ses cotisants, la qualification d'EPIC ou d'EPA de l'établissement ne relève pas de la compétence du juge judiciaire,

même à supposer que le juge judiciaire puisse reconnaître la qualité d'EPIC du syndicat mixte, une telle reconnaissance ne peut valoir que pour l'avenir,

la seule qualification d'EPIC reconnue au syndicat mixte ne suffisait pas à justifier qu'il bénéficie de la réduction générale des cotisations car seuls les EPIC des collectivités territoriales, c'est-à-dire rattachés à une collectivité territoriale, peuvent bénéficier pour leurs salariés de la réduction générale des cotisations en application de l'article L.5424-1.3° du code du travail,

le tribunal a méconnu une autre condition essentielle pour le bénéfice de la réduction générale des cotisations à savoir qu'elle est subordonnée à l'adhésion obligatoire au régime d'assurance chômage, en application de l'article L.241-13 II du code de la sécurité sociale,

la Cour de cassation rappelle que la réduction générale des cotisations patronales sur les bas salaires ne s'applique aux rémunérations versées aux salariés des établissements publics à caractère industriel et commercial des collectivités territoriales ou des sociétés d'économie mixte dans lesquelles les collectivités ont une participation majoritaire que si ces derniers ont adhéré au régime d'assurance chômage, pour leurs salariés, par une option irrévocable,

le syndicat mixte n'a pas adhéré de façon irrévocable au régime d'assurance chômage et ne remplit donc pas la condition essentielle pour bénéficier de la réduction générale des cotisations,

dès lors que le tribunal a considéré que le syndicat mixte était un EPIC, il devait en tirer les conséquences s'imposant en matière de droit de la sécurité sociale en soulignant que les cotisations et contributions de sécurité sociale dues du fait de l'application de cette qualification devaient être rétablies et il aurait dû indiquer que ladite réduction générale ne pouvait s'appliquer qu'aux salariés de droit privé du syndicat mixte.




En réponse, le syndicat mixte d'alimentation en eau potable [1] objecte pour l'essentiel que : 




lors de la création d'un syndicat mixte, la préfecture prend un arrêté de création et la préfecture transmet l'arrêté de création à l'Insee qui par présomption d'administrativité, enregistre systématiquement un syndicat mixte fermé nouvellement créé sous le code de catégorie juridique 7354 relevant de la catégorie 73 'établissement public administratif',

la qualité d'EPIC ne dépend pas de l'immatriculation au RCS ou de la catégorie juridique attribuée par l'Insee qui n'a qu'une valeur indicative, et l'Urssaf ne pouvait fonder sa décision sur le code attribué par l'Insee, et il incombe à la juridiction comme il incombait à l'Urssaf, d'analyser les éléments relatifs à l'activité réellement exercée,

l'article L.2224-11 du code général des collectivités territoriales dispose que 'Les services publics d'eau et d'assainissement sont financièrement gérés comme des services à caractère industriel et commercial', 

le chapitre IV, du titre II, du livre II, de la deuxième partie du code général des collectivités territoriales consacrée à la commune, regroupe sous l'intitulé de 'Services publics industriels et commerciaux' les services suivants : eau et assainissement, ordures ménagères et autres déchets, halles, marchés et poids publics, électricité et gaz,

le Conseil d'État et le Tribunal des conflits font de l'assainissement un service industriel et commercial, à l'instar des services de distribution d'eau,

même à considérer que le syndicat n'est pas un EPIC par qualification de la loi, ou par jurisprudence établie, il peut également recevoir la qualification de [2] au regard des critères jurisprudentiels habituellement retenus : l'objet du service, l'origine de ses ressources et ses modalités de fonctionnement,

la construction et l'exploitation d'un réseau de distribution d'eau, ainsi que l'assainissement, activités exercées par le syndicat, ne sont pas des activités publiques par nature et pourraient parfaitement relever du secteur privé,

les procédés de gestion du syndicat sont analogues à ceux du secteur privé dans leurs rapports avec les usagers et les tiers, et son financement repose majoritairement sur les redevances des usagers,







du fait de la présomption d'administrativité, il a été immatriculé en qualité d'EPA alors même que les critères de qualification d'EPIC étaient remplis et tant l'application de la réduction générale des cotisations que l'option à l'assurance chômage s'avère erronée, il est en réalité un EPIC qui aurait dû choisir entre l'auto assurance ou l'option irrévocable à l'assurance chômage,

il a toujours eu la qualité d'EPIC mais l'ignorait de sorte qu'il n'a pas appliqué la réduction générale des cotisations, qu'il s'est immatriculé à l'Insee de façon erronée et qu'il a cotisé à l'assurance chômage de façon erronée, et il a en effet commis une erreur dans la détermination de sa catégorie juridique, il s'en suit que son système d'affiliation est erroné,

c'est la faculté d'adhérer par une option irrévocable à l'assurance chômage qui confère la qualité d'employeur éligible à la réduction générale des cotisations et non l'exercice effectif de cette faculté, exiger la réalité de l'exercice d'une telle affiliation reviendrait à priver les cotisants de la possibilité d'exercer une action en répétition de l'indu,

la répétition de l'indu est un principe reconnu par la Cour de justice des communautés européennes, protégé par l'article 1er du Protocole additionnel n° 1 à la Convention européenne des droits de l'homme, et dès lors le système d'affiliation qu'il a retenu ne saurait le priver de la possibilité de réclamer le paiement indu des cotisations acquittées résultant de la requalification de son activité,

les Urssaf jouent ainsi un rôle actif dans le choix du régime d'assurance chômage, puisqu'elles se positionnent sur le choix à réaliser par les établissements publics et la convention d'adhésion révocable d'un EPIC à l'assurance chômage est non valable et illicite, une affiliation selon une convention irrévocable ou un système d'auto assurance devant s'y substituer, et le choix d'un régime erroné relève d'une faute des Urssaf dans l'exercice de leur mission,

la réduction générale des cotisations est applicable à l'ensemble du personnel d'un EPIC, y compris ceux qui conservent leur statut de fonctionnaire, sauf pour les cotisations à la CNRACL. 






Réponse de la cour :



A. Sur la compétence :



Selon l'article 954 alinéa 3 du code de procédure civile, la cour ne statue que sur les prétentions énoncées au dispositif et n'examine les moyens au soutien de ces prétentions que s'ils sont invoqués dans la discussion.



La partie qui entend soulever une exception d'incompétence doit formuler une prétention en ce sens dans le dispositif de ses conclusions d'appel.



En l'espèce, l'Urssaf n'a formé aucune prétention tendant à ce que la cour se déclare incompétente et renvoie l'affaire devant une autre juridiction.



La cour n'est donc saisie d'aucune exception de procédure.







B. Sur le fond :



L'article L.241-13 du code de la sécurité sociale relatif à la réduction générale des cotisations patronales sur les bas salaires en son alinéa II, dispose, dans ses versions successivement applicables au présent litige que :



'I.-Les cotisations à la charge de l'employeur au titre des assurances sociales et des allocations familiales qui sont assises sur les gains et rémunérations inférieurs au salaire minimum de croissance majoré de 60 %, font l'objet d'une réduction dégressive.



II. -Cette réduction est appliquée aux gains et rémunérations versés aux salariés au titre desquels l'employeur est soumis à l'obligation édictée par l'article L. 5422-13 et aux salariés mentionnés au 3° de l'article L. 5424-1 du même code, à l'exception des gains et rémunérations versés par les particuliers du code du travail employeurs.



Cette réduction n'est pas applicable aux gains et rémunérations versés par les employeurs relevant des dispositions du titre Ier du livre VII du présent code, à l'exception des employeurs relevant des régimes spéciaux de sécurité sociale des marins, des mines et des clercs et employés de notaires.(...)'.



L'article L.5424-1, alinéa 3°, du code du travail énumère parmi les bénéficiaires du régime d'assurance chômage 'les salariés relevant soit des établissements publics à caractère industriel et commercial des collectivités territoriales, soit des sociétés d'économie mixte dans lesquelles ces collectivités ont une participation majoritaire'.



L'article L. 5424-2 du même code énonce également que 'les employeurs mentionnés à l'article L.5424-1 assurent la charge et la gestion de l'allocation d'assurance. Ceux-ci peuvent, par convention conclue avec l'institution mentionnée à l'article L.5312-1, pour le compte de l'organisme mentionné à l'article L.5427-1, lui confier cette gestion.



Toutefois, peuvent adhérer au régime d'assurance :



1° Les employeurs mentionnés au 2° de l'article L.5424-1 ;

2° Par une option irrévocable, les employeurs mentionnés aux 3°, 4° et 6° de ce même article ;

3° Pour leurs agents non titulaires, les établissements publics d'enseignement supérieur et les établissements publics à caractère scientifique et technologique ;

4° Pour les assistants d'éducation, les établissements d'enseignement mentionnés à l'article L.916-1 du code de l'éducation.



Les entreprises de la branche professionnelle des industries électriques et gazières soumises au statut national du personnel des industries électriques et gazières, adhérentes, avant leur assujettissement au statut national, au régime d'assurance chômage prévu par les articles L.5422-1 et suivants, ainsi que les entreprises en création sont considérées comme ayant exercé leur option irrévocable mentionnée au 2°'.



Il se déduit de ces textes que la réduction générale des cotisations patronales sur les bas salaires ne s'applique aux rémunérations versées aux salariés des établissements publics que si deux conditions cumulatives sont remplies : tout d'abord, que l'employeur soit qualifié d'établissement public à caractère industriel et commercial et ensuite, que cet employeur ait adhéré au régime d'assurance chômage par une option irrévocable.



S'agissant de la seconde condition, les juges du fond doivent en effet vérifier, au besoin d'office, si les conditions requises pour bénéficier de la réduction des cotisations patronales sur les bas salaires sont réunies durant la période considérée, en particulier si l'établissement public avait effectivement adhéré, de manière irrévocable, pour ses salariés, au régime d'assurance chômage (2e Civ., 26 septembre 2024, pourvoi n° 22-19.437, publié ; 2e Civ., 10 avril 2025, pourvoi n° 22-24.101).



Il est de droit que cette différence de traitement entre les différents employeurs publics n'est pas contraire au principe d'égalité devant la loi ni au principe d'égalité devant les charges publiques dès lors que les premiers ne sont pas, à l'égard de leurs agents non statutaires, dans la même situation que les employeurs privés soumis à l'obligation légale d'assurer leurs salariés contre le risque de perte d'emploi prévue à l'article L.5422-13 du code du travail ni dans celle des employeurs mentionnés à l'article L.5424-1 du même code qui ont la faculté, par une option irrévocable, d'adhérer au régime d'assurance chômage (2e Civ., 14 septembre 2023, pourvoi n° 23-13.486, QPC).



Dans sa décision n° 2018-732 QPC du 21 septembre 2018, le Conseil constitutionnel a explicité la volonté du législateur quant au caractère irrévocable de l'option d'adhésion au régime d'assurance chômage : 'En adoptant les dispositions contestées, le législateur a, d'une part, entendu éviter que certains employeurs, intervenant dans le secteur concurrentiel, puissent révoquer leur adhésion au régime de l'assurance chômage afin d'optimiser le coût de la prise en charge de l'allocation due à leurs anciens agents ou salariés, le cas échéant au détriment de l'équilibre financier de ce régime. D'autre part, il a entendu limiter l'avantage compétitif procuré à ces employeurs par le caractère facultatif de leur adhésion, par rapport à leurs concurrents pour lesquels cette adhésion est obligatoire.'



Ainsi, il existe une corrélation entre l'assujettissement au régime d'assurance chômage et le bénéfice de la réduction générale des cotisations de sécurité sociale sur les bas salaires, que ce soit parce que cette adhésion est obligatoire ou parce qu'elle résulte d'une adhésion volontaire irrévocable.



Enfin, la circulaire Acoss n° 2012-0000063 du 24 mai 2012 citée par le syndicat dispose :



- que pour les adhésions irrévocables, 'il n'y a pas de contrat à signer entre le cotisant et l'Urssaf. Le cotisant doit manifester, par écrit, sa volonté d'adhérer de façon non équivoque au régime d'Assurance chômage. L'employeur est informé de l'étendue et du caractère irrévocable de son adhésion à l'Assurance chômage. l'Urssaf doit, en revanche, s'assurer que ce dernier remplit les conditions d'adhésion irrévocable et vérifier que les conditions d'adhésion irrévocable définies par les articles L.54241 et L.54242 du code du travail sont réunies',



- qu'un organisme qui fait une demande d'adhésion à un régime d'assurance chômage révocable doit 'fournir à l'Urssaf l'acte fondateur indiquant sa nature juridique (EPA , EPIC , etc.) car celle-ci permet de connaître réellement sa possibilité et les modalités d'adhésion au régime d'Assurance chômage', et que 'l'Urssaf étudie la demande et vérifie que l'employeur entre dans le champ d'application de l'Assurance chômage. En cas de doute, l'Urssaf transmet sa question à son correspondant juridique régional qui transmettra le message à l'Acoss en vue d'une éventuelle consultation de l'Unédic'.



En l'espèce, force est de constater que le syndicat, qui indique dans ses écritures qu'il a commis une erreur dans la détermination de sa catégorie juridique, qu'il s'est immatriculé à l'Insee de façon erronée et qu'il a cotisé à l'assurance chômage de façon erronée, et qui ne peut dès lors se prévaloir d'une faute de l'Urssaf dans sa mission, ne rapporte pas la preuve d'une manifestation de volonté d'adhérer de manière irrévocable au régime d'assurance chômage durant la période 2015-2017.



La condition consistant dans l'adhésion de manière irrévocable au régime d'assurance chômage n'étant pas remplie, le syndicat n'est donc pas fondé à solliciter le bénéfice de la réduction Fillon, sans qu'il soit nécessaire de se prononcer sur la nature du syndicat, EPA ou [3].



Le jugement sera par conséquent infirmé en ses dispositions contraires.



Le syndicat qui succombe doit être condamné aux dépens de première instance et d'appel et débouté de sa demande sur le fondement de l'article 700 du code de procédure civile.





PAR CES MOTIFS



La Cour :



Infirme le jugement rendu le 21 novembre 2022 par le pôle social du tribunal judiciaire de Niort sauf en ce qu'il a déclaré recevable le recours du Syndicat mixte d'alimentation en eau potable 4B et l'a débouté de sa demande au titre de l'article 700 du code de procédure civile ;



Statuant à nouveau des chefs infirmés :



Déboute le Syndicat mixte d'alimentation en eau potable 4B de toutes ses demandes ;



Condamne le Syndicat mixte d'alimentation en eau potable 4B aux dépens de première instance et d'appel ;



Déboute le Syndicat mixte d'alimentation en eau potable 4B de sa demande sur le fondement de l'article 700 du code de procédure civile.







LE GREFFIER, LA PRÉSIDENTE,