AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS
TRIBUNAL JUDICIAIRE DE NANTES
POLE SOCIAL
Jugement du 18 Septembre 2026
N° RG 25/00278 - N° Portalis DBYS-W-B7J-NW7O
Code affaire : 88C
COMPOSITION DU TRIBUNAL lors des débats et du délibéré :
Présidente : Frédérique PITEUX
Assesseur : Sylvie GRANDET
Assesseur : Claude CANO
Greffière lors des débats : Julie SOHIER
Greffier lors du prononcé : Sylvain BOUVARD
DÉBATS
Le tribunal judiciaire de Nantes, pôle social, réuni en audience publique au palais de justice à Nantes le 17 Juin 2026.
JUGEMENT
Prononcé par Frédérique PITEUX, par mise à disposition au greffe le 18 Septembre 2026.
Demandeur :
Monsieur [K] [Q]
4, rue des Troenes
44600 SAINT-NAZAIRE
Représenté par Maître Anne-Carole GUERIN, avocate au barreau de NANTES, désignée au titre de l’aide juridictionnelle totale par décision du bureau d’aide juridictionnelle de Nantes n°2022/008673 du 10 mars 2023, substituée lors de l’audience par Maître Gaétane THOMAS-TINOT, avocate au même barreau
Défenderesse :
CAISSE D’ALLOCATIONS FAMILIALES DE LOIRE-ATLANTIQUE
A l’attention du secrétariat de la direction comptabl et financière
22 Rue de Malville
44937 NANTES CEDEX 9
Représentée par monsieur [N], audiencier muni à cet effet d’un pouvoir spécial
La Présidente et les assesseurs, après avoir entendu le DIX SEPT JUIN DEUX MIL VINGT SIX les parties présentes, en leurs observations, les ont avisées, de la date à laquelle le jugement serait prononcé, ont délibéré conformément à la loi et ont statué le DIX HUIT SEPTEMBRE DEUX MIL VINGT SIX, dans les termes suivants :
EXPOSÉ DU LITIGE ET DES DEMANDES
A la suite d’un contrôle réalisé par un agent assermenté de la CAISSE D’ALLOCATIONS FAMILIALES (CAF) de Loire-Atlantique le 1er octobre 2020 sur la vérification de sa situation, il a été constaté que monsieur [K] [Q] n’avait pas signalé ses séjours à l’étranger depuis 2017.
Ses droits à prestations ont été recalculés et la directrice de la CAF de Loire-Atlantique a notifié le 5 novembre 2020 à monsieur [Q] un indu de 24.936,44 €, correspondant au trop perçu du revenu de solidarité active (RSA), de l’aide personnalisée au logement (APL), de l’aide exceptionnelle de solidarité et de la prime de fin d’année qu’il percevait.
Ce courrier l’informait par ailleurs que son dossier serait soumis à la Commission Administrative de la CAF afin qu’elle statue sur le caractère intentionnel des erreurs de déclaration effectuées et que si la fraude était retenue, une sanction serait appliquée à son encontre.
Le 2 février 2021, la directrice de la CAF de Loire-Atlantique a informé monsieur [Q] que l’examen de son dossier laissait apparaître qu’il s’était rendu coupable de manœuvre frauduleuse et qu’elle envisageait de prononcer à son encontre une pénalité financière de 115 €.
A la même date, un indu complémentaire d’APL d’un montant de 4.643,60 € lui a également été notifié.
Après observations de monsieur [Q] du 1er mars 2021, la directrice de la CAF de Loire-Atlantique a, par courrier du 30 mars 2021, informé l’intéressé qu’une pénalité de 115 € lui était appliquée conformément à l’article L. 114-17 du code de la sécurité sociale.
Monsieur [Q] a introduit un recours gracieux contre cette décision le 28 avril 2021, lequel était rejeté le 6 septembre 2021.
Par courrier adressé le 5 novembre 2021, monsieur [Q] a saisi le pôle social du tribunal judiciaire de Nantes aux fins de contester la pénalité financière.
Par ordonnance du 28 juin 2022, le juge de la mise en état a déclaré le pôle social du tribunal judiciaire incompétent pour statuer sur la requête de monsieur [Q].
Après déclinaison de compétence de la part du tribunal administratif de Nantes, le Tribunal des conflits a, par ordonnance du 10 mars 2025, dit que le tribunal judiciaire était compétent pour connaître du litige relatif à la pénalité financière prononcée par la CAF de Loire-Atlantique.
Les parties ont été convoquées à l’audience qui s’est tenue le 17 juin 2026.
Aux termes de sa requête du 4 novembre 2021, monsieur [K] [Q] demande au tribunal de :
- Annuler la décision en date du 30 mars 2021 et celle du 6 septembre 2021 prise sur le recours gracieux par lesquelles la directrice de la CAF de Loire-Atlantique a appliqué une pénalité financière de 115 € à l’encontre de monsieur [K] [Q] ;
- Ordonner l’exécution provisoire de la décision à intervenir ;
- Condamner la CAF de Loire-Atlantique à verser à Maître Anne-Carole GUERIN la somme de 1.500 € au titre des dispositions de l’article 700 du code procédure civile et en application des dispositions du deuxième alinéa de l’article 37 de la loi du 10 juillet 1991, à la condition que son conseil renonce à percevoir le bénéfice de l’aide juridictionnelle.
Il reproche en premier lieu aux décisions du 30 mars 2021 et du 6 septembre 2021 de n’être pas suffisamment motivées. La CAF ne justifie pas des éléments sur lesquels elle a appuyé ses décisions, et notamment pas du rapport d’enquête qui n’a jamais été porté à sa connaissance.
Il fait valoir en second lieu qu’il n’a pas été informé de manière satisfaisante du délai et des modalités de règlement de la pénalité.
La procédure suivie est donc irrégulière et les décisions litigieuses doivent être annulées.
Sur le fond, il soutient que la CAF ne précise pas les faits qui lui sont reprochés alors qu’il justifie avoir été en France sans discontinuer d’avril 2017 à septembre 2020.
Aucune information ne lui a été délivrée sur les conséquences financières réelles de la pénalité prononcée, en méconnaissance des dispositions de l’article L. 114-17 du code de la sécurité sociale.
Par ailleurs, une pénalité administrative prise en application de l’article L. 262-52 du code de l’action sociale et des familles ayant déjà été prononcée à son égard par le président du conseil départemental, il ne peut faire l’objet d’une pénalité financière au même titre.
S’il reconnaît qu’il a pu passer quelques semaines en Russie auprès de sa mère de 82 ans et chez sa fille qui vit en Lettonie, il fait valoir qu’il n’a pu rentrer en France à cause de la crise sanitaire due à la pandémie mondiale qui a constitué un cas de force majeure.
Il entend enfin démontrer sa bonne foi par la production d’éléments médicaux, de factures d’électricité et de démarches effectuées pendant la période litigieuse et qui attestent nécessairement de sa présence en France.
La CAISSE D’ALLOCATIONS FAMILIALES de Loire-Atlantique, aux termes de ses conclusions du 9 juin 2026, demande au tribunal de débouter monsieur [Q] de sa contestation de pénalité et de le condamner au paiement de la somme de 300 € au titre de l’article 700 du code de procédure civile.
Elle affirme que monsieur [Q] ne fait valoir aucun élément de nature à remettre en cause la pénalité contestée et indique que par décision définitive du 15 avril 2025, le tribunal administratif a confirmé le caractère frauduleux des indus de RSA et d’APL notifiés les 5 novembre 2020 et 2 février 2021 à l’origine de la pénalité prononcée.
La décision a été mise en délibéré au 18 septembre 2026.
MOTIFS DE LA DÉCISION
L’article L. 114-17 du code de la sécurité sociale, dans sa version applicable au litige, dispose que « I.-Peuvent faire l'objet d'un avertissement ou d'une pénalité prononcée par le directeur de l'organisme chargé de la gestion des prestations familiales ou des prestations d'assurance vieillesse, au titre de toute prestation servie par l'organisme concerné :
1° L'inexactitude ou le caractère incomplet des déclarations faites pour le service des prestations, sauf en cas de bonne foi de la personne concernée ;
2° L'absence de déclaration d'un changement dans la situation justifiant le service des prestations, sauf en cas de bonne foi de la personne concernée ;
3° L'exercice d'un travail dissimulé, constaté dans les conditions prévues à l'article L. 114-15, par le bénéficiaire de prestations versées sous conditions de ressources ou de cessation d'activité ;
4° Les agissements visant à obtenir ou à tenter de faire obtenir le versement indu de prestations servies par un organisme mentionné au premier alinéa, même sans en être le bénéficiaire ;
5° Les actions ou omissions ayant pour objet de faire obstacle ou de se soustraire aux opérations de contrôle exercées, en application de l'article L. 114-10 du présent code et de l'article L. 724-7 du code rural et de la pêche maritime, par les agents mentionnés au présent article, visant à refuser l'accès à une information formellement sollicitée, à ne pas répondre ou à apporter une réponse fausse, incomplète ou abusivement tardive à toute demande de pièce justificative, d'information, d'accès à une information, ou à une convocation, émanant des organismes chargés de la gestion des prestations familiales et des prestations d'assurance vieillesse, dès lors que la demande est nécessaire à l'exercice du contrôle ou de l'enquête.
Le montant de la pénalité est fixé en fonction de la gravité des faits, dans la limite de quatre fois le plafond mensuel de la sécurité sociale. Tout fait ayant donné lieu à une sanction devenue définitive en application du présent article peut constituer le premier terme de récidive d'un nouveau manquement sanctionné par le présent article. Cette limite est doublée en cas de récidive dans un délai fixé par voie réglementaire. Le directeur de l'organisme concerné notifie le montant envisagé de la pénalité et les faits reprochés à la personne en cause, afin qu'elle puisse présenter ses observations écrites ou orales dans un délai d'un mois. A l'issue de ce délai, le directeur de l'organisme prononce, le cas échéant, la pénalité et la notifie à l'intéressé en lui indiquant le délai dans lequel il doit s'en acquitter ou les modalités selon lesquelles elle sera récupérée sur les prestations à venir.
La personne concernée peut former, dans un délai fixé par voie réglementaire, un recours gracieux contre cette décision auprès du directeur. Ce dernier statue après avis d'une commission composée et constituée au sein du conseil d'administration de l'organisme. Cette commission apprécie la responsabilité de la personne concernée dans la réalisation des faits reprochés. Si elle l'estime établie, elle propose le prononcé d'une pénalité dont elle évalue le montant. L'avis de la commission est adressé simultanément au directeur de l'organisme et à l'intéressé.
La mesure prononcée est motivée et peut être contestée devant le tribunal judiciaire spécialement désigné en application de l'article L. 211-16 du code de l'organisation judiciaire. La pénalité ne peut pas être prononcée s'il a été fait application, pour les mêmes faits, des articles L. 262-52 ou L. 262-53 du code de l'action sociale et des familles.
En l'absence de paiement dans le délai prévu par la notification de la pénalité, le directeur de l'organisme envoie une mise en demeure à l'intéressé de payer dans le délai d'un mois. Le directeur de l'organisme, lorsque la mise en demeure est restée sans effet, peut délivrer une contrainte qui, à défaut d'opposition du débiteur devant le tribunal judiciaire spécialement désigné en application de l'article L. 211-16 du code de l'organisation judiciaire, comporte tous les effets d'un jugement et confère notamment le bénéfice de l'hypothèque judiciaire. Une majoration de 10 % est applicable aux pénalités qui n'ont pas été réglées aux dates d'exigibilité mentionnées sur la mise en demeure.
La pénalité peut être recouvrée par retenues sur les prestations à venir. Il est fait application, pour les retenues sur les prestations versées par les organismes débiteurs de prestations familiales, des articles L. 553-2 et L. 845-3 du présent code, de l'article L. 262-46 du code de l'action sociale et des familles et de l'article L. 823-9 du code de la construction et de l'habitation et, pour les retenues sur les prestations versées par les organismes d'assurance vieillesse, des articles L. 355-2 et L. 815-10 du présent code.
Les faits pouvant donner lieu au prononcé d'une pénalité se prescrivent selon les règles définies à l'article 2224 du code civil. L'action en recouvrement de la pénalité se prescrit par deux ans à compter de la date d'envoi de la notification de la pénalité par le directeur de l'organisme concerné.
Les modalités d'application du présent I sont fixées par décret en Conseil d'Etat.
II.-Lorsque l'intention de frauder est établie, le montant de la pénalité ne peut être inférieur à un trentième du plafond mensuel de la sécurité sociale. En outre, la limite du montant de la pénalité prévue au I du présent article est portée à huit fois le plafond mensuel de la sécurité sociale. Dans le cas d'une fraude commise en bande organisée au sens de l'article 132-71 du code pénal, cette limite est portée à seize fois le plafond mensuel de la sécurité sociale. »
L’article R. 114-13 ajoute : « I.-Peuvent faire l'objet de la pénalité mentionnée à l'article R. 114-11 les personnes qui ont obtenu indûment ou qui ont agi dans le but d'obtenir ou de faire obtenir indûment à des tiers le versement de prestations servies par les organismes chargés de la gestion des prestations d'assurance vieillesse ou des prestations familiales :
1° en fournissant de fausses déclarations, accompagnées, le cas échéant, de faux documents, relatives à l'état civil, à la résidence, à la qualité d'allocataire, de bénéficiaire ou d'ayant droit, à la situation professionnelle, au logement, à la composition de la famille, aux ressources ou à la durée de cotisation ou de périodes assimilées au titre de l'assurance vieillesse ;
2° ou en omettant de déclarer un changement de situation relatif à la résidence, à la qualité d'allocataire, de bénéficiaire ou d'ayant droit, à la situation professionnelle, au logement, à la composition de la famille, aux ressources […] »
L’article R. 114-14 précise que « Le montant de la pénalité est fixé proportionnellement à la gravité des faits reprochés, en tenant compte notamment de leur caractère intentionnel ou répété, du montant et de la durée du préjudice et des moyens et procédés utilisés.
Le plafond maximal des pénalités précisées au présent chapitre est doublé pour des faits identiques ayant déjà fait l'objet d'une pénalité notifiée par un directeur d'organisme débiteur de prestations familiales ou de caisse d'assurance vieillesse quel qu'il soit au cours des trois années précédant la date de la notification des faits reprochés, mentionnée au premier alinéa de l'article R. 114-11. »
Sur la forme
Sur la motivation des décisions prononçant une pénalité financière
La notification de pénalités en date du 30 mars 2021 rappelle le courrier du 2 février 2021 qui informait monsieur [Q] qu’il s’était rendu coupable de manœuvre frauduleuse en ne déclarant pas ses séjours à l’étranger depuis 2017 et l’invitait à formuler ses observations.
Le 30 mars 2021, il lui est précisé que la pénalité administrative de 115 € fait suite à ses séjours hors de France, non déclarés à l’organisme, d’avril 2017 à septembre 2020, et tient compte de ses observations du 5 février 2021 qui ne contenaient pas d’éléments probants.
La décision du 6 septembre 2021, après recours gracieux de monsieur [Q], reprend les mêmes explications.
Il apparaît ainsi que l’intéressé ne pouvait ignorer les considérations de fait ayant conduit la CAF à prononcer cette pénalité financière.
Monsieur [Q] reproche également à la CAF de ne pas justifier des éléments sur lesquels elle a pris sa décision et de ne pas avoir porté à sa connaissance le rapport d’enquête.
Il résulte pourtant du jugement du tribunal administratif de Nantes du 15 avril 2025 statuant sur les indus litigieux, qu’un rapport du 10 septembre 2020, fondé notamment sur les télédéclarations et les relevés bancaires de monsieur [Q], a été rédigé à l’issue d’une procédure contradictoire et a conclu que l’intéressé avait séjourné hors de France durant des durées excédant trois mois par année civile en 2017, 2018, 2019 et 2020 sans en avertir l’administration.
Monsieur [Q] connaissait donc les éléments précis qui lui étaient reprochés, sur lesquels il a pu s’expliquer et qui ont conduit au prononcé de la pénalité financière.
Sur le défaut d’information du délai et des modalités de règlement de la pénalité
Contrairement à ce qu’affirme monsieur [Q], la notification du 30 mars 2021 précise : « Cette pénalité sera retenue, dès le mois prochain, sur vos prestations jusqu’à extinction de votre dette », ce qui explique que dans la décision du 6 septembre 2021, soit 5 mois plus tard, il est indiqué : « A ce jour, cette pénalité est soldée ».
Ainsi, la procédure suivie par la CAF de Loire-Atlantique est régulière.
Sur le fond
Monsieur [Q] reproche à la CAF de Loire-Atlantique de lui avoir notifié, en violation de l’article L. 114-17 du code de la sécurité sociale, une pénalité financière alors qu’il avait déjà été fait application de l’article L. 262-52 du code de l’aide sociale et des familles.
Cependant, il n’est aucunement démontré que le président du conseil départemental ait prononcé une amende administrative en raison des fausses déclarations ou omissions de déclaration ayant abouti au versement indu du RSA.
Les notifications des 30 mars 2021 et 6 septembre 2021 ne mentionnent pas une « amende » administrative mais une « pénalité » administrative et ne font référence qu’à l’article L. 114-17 du code de la sécurité sociale.
Ce moyen n’est donc pas fondé.
Monsieur [Q] invoque ensuite des explications pour tenter de démontrer sa bonne foi.
Ces mêmes arguments ont néanmoins été débattus devant le tribunal administratif qui, dans son jugement du 15 avril 2025, devenu définitif, a considéré que le contrôle mené ayant conduit au rapport établi le 10 septembre 2020, permettait de caractériser une série de fausses déclarations de la part de monsieur [Q] qui a confirmé une adresse en France à chaque télédéclaration de ses ressources trimestrielles alors qu’il effectuait des séjours en Russie, dont la durée par année civile a excédé 3 mois depuis au moins avril 2017 jusqu’en 2020. Il a été considéré que le demandeur avait fait preuve d’une volonté de dissimulation caractérisant de sa part un manquement délibéré à ses obligations déclaratives et que son intention frauduleuse ouvrait droit à la levée de la prescription biennale.
Les mêmes justificatifs que ceux produits par monsieur [Q] dans la présente instance ont conduit le tribunal administratif à retenir qu’il ne pouvait être considéré de bonne foi.
C’est donc à juste titre qu’une pénalité financière de 115 € a été prononcée par la directrice de la CAF de Loire-Atlantique, laquelle apparaît proportionnée dans son montant et respecte les plafonds prévus par les articles reproduits ci-dessus.
Monsieur [Q] sera en conséquence débouté de sa demande.
Sur les dépens et les demandes fondées sur l’article 700 du code de procédure civile
Monsieur [Q] succombant, les dépens seront laissés à la charge de l’Etat, l’intéressé étant bénéficiaire de l’aide juridictionnelle totale.
Il sera par ailleurs débouté de sa demande formée au titre des frais irrépétibles.
Au regard de la disparité dans la situation économique des parties, la CAF de Loire-Atlantique sera également déboutée de sa demande fondée sur l’article 700 du code de procédure civile.
Sur l’exécution provisoire
Aux termes de l’article R. 142-10-6 du code de la sécurité sociale, le tribunal peut ordonner l'exécution par provision de toutes ses décisions.
Au regard de l’ancienneté du litige et monsieur [Q] la sollicitant, l’exécution provisoire de la présente décision sera ordonnée.
PAR CES MOTIFS
Le tribunal, statuant publiquement, par jugement contradictoire et en dernier ressort, par mise à disposition au greffe,
DÉBOUTE monsieur [K] [Q] de sa demande d’annulation de la pénalité financière de 115 € notifiée le 30 mars 2021 par la directrice de la CAISSE D’ALLOCATIONS FAMILIALES de Loire-Atlantique ;
DÉBOUTE monsieur [K] [Q] et la CAISSE D’ALLOCATIONS FAMILIALES de Loire-Atlantique de leur demande fondée sur l’article 700 du code de procédure civile ;
LAISSE les dépens à la charge de l’Etat ;
ORDONNE l’exécution provisoire de la présente décision ;
RAPPELLE que conformément aux articles 34, 612 du code de procédure civile, R211-3 du code de l'organisation judiciaire et R142-15 du code de la sécurité sociale, les parties disposent pour FORMER LEUR POURVOI EN CASSATION d’un délai de DEUX MOIS, à compter de la notification de la présente décision ;
AINSI JUGÉ ET PRONONCÉ par mise à disposition du jugement au greffe du tribunal le 18 septembre 2026, les parties en ayant été préalablement avisées dans les conditions prévues au deuxième alinéa de l’article 450 du code de procédure civile, la minute étant signée par Madame Frédérique PITEUX, Présidente, et par Monsieur Sylvain BOUVARD, Greffier.
LE GREFFIER LA PRÉSIDENTE