Cour d'Appel · Chambre Sociale — 7 mai 2026

N° RG 25/02547 - N° Portalis DBV2-V-B7J-KALT





COUR D'APPEL DE ROUEN



CHAMBRE SOCIALE ET DES AFFAIRES DE

SECURITE SOCIALE





ARRET DU 07 MAI 2026











DÉCISION DÉFÉRÉE :



22/00148

Jugement du POLE SOCIAL DU TJ DE [Localité 1] du 26 Mai 2025







APPELANTE :



Etablissement Public Foncier de Normandie (EPF DE NORMANDIE)

[Adresse 1]

[Adresse 2] 

[Adresse 3]

[Localité 2]



représentée par Me Élise VATINEL de la SELARL DBF ET ASSOCIÉS, avocat au barreau de ROUEN substituée par Me Camille FONLUPT, avocat au barreau de ROUEN







INTIMEE :



URSSAF PROVENCE-ALPES-CÔTE D'AZUR

[Adresse 4]

[Localité 3]



représentée par Me Lionel ASSOUS-LEGRAND, avocat au barreau de PARIS























COMPOSITION DE LA COUR  :



En application des dispositions de l'article 945-1 du Code de procédure civile, l'affaire a été plaidée et débattue à l'audience du 12 Mars 2026 sans opposition des parties devant Madame ROGER-MINNE, Conseillère, magistrat chargé d'instruire l'affaire.



Le magistrat rapporteur a rendu compte des plaidoiries dans le délibéré de la Cour composée de :



Madame BIDEAULT, Présidente

Madame ROGER-MINNE, Conseillère

Madame DE BRIER, Conseillère





GREFFIER LORS DES DEBATS :



Mme WERNER, Greffière





DEBATS :



A l'audience publique du 12 mars 2026, où l'affaire a été mise en délibéré au 07 mai 2026





ARRET : 



CONTRADICTOIRE



Prononcé le 07 Mai 2026, par mise à disposition de l'arrêt au greffe de la Cour, les parties en ayant été préalablement avisées dans les conditions prévues au deuxième alinéa de l'article 450 du Code de procédure civile,



signé par Madame BIDEAULT, Présidente et par Mme WERNER, Greffière.



* * *



EXPOSÉ DES FAITS ET DE LA PROCÉDURE



L'établissement public foncier de Normandie (EPF) a été créé par le décret n°68-376 du 26 avril 1968 plusieurs fois modifié. Il est un établissement public de l'État à caractère industriel et commercial. Sa compétence couvre l'ensemble du territoire de la région Normandie.



L'Union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales de Provence Alpes Côte d'Azur (l'Urssaf) lui a notifié une mise en demeure, le 18 mars 2019, pour lui réclamer le paiement de la somme de 4 149 euros (dont 3 459 euros au titre de la contribution sociale de solidarité des sociétés ([1]), 345 euros au titre des majorations pour retard de déclaration et 345 euros au titre des majorations pour retard de paiement).



En l'absence de paiement de cette somme, l'Urssaf a saisi, le 22 février 2022, le pôle social du tribunal judiciaire de Rouen.



Par jugement du 26 mai 2025, le tribunal a :

- déclaré recevables les demandes de l'Urssaf,

- dit n'y avoir lieu à renvoyer le dossier au tribunal judiciaire de Paris,

- validé la mise en demeure du 18 mars 2019 pour un montant total de 4 149 euros,

- débouté l'Urssaf de sa demande au titre des « majorations de retard ayant continué à courir depuis l'émission de la mise en demeure du 18 mars 2019 »,

- débouté l'EPF de sa demande fondée sur l'article 700 du code de procédure civile,

- condamné l'EPF aux dépens et à payer à l'Urssaf la somme de 2 000 euros au titre de l'article 700 du code de procédure civile.



L'EPF a relevé appel du jugement le 8 juillet 2025.





EXPOSÉ DES PRÉTENTIONS ET MOYENS DES PARTIES



Par conclusions remises le 10 mars 2026, soutenues oralement à l'audience, l'EPF demande à la cour de :

- infirmer le jugement sauf en ce qu'il a débouté l'Urssaf de sa demande au titre des « majorations de retard ayant continué à courir depuis l'émission de la mise en demeure du 18 mars 2019 »,

- statuant à nouveau, débouter l'Urssaf de l'intégralité de ses demandes,

- annuler la mise en demeure du 18 mars 2019 et les majorations de retard ayant continué à courir depuis l'émission de cette mise en demeure,

- à titre subsidiaire, juger que l'assiette de la [1] est inférieure à 19 000 000 euros et en conséquence annuler la mise en demeure et les majorations de retard ayant continué à courir depuis son émission,

- en tout état de cause, juger que les dépens seront recouvrés conformément à l'article 699 du code de procédure civile et condamner l'Urssaf à lui verser la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article 700 du code de procédure civile.



Par conclusions remises le 29 janvier 2026, soutenues oralement à l'audience, l'Urssaf demande à la cour de :

- confirmer le jugement sauf en ce qu'il l'a déboutée de sa demande au titre des « majorations de retard ayant continué à courir depuis l'émission de la mise en demeure du 18 mars 2019 »,

- condamner l'EPF à lui verser la somme de 4 149 euros, 

- condamner l'EPF à lui verser les majorations de retard ayant continué à courir depuis l'émission de la mise en demeure du 18 mars 2019,

- condamner l'EPF aux dépens et au paiement de la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article 700 du code de procédure civile.



Il est renvoyé aux conclusions des parties pour l'exposé détaillé de leurs moyens.





MOTIFS DE LA DÉCISION



1/ Sur l'assujettissement de l'EPF à la C3S



L'EPF fait valoir qu'en application de l'article L. 137-30 du code de la sécurité sociale, sont soumises à la [1] les personnes morales de droit public dans les limites de leur activité concurrentielle, soit à hauteur du chiffre d'affaires hors taxe dégagé par leur activité concurrentielle, lorsqu'il est supérieur à 19 millions euros. Il fait observer que le critère pur et simple d'assujettissement à la TVA, initialement retenu par l'Urssaf, comme justifiant l'application mécanique de la C3S n'a pas été retenu par le tribunal et soutient que pour déterminer l'éventuelle base de taxation à la contribution, il est nécessaire d'examiner, par une appréciation in concreto, pour chaque activité, s'il intervient en concurrence avec d'autres acteurs ou à défaut qu'un autre acteur dispose de la possibilité réelle, et non purement hypothétique, d'intervenir. L'EPF considère que lorsqu'il remplit la mission qui lui est dévolue par le troisième alinéa de l'article L. 321-1 du code de l'urbanisme, en mettant en place des stratégies foncières afin de mobiliser du foncier et de favoriser le développement durable, la lutte contre l'étalement urbain et la limitation de l'artificialisation des sols, y compris par des actions de renaturation, elle développe une activité placée hors du champ concurrentiel dans la mesure où aucun acteur privé ne s'engage sur ce type de mission qui, par définition, ne peut intéresser des opérateurs privés qui ne peuvent pas se permettre de stocker du foncier dans l'attente de projets. Il ajoute que ses autres activités, reprises dans la convention spécifique EFP/région, portent sur des missions qui ne peuvent être assurées que par lui et aucun autre acteur du territoire. Il indique, à ce sujet, que s'agissant de son intervention au titre des friches industrielles, les collectivités sont contraintes d'avoir recours à ses services et que ses opérations sont structurellement déficitaires ; que dans le cadre des opérations de restructuration de l'habitat, il procède à l'acquisition des ensembles immobiliers par tous modes (acquisitions amiables, préemption expropriation) et que pour certaines opérations complexes, il peut être contraint d'allonger la durée de portage de l'ensemble acquis ; que dans le cadre de la minoration foncière il peut être amené à céder l'immeuble acquis à un montant plus faible que la valorisation des domaines qui a été retenue pour l'acquisition ; que pour les opérations de régénération urbaine et de développement des éco-quartiers, il est contraint de mettre en place une prise en charge financière des investissements publics. Il en déduit qu'il n'est pas possible de soutenir qu'il serait, de fait, en concurrence avec de nombreux acteurs du marché immobilier qui sont susceptibles de réaliser les mêmes opérations et de payer une TVA sur ces activités. L'EPF fait valoir que ses actions de portage foncier et de traitement des friches industrielles ne représentent pas une part résiduelle, comme retenu à tort par le tribunal. Il soutient en outre que l'Urssaf ne rapporte pas la preuve, activité par activité, qu'il agit en concurrence effective avec d'autres acteurs du marché et considère qu'exiger de lui la démonstration d'une absence de concurrence reviendrait à lui demander de rapporter une preuve négative. Il précise que les acteurs économiques de la région cités par l'Urssaf ne sont pas des concurrents mais des clients ou des prestataires qu'il mandate et qu'il ne dispose pas de moyens d'investigation permettant de savoir pour quelles raisons ces acteurs n'interviennent pas en concurrence avec lui, alors que grâce à ses moyens de financement, il est le seul à pouvoir mettre en oeuvre les activités fixées par le décret le créant. Il considère que l'Urssaf ne prouve pas l'existence de concurrence sur le marché du portage foncier et qu'il n'est pas établi que le montant des recettes dégagées par les activités qu'il développe, et qui entrent dans le champ concurrentiel, excède 19 millions d'euros. 



L'Urssaf fait valoir que :

- l'assujettissement à la TVA est un critère pertinent pour déterminer le caractère concurrentiel d'une activité, même si cet assujettissement ne suffit pas à lui seul à caractériser l'exercice d'une activité concurrentielle, rappelant que les notions de concurrence et d'assujettissement à la TVA sont interdépendantes, l'assiette de la contribution se référant au champ d'application de la TVA,

- une activité peut être qualifiée de concurrentielle alors même qu'elle est réalisée par un opérateur public, nonobstant la circonstance que l'offre de biens ou de services est faite sans but lucratif,

- le bénéfice des prérogatives de puissance publique n'exclut pas la qualification d'activité concurrentielle dans le cas où ces prérogatives ne seraient pas mises en 'uvre,

- il ne convient pas de rechercher si d'autres acteurs peuvent intervenir dans des conditions identiques à celles de l'établissement public foncier mais de démontrer si le marché permet l'intervention d'autres opérateurs,

- les activités de l'EPF prises dans leur ensemble ne se rattachent pas à l'exercice de prérogatives de puissance publique et l'établissement ne soutient pas avoir des activités répondant à des fonctions de caractère exclusivement social et à des exigences de solidarité nationale,

- l'EPF offre des biens ou des services sur le marché des transactions foncières et immobilières et sur le marché de l'aménagement du territoire ; il intervient également sur le marché de la mise à disposition de toute expertise et de tous conseils utiles en matière foncière, en concurrence directe avec les notaires, agents immobiliers et experts fonciers, les rémunérations des prestations de services réalisées faisant partie intégrante de ses ressources,

- les services fiscaux ont estimé que l'EPF exerçait une activité concurrentielle, soumise à la TVA,

- des acteurs du secteur privé, qui bénéficient d'aides de l'État, sont susceptibles d'intervenir dans la reconversion des friches urbaines,

- l'EPF ne produit aucune donnée concernant les conditions d'exploitation de son activité en 2017 (assiette de la C3S de 2018), alors qu'il est le seul à pouvoir le faire et qu'il existe une possibilité d'intervention réelle d'opérateurs fonciers sur le même territoire que lui.

L'Urssaf en déduit que les activités de l'EPF sont intégralement concurrentielles et qu'aucune d'entre elles ne saurait être déduite du chiffre d'affaires à la [1], que ces activités soient déficitaires ou non. Elle précise qu'en l'absence de déclaration du chiffre d'affaires par l'EPF, elle a procédé à une taxation d'office et qu'il appartient à l'établissement, qui considère ne pas être assujetti à la contribution, de fournir tout élément de preuve permettant de l'étayer.



Sur ce :



Selon l'article L. 651-1, 4° du code de la sécurité sociale, transféré à l'article L. 137-30, par l'ordonnance n°2018-470 du 12 juin 2018, la [1] est à la charge notamment des personnes morales de droit public dans les limites de leur activité concurrentielle.



Constitue une activité concurrentielle exercée par une personne morale de droit public, au sens de ce texte, à l'exclusion de l'activité se rattachant par sa nature, son objet et les règles auxquelles elle est soumise, à l'exercice de prérogatives de puissance publique ou répondant à des fonctions de caractère exclusivement social et à des exigences de solidarité nationale, toute activité économique consistant à offrir des biens ou des services sur un marché donné, sur lequel d'autres opérateurs interviennent ou, au regard des conditions concrètes de l'exploitation de cette activité, ont la possibilité réelle et non purement hypothétique d'entrer.



L'absence de rentabilité de l'activité, comme le fait que l'établissement se soit vu confier certaines missions d'intérêt général, ne sont pas de nature à exclure le caractère concurrentiel de son activité.



Selon l'article 2 du décret du 26 avril 1968, modifié, l'EPF est habilité, conformément aux dispositions de l'article L. 321-1 du code de l'urbanisme, à procéder à toutes acquisitions foncières et opérations immobilières et foncières de nature à faciliter l'aménagement ainsi qu'à effectuer les études et travaux nécessaires à leur accomplissement et, le cas échéant, participer à leur financement. Ces missions peuvent être réalisées soit pour son compte ou celui de l'État et de ses établissements publics, soit pour celui des collectivités territoriales, de leurs groupements ou de leurs établissements publics en application de conventions passées avec eux. Selon l'article 4, pour la réalisation de ces missions, l'établissement peut recourir à l'expropriation et exercer des droits de préemption et de priorité. Suivant l'article 16, ses ressources comprennent notamment des dotations et subventions, le produit de la vente des biens meubles et immeubles, les revenus de ses biens meubles et immeubles, les dons et legs.



La convention spécifique EPF/région 2017-2021 prévoit l'intervention de l'établissement dans les dispositifs suivants :

- le fonds friches (réalisation d'études diagnostic, réalisation d'études d'urbanisme pré- opérationnel, interventions de recyclage foncier)

- la restructuration pour l'habitat (l'EPF peut acquérir l'ensemble immobilier par préemption ou expropriation mais également par acquisition amiable),

- la minoration foncière (qui consiste à accompagner les collectivités dans la mise en 'uvre de leur politique de diversification de l'offre de logement et à permettre l'abaissement du coût de cession du foncier porté par l'EPF pour rendre économiquement possible la réalisation d'opérations de logements aidés, l'EPF acquérant les terrains à un prix conforme à l'avis des domaines ou à la valeur fixée par le juge de l'expropriation),

- la régénération urbaine et l'aide au développement des éco-quartiers,

- les expérimentations (revitalisation des centres, secteurs des gares, villes de la reconstruction...),

- l'observation et la stratégie foncières,

- l'animation régionale autour de la thématique du foncier (dans une instance ayant vocation à rassembler l'ensemble des acteurs normands concernant la thématique ou pouvant contribuer à fournir des données, outils ou analyses).

L'EPF assure la maîtrise d'ouvrage des différents dispositifs de la convention en centralisant les demandes d'intervention et en assurant l'instruction des dossiers. S'agissant du fonds friches, l'EPF avance les dépenses et sollicite le versement des contributions de la région Normandie perçues au profit des bénéficiaires des interventions et celles des collectivités concernées sur son compte, il facture en TVA aux bénéficiaires les interventions réalisées.



Le tribunal a retenu à juste titre que :

- dans le cadre de son activité et de ses missions, l'EPF achetait, revendait et élaborait des projets immobiliers et se trouvait en concurrence avec des acteurs du marché immobilier susceptibles de réaliser les mêmes opérations et de payer une TVA sur ces activités, 

- il en était de même des activités d'expertise foncière,

- il ne résultait pas des conventions spécifiques conclues par l'EPF qu'aucun autre acteur, y compris privé, ne pouvait se positionner sur ces marchés, le rapport d'information n°3811 de l'Assemblée nationale portant sur la revalorisation des friches industrielles, commerciales et administratives tendant à démontrer le contraire,

- l'EPF reconnaissait qu'il n'avait aucun monopole d'intervention,

- il était indifférent que les concurrents puissent être des partenaires ou des clients occasionnels de l'EPF. 



En effet, si l'EPF est placé dans une situation différente, par son statut d'établissement public foncier agissant dans le cadre de programmes pluriannuels poursuivant des objectifs d'intérêt public avec des prérogatives de puissance publique, qu'il est susceptible de mettre en oeuvre, et sans réalisation de profits, son intervention entre bien dans un cadre concurrentiel pour tout ou partie de son activité. Les éléments du dossier ne permettent pas de retenir que l'EPF exerce une activité économique dans des conditions excluant toute concurrence actuelle ou potentielle d'autres opérateurs dans son secteur d'intervention.

L'EPF soutient subsidiairement qu'il n'est pas établi que le montant des recettes dégagées par ses activités entrant dans le champ concurrentiel excéderait 19 millions d'euros.



Selon l'article L. 651-3 du code de la sécurité sociale (transféré à l'article L.137-32), la contribution sociale de solidarité est annuelle. Son fait générateur est constitué par l'existence de l'entreprise débitrice au 1er janvier de l'année au titre de laquelle elle est due. Son taux est fixé à 0,16 %. Elle est assise sur le chiffre d'affaires défini à l'article L. 651-5 (transféré à l'article L137-33) réalisé l'année précédant celle au titre de laquelle elle est due, après application d'un abattement égal à 19 millions d'euros

 

Selon l'article L651-5, les sociétés et entreprises assujetties à la contribution sociale de solidarité sont tenues d'indiquer annuellement à l'organisme chargé du recouvrement de cette contribution le montant de leur chiffre d'affaires global déclaré à l'administration fiscale, calculé hors taxes sur le chiffre d'affaires et taxes assimilées.

Lorsque la société ou l'entreprise assujettie n'a pas effectué la déclaration de son chiffre d'affaires selon les modalités et dans les délais prescrits, le chiffre d'affaires sur lequel est assise la contribution est fixé d'office par l'organisme chargé du recouvrement à partir des éléments dont il dispose ou des comptes annuels dont il est fait publicité.



Dans un courrier que lui a adressé l'Urssaf, il est indiqué qu'après interrogation, l'administration fiscale a transmis des éléments chiffrés l'amenant à considérer que l'établissement est susceptible d'avoir réalisé un chiffre d'affaires hors taxes en 2017 supérieur à 19 millions d'euros et qu'en conséquence il serait redevable de la [1] en 2018, lui demandant de lui signaler sa situation s'il estimait que son chiffre d'affaires était inférieur ou égal à l'abattement.

L'EPF ne conteste pas ne pas avoir déclaré son chiffre d'affaires et n'apporte pas d'éléments permettant d'établir qu'il ne serait pas assujetti à la contribution au regard du montant de son chiffre d'affaires hors taxes de 2017.



Il convient en conséquence de confirmer le jugement qui a validé la mise en demeure pour un montant de 4 149 euros. 



L'EPF est en outre condamné à payer cette somme à l'Urssaf. 



2/ Sur les majorations de retard ayant continué à courir depuis l'émission de la mise en demeure du 18 mars 2019



L'Urssaf précise que le montant dû au principal a été fixé à titre provisionnel à un montant de 3 459 euros qui n'a toujours pas été acquitté, de sorte qu'à la majoration supplémentaire de 345 euros mentionnée dans la mise en demeure s'ajoute une nouvelle majoration fixée dans la limite de 4,8 % pour chaque année de retard.



Sur ce :



En application de l'article L. 137-37 du code de la sécurité sociale, une majoration fixée dans la limite de 10 % est appliquée de plein droit à la contribution sociale de solidarité qui n'a pas été acquittée aux dates limites de versement de la contribution. Toute contribution restée impayée plus d'un an après ces dates est augmentée de plein droit d'une nouvelle majoration fixée dans la limite de 4,8 % par année ou par fraction d'année de retard.



L'EPF ne conteste pas ne pas s'être acquittée du montant de la [1], de sorte qu'il convient de la condamner aux majorations de retard ayant continué à courir depuis l'émission de la mise en demeure du 18 mars 2019, dans la limite de 4,8 % par année ou par fraction d'année de retard.



3/ Sur les frais du procès



L'EPF qui perd le procès est condamné aux dépens d'appel et débouté de sa demande fondée sur l'article 700 du code de procédure civile. Il serait inéquitable de laisser à la charge de l'Urssaf ses frais non compris dans les dépens. L'EPF est en conséquence condamné à lui verser la somme complémentaire de 1 500 euros au titre de l'article 700 précité.





PAR CES MOTIFS



La cour, statuant publiquement, par mise à disposition au greffe, contradictoirement, en dernier ressort :



Confirme le jugement du pôle social du tribunal judiciaire de Rouen du 26 mai 2025 sauf en ce qu'il a débouté l'Urssaf Provence Alpes côte d'azur de sa demande au titre des majorations de retard ayant continué à courir depuis l'émission de la mise en demeure du 18 mars 2019 ;



Statuant à nouveau de ce chef et y ajoutant :



Condamne l'établissement public foncier de Normandie à payer à l'Urssaf Provence Alpes Côte d'Azur :

- la somme de 4 149 euros,

- les majorations de retard ayant continué à courir depuis l'émission de la mise en demeure du 18 mars 2019, dans la limite de 4,8 % par année ou par fraction d'année de retard,

- la somme de 1500 euros au titre de l'article 700 du code de procédure civile ;



Déboute l'établissement public foncier de Normandie de sa demande fondée sur l'article 700 du code de procédure civile ;



Le condamne aux dépens d'appel.



LE GREFFIER LA PRESIDENTE