COUR D'APPEL · Chambre Sociale — 27 octobre 2026

SD/[Localité 1]

COUR D'APPEL DE BESANCON

ARRET DU 27 OCTOBRE 2026

CHAMBRE SOCIALE

Audience publique

du 01 septembre 2026

N° de rôle : N° RG 26/00085 - N° Portalis DBVG-V-B7K-E73R

S/appel d'une décision

du Pole social du TJ de [Localité 2]

en date du 15 décembre 2025

Code affaire : 88G

Autres demandes contre un organisme

APPELANTE

Madame [Z] [N], demeurant [Adresse 1]

Représentée par Me Ariel LORACH, avocat au barreau de BESANCON

INTIMEE

CPAM du [Localité 3], sise CPAM 25 HD - TSA [Localité 4] - [Localité 5] [Localité 2] CEDEX

représentée par Mme [X] [K] en vertu d'un pouvoir général

COMPOSITION DE LA COUR :

Lors des débats du 01 Septembre 2026 :

Monsieur Christophe ESTEVE, Président de Chambre

Mme Sandra LEROY, Conseiller

Mme Sandrine DAVIOT, Conseiller

qui en ont délibéré,

Mme Fabienne ARNOUX, Greffier lors des débats

Les parties ont été avisées de ce que l'arrêt sera rendu le 27 Octobre 2026 par mise à disposition au greffe.

***

Statuant sur appel interjeté le 15 janvier 2026 par Mme [Z] [N] d'un jugement rendu le 15 décembre 2025 par le pôle social du tribunal judiciaire de Besançon, qui dans le cadre du litige l'opposant à la caisse primaire d'assurance maladie du Doubs (CPAM), a':

- dit que la requête de Mme [Z] [N] est irrecevable en la forme';

- dit que chacune des parties supportera les dépens qu'elle a engagés dans le cadre de la procédure';

- dit n'y avoir lieu d'évoquer la demande formulée à titre subsidiaire par la CPAM du [Localité 3] au titre de l'article 700 du code de procédure civile,

Vu les dernières conclusions visées par le greffe le 28 avril 2026 aux termes desquelles Mme [N], appelante, demande à la cour d'infirmer le jugement entrepris et de':

- juger recevable sa requête';

- ordonner qu'intervienne une mesure de conciliation';

- ordonner en tant que de besoin une mesure de médiation';

- subsidiairement mettre à néant la décision de la CRA';

- débouter la CPAM de l'ensemble de ses demandes, fins, moyens et conclusions et condamner la CPAM à lui verser la somme de 3 000 euros en application de l'article 700 du code de procédure civile';

- à titre infiniment subsidiaire, la condamner à verser la somme de 3 948,87 euros selon le décompte suivant':

- M. [V]': 1 007,52 euros';

- Mme [V]': 478,82 euros';

- Mme [J]': 300,10 euros';

- M. [U]': 785,55 euros';

- Mme [L]': 0 euros';

- Mme [G]': 1 376,88 euros,

Vu les dernières conclusions visées par le greffe le 15 juin 2026 aux termes desquelles la CPAM du [Localité 3], intimée, demande à la cour de confirmer le jugement entrepris et, à titre subsidiaire, de':

- juger la demande d'annulation de la décision de la [1] irrecevable';

- rejeter la demande d'une mesure de conciliation';

- rejeter la demande d'une mesure de médiation';

- prendre acte de ce que Mme [N] reconnaît devoir la somme de 3 948,87 euros';

- condamner Mme [N] au paiement de la somme de 34 957,16 euros';

- débouter Mme [N] du surplus de ses demandes, fins et conclusions';

- condamner Mme [N] au paiement de la somme de 1 000 euros au titre de l'article 700 du code de procédure civile.

La cour faisant expressément référence aux conclusions susvisées pour un plus ample exposé des prétentions et des moyens des parties auxquels l'appelante s'est référée à l'audience, la CPAM du [Localité 3] ayant été dispensée de comparaître.

SUR CE,

EXPOSE DU LITIGE

La CPAM du [Localité 3] a procédé à un contrôle de facturation des actes infirmiers de Mme [Z] [N], infirmière libérale conventionnée, sur la période courant du 04 décembre 2019 au 18 juillet 2021, à l'issue duquel plusieurs anomalies concernant 6 patients ont été constatées relatives':

- au dépassement de la durée de prescription ;

- à la facturation non conforme à la NGAP ;

- à la facturation non justifiée ;

- au non-respect de la prescription ;

- au dépassement de la durée de la démarche de soins infirmiers.

Par courrier recommandé avec accusé de réception du 31 octobre 2022 réceptionné le 3 novembre 2022, la CPAM a notifié à Mme [N] les griefs retenus à son encontre et l'a invitée à lui transmettre ses observations dans un délai d'un mois. Ce courrier était doublé d'un envoi dématérialisé téléchargé par l'intéressée le 3 novembre 2022 et comprenant un tableau numérique reprenant l'ensemble des anomalies constatées.

Lors de la commission des pénalités financières du 16 décembre 2022, Mme [N] a produit de nouvelles pièces amenant un nouveau calcul de l'indu par la CPAM.

Par courrier du 23 décembre 2022, la CPAM du [Localité 3] lui a ainsi notifié un indu d'un montant de 34 957,16 euros.

Le 22 février 2023, Mme [N] a contesté cet indu devant la Commission de recours amiable (CRA), qui a rejeté son recours lors de sa séance du 07 décembre 2023.

C'est dans ces conditions que par requête du 23 février 2024, Mme [N] a saisi le pôle social du tribunal judiciaire de Besançon de la procédure qui a donné lieu le 15 décembre 2025 au jugement entrepris.

MOTIFS

1- Sur la recevabilité de la requête transmise à la juridiction de première instance

Pour déclarer la requête de Mme [N] irrecevable en la forme, les premiers juges ont considéré qu'elle n'avait pas indiqué de motifs directement dans sa requête entraînant ainsi son rejet pour défaut de motivation, même si des documents annexes sont joints ou si l'intitulé des documents peut laisser deviner les motifs qui l'ont conduite à déposer la requête.

Poursuivant l'infirmation du jugement entrepris, Mme [N] fait valoir en premier lieu qu'il appartenait aux premiers juges de l'inviter à régulariser sa situation en recueillant ses observations écrites ou en l'invitant à présenter préalablement ses observations.

Elle rappelle en second lieu qu'aucune sanction n'est prévue par les textes lorsque l'exposé sommaire des motifs dans la requête fait défaut.

L'article 57 du code de procédure civile dispose que lorsqu'elle est formée par le demandeur, la requête saisit la juridiction sans que son adversaire en ait été préalablement informé. Elle contient à peine de nullité lorsqu'elle est formée par une seule partie, l'indication des nom, prénoms et domicile de la personne contre laquelle la demande est formée et l'indication des pièces sur lesquelles la demande est fondée. Elle est datée et signée.

Aux termes de l'article R. 142-10-1 du code de la sécurité sociale, le tribunal est saisi par requête qui, outre les mentions prescrites par l'article 57 du code de procédure civile, contient un exposé sommaire des motifs de la demande et est accompagnée des pièces que le demandeur souhaite invoquer à l'appui de ses prétentions.

L'exposé sommaire exigé par ce texte n'implique pas que le requérant développe, dès la saisine de la juridiction, l'ensemble de son argumentation en fait et en droit. Il doit toutefois permettre d'identifier, à la lecture de la requête elle-même, les raisons pour lesquelles la décision contestée est remise en cause.

Au cas d'espèce, par requête adressée au greffe du pôle social du tribunal judiciaire le 23 février 2024, Mme [N] a expressément indiqué contester la décision de la commission de recours amiable rejetant son recours contre l'indu de 34 957,16 euros réclamé par la caisse.

Elle a sollicité l'annulation de cette décision et soutenu ne devoir aucune somme à l'organisme. Elle a également fait état des pièces produites à l'appui de sa contestation devant la commission de recours amiable, dont elle a indiqué joindre à nouveau les documents, et mentionné la production d'attestations de formation relatives à la nomenclature générale des actes professionnels, aux soins infirmiers et à leur cotation.

Ainsi, si la requête ne développait pas de manière détaillée les irrégularités qu'elle entendait contester, elle identifiait la décision litigieuse, le montant de l'indu remis en cause et faisait état d'éléments se rapportant aux règles de cotation des actes infirmiers, permettant de comprendre que la contestation portait sur le bien-fondé de l'indu réclamé au regard des actes facturés et de leur prise en charge.

Il s'ensuit que la requête comportait un exposé sommaire des motifs de la demande au sens de l'article R. 142-10-1 du code de la sécurité sociale. Le premier juge ne pouvait dès lors la déclarer irrecevable au seul motif qu'elle ne développait pas davantage les raisons de la contestation.

Le jugement entrepris sera, en conséquence, infirmé en ce qu'il a déclaré la requête irrecevable en la forme.

2 ' Sur la demande de médiation et de conciliation

Mme [N] déplore le manque de communication avec la CPAM et sollicite la mise en place d'une mesure de conciliation ou, en tant que de besoin, que soit ordonnée une mesure de médiation.

S'agissant de la mesure de conciliation, aux termes de l'article 128 du code de procédure civile, les parties peuvent se concilier d'elles-mêmes ou à l'initiative du juge, tout au long de l'instance.

Néanmoins, si le juge est en capacité de proposer une conciliation, cette procédure dépend, à l'instar de la médiation, de la volonté des parties.

Or, la CPAM du [Localité 3] ne souhaite pas y procéder.

Dans ces conditions, la cour ne saurait imposer aux parties une mesure de conciliation.

Il n'y a dès lors pas lieu de faire droit à cette demande.

Par ailleurs, l'article 131-1 du code de procédure civile dispose que le juge saisi d'un litige peut, après avoir recueilli l'accord des parties, ordonner une médiation.

Au cas présent, la CPAM du [Localité 3] s'oppose à la réalisation d'une procédure de médiation ordonnée par la juridiction qui ne sera donc pas ordonnée.

3 ' Sur la demande de «'mise à néant'» de la décision de la CRA

Mme [N] demande à la cour de «'mettre à néant'» la décision rendue par la CRA.

Il résulte des articles R142-1 et suivants du code de la sécurité sociale que les commissions de recours amiable des organismes sociaux ne sont pas des juridictions, mais des organes internes aux caisses qui rendent à la suite du recours contre des décisions des caisses de simples avis sur lesquels statue le conseil d'administration de la caisse ou qui rendent, sur délégation de ce dernier, des décisions sur ces recours.

Les décisions du conseil d'administration ou, sur délégation, des CRA sont susceptibles de recours devant le juge judiciaire et, à défaut de recours, elles sont revêtues de l'autorité de la chose jugée.

Ces décisions sont dépourvues de tout caractère juridictionnel et soumises au principe selon lequel il n'existe pas de nullité sans texte ce dont il s'ensuit que quels que soient les vices dont elles sont éventuellement affectées, la juridiction de sécurité sociale est tenue de statuer sur le recours et n'a pas à répondre aux moyens tirés d'une irrégularité de la procédure, pas plus qu'elle ne peut infirmer ou annuler les décisions contestées mais doit se contenter de se prononcer sur leur bien-fondé.

Ainsi, la cour ne saurait prononcer la nullité de la décision de la CRA de la CPAM du [Localité 3] et ne peut que débouter Mme [N] de sa demande.

4- Sur l'indu

A titre liminaire, il doit être rappelé les principales règles applicables en la matière.

Il résulte de la combinaison des articles L. 133-4, L. 162-1-7 et L. 321-1 du code de la sécurité sociale, ensemble les articles 5 et 7 des dispositions générales de la NGAP (Nomenclature générale des actes professionnels), que les actes de soins effectués par les infirmiers ne peuvent donner lieu à remboursement que dans les conditions fixées à la NGAP.

En vertu de l'article 5 de la NGAP, seuls peuvent être pris en charge ou remboursés par l'assurance maladie les actes effectués personnellement par un auxiliaire médical, sous réserve qu'ils aient fait l'objet d'une prescription médicale écrite, qualitative et quantitative.

En outre, l'infirmier est tenu d'appliquer et de respecter la prescription médicale du médecin prescripteur conformément aux règles prévues successivement par les articles R. 4312-29 et R. 4312-42 du code de la santé publique :

- l'article R. 4312-29 du code de la santé publique dans sa rédaction en vigueur jusqu'au 28 novembre 2016 disposait en ses alinéas 1 et 3':

«'L'infirmier ou l'infirmière applique et respecte la prescription médicale écrite, datée et signée par le médecin prescripteur, ainsi que les protocoles thérapeutiques et de soins d'urgence que celui-ci a déterminés.

Il doit demander au médecin prescripteur un complément d'information chaque fois qu'il le juge utile, notamment s'il estime être insuffisamment éclairé.'»

- l'article R. 4312-42 du même code dans sa version issue du décret n° 2016-1605 du 25 novembre 2016, entré en vigueur le 28 novembre 2016 et applicable au litige, dispose désormais':

«'L'infirmier applique et respecte la prescription médicale qui, sauf urgence, est écrite, quantitative et qualitative, datée et signée.

Il demande au prescripteur un complément d'information chaque fois qu'il le juge utile, notamment s'il estime être insuffisamment éclairé.

Si l'infirmier a un doute sur la prescription, il la vérifie auprès de son auteur ou, en cas d'impossibilité, auprès d'un autre membre de la profession concernée. En cas d'impossibilité de vérification et de risques manifestes et imminents pour la santé du patient, il adopte, en vertu de ses compétences propres, l'attitude qui permet de préserver au mieux la santé du patient, et ne fait prendre à ce dernier aucun risque injustifié.'».

Aux termes de l'article L. 133-4 du code de la sécurité sociale, en cas d'inobservation des règles de tarification ou de facturation, l'organisme de prise en charge recouvre l'indu correspondant auprès du professionnel à l'origine du non-respect de ces règles. L'action en recouvrement, qui se prescrit par trois ans, sauf en cas de fraude, à compter de la date de paiement de la somme indue, s'ouvre par l'envoi au professionnel ou à l'établissement d'une notification de payer le montant réclamé ou de produire, le cas échéant, leurs observations. En cas de rejet total ou partiel des observations de l'intéressé, le directeur de l'organisme d'assurance maladie adresse, par lettre recommandée, une mise en demeure à l'intéressé de payer dans le délai d'un mois. La mise en demeure ne peut concerner que des sommes portées sur la notification. Lorsque la mise en demeure reste sans effet, le directeur de l'organisme peut délivrer une contrainte.

Aux termes de l'article R. 133-9-1 du même code, la notification de payer prévue à'l'article L. 133-4'est envoyée par le directeur de l'organisme d'assurance maladie au professionnel ou à l'établissement par tout moyen permettant de rapporter la preuve de sa date de réception. Cette lettre précise la cause, la nature et le montant des sommes réclamées et la date du ou des versements indus donnant lieu à recouvrement. Elle mentionne l'existence d'un délai de deux mois à partir de sa réception imparti au débiteur pour s'acquitter des sommes réclamées ainsi que les voies et délais de recours. Dans le même délai, l'intéressé peut présenter des observations écrites à l'organisme d'assurance maladie. À défaut de paiement à l'expiration du délai de forclusion de deux mois prévu à'l'article R142-1'ou après notification de la décision de la commission instituée à ce même article, le directeur de l'organisme de sécurité sociale compétent lui adresse la mise en demeure prévue à l'article L133-4 par tout moyen permettant de rapporter la preuve de sa date de réception.'Cette mise en demeure comporte la cause, la nature et le montant des sommes demeurant réclamées, la date du ou des versements indus donnant lieu à recouvrement, le motif qui, le cas échéant, a conduit à rejeter totalement ou partiellement les observations présentées ainsi que l'existence du nouveau délai d'un mois imparti, à compter de sa réception, pour s'acquitter des sommes réclamées. Elle mentionne, en outre, l'existence et le montant de la majoration de 10 % appliquée en l'absence de paiement dans ce délai, ainsi que les voies et délais de recours.

Au cas d'espèce, la CPAM du [Localité 3] produit un tableau récapitulatif mentionnant le numéro de sécurité sociale des bénéficiaires, la date du mandatement, le numéro de lot, le numéro de facture, l'identité du prescripteur, la date des soins, le type d'acte, le prix de l'acte, le taux de remboursement, le montant de l'indu et le type d'anomalie.

Ce document est suffisamment précis pour caractériser les manquements reprochés à Mme [N].

Il en résulte que l'indu s'élève pour chacun des six patients aux sommes suivantes':

- M. [V]': 1 007,52 euros';

- Mme [V]': 5257,22 euros';

- Mme [J]': 962,60 euros';

- M. [U]': 4701,47 euros';

- Mme [L]': 2419,24 euros';

- Mme [G]': 22 504,74 euros';

soit 36 852,79 euros, somme ramenée à 34 957,16 euros à la suite des observations de Mme [N].

Il appartient donc à cette dernière de démontrer, pour chaque anomalie dénoncée, la régularité de la délivrance, et la conformité des prestations qu'elle a facturées avec les ordonnances et règles du code de la sécurité sociale (article 5 de la NGAP), notamment l'absence de dépassement de la durée de prescription, de facturation non justifiée, du non-respect des prescriptions et du dépassement de la durée de la démarche de soins infirmiers.

Au surplus, il lui appartient de justifier que les soins dispensés sont conformes à la prescription au plus tard lors de la demande de remboursement faite à l'organisme d'assurance maladie, de sorte qu'au-delà de cette date aucune régularisation a posteriori ne saurait couvrir les irrégularités constatées par la caisse, quelle que soit la nature des justificatifs fournis.

Mme [N] soutient ne pas avoir été mise en mesure de produire, en temps utile, les éléments nécessaires à la justification des soins facturés à la caisse.

Il ressort toutefois des pièces de la procédure que, par courrier recommandé avec demande d'avis de réception du 27 octobre 2022, réceptionné le 3 novembre suivant, la caisse l'a informée des anomalies relevées lors du contrôle administratif de son activité professionnelle et de l'éventualité d'une pénalité financière, en lui faisant état d'un indu envisagé de 36 852,79 euros.

Ce courrier, qui ouvrait la phase contradictoire préalable à la notification de l'indu, était accompagné d'un tableau détaillant les anomalies constatées et les sommes correspondantes. Il est établi que ce tableau lui a été transmis par courriel et qu'elle l'a téléchargé le 3 novembre 2022.

Le courrier l'invitait en outre à présenter ses observations dans un délai d'un mois et lui indiquait la possibilité de prendre attache avec le conseiller référent.

Or, Mme [N] n'a transmis aucun justificatif dans le délai qui lui était imparti, expirant le 3 décembre 2022. Le courriel du 20 novembre 2022 dont elle se prévaut ayant été adressé à une mauvaise adresse électronique, il ne permet pas d'établir qu'elle a effectivement sollicité la caisse au cours de cette période.

Si elle explique n'avoir consulté par erreur que 39 pages du tableau, pourtant téléchargé dans son intégralité, qui en comportait plus de 400, cette circonstance ne suffit pas, en l'absence de démarche utile auprès de la caisse pendant la phase contradictoire, à caractériser une impossibilité de présenter ses observations. Elle disposait en effet des coordonnées du conseiller référent et pouvait solliciter les explications nécessaires à la compréhension des éléments transmis.

Ce n'est que lors de sa comparution devant la commission des pénalités financières, le 16 décembre 2022, qu'elle a produit deux prescriptions médicales. La prise en compte de ces documents a conduit à ramener le montant de l'indu à 34 957,16 euros, avant sa notification définitive par courrier du 23 décembre 2022.

Les explications relatives aux difficultés rencontrées pour consulter l'intégralité du tableau n'ont, quant à elles, été formulées que dans des courriels des 23 décembre 2022, 2, 3 et 9 janvier 2023. Les autres prescriptions et pièces justificatives ont également été transmises postérieurement à la notification définitive de l'indu, entre le 9 et le 17 janvier 2023, puis invoquées devant la commission de recours amiable, laquelle a rejeté la demande de réexamen au regard de leur caractère tardif.

Il résulte de cette chronologie que la caisse a mis l'infirmière en mesure de discuter les anomalies relevées et de produire les justificatifs utiles avant la notification définitive de l'indu. Le fait qu'elle ait choisi de ne transmettre que deux prescriptions à la commission des pénalités, puis de communiquer les autres documents après la notification définitive, ne permet donc pas de reprocher à la caisse de ne pas lui avoir offert la possibilité de faire valoir ses observations.

En outre, il appartient au professionnel de santé de s'assurer que les actes facturés à l'assurance maladie répondent aux conditions de prise en charge prévues par les textes applicables et de disposer des prescriptions conformes justifiant les soins effectués.

La Cour de cassation rappelle que la prise en charge des actes réalisés par un auxiliaire médical suppose une prescription médicale écrite, qualitative et quantitative, établie antérieurement à l'engagement des soins, et que des attestations médicales établies a posteriori ne peuvent suppléer une prescription qui ne répondait pas aux exigences réglementaires au moment des actes litigieux (2e Civ., 26 novembre 2020, n° 19-22.211).

Dès lors, la production tardive d'un document ne saurait régulariser rétroactivement des soins qui n'étaient pas couverts, au moment de leur réalisation, par une prescription conforme, ni suppléer le défaut de transmission des pièces justificatives dans les délais applicables.

Il s'ensuit que Mme [N] n'ayant pas présenté en temps utile de prescriptions médicales justifiant la facturation, et les éléments produits par la caisse permettant d'individualiser les actes concernés, de déterminer les sommes réclamées et d'identifier les manquements aux règles de facturation et de tarification reprochés rendant l'indu fondé, Mme [N] sera en conséquence condamnée à payer la somme de 34 957,16 euros au titre de l'indu.

5- Sur les frais irrépétibles et les dépens

La décision déférée sera infirmée en ce qu'elle a statué sur les dépens et les frais irrépétibles de première instance.

En application de l'article 700 du code de procédure civile, il y a lieu d'allouer à la CPAM du [Localité 3] la somme de 500 euros au titre des frais irrépétibles de première instance et d'appel.

Partie perdante, Mme [N] n'obtiendra aucune indemnité sur ce fondement et supportera les dépens de première instance et d'appel.

PAR CES MOTIFS

La cour, statuant par arrêt contradictoire mis à disposition au greffe, après débats en audience publique et après en avoir délibéré,

Infirme le jugement entrepris en toutes ses dispositions ;

Statuant à nouveau et y ajoutant,

Déclare recevable la requête de première instance de Mme [Z] [N]';

Condamne Mme [Z] [N] à payer à la CPAM du [Localité 3] la somme de 34 957,16 euros au titre de l'indu';

Déboute Mme [Z] [N] de ses demandes';

Condamne Mme [Z] [N] à payer à la CPAM du [Localité 3] la somme de 500 euros au titre des frais irrépétibles de première instance et d'appel';

Condamne Mme [Z] [N] aux dépens de première instance et d'appel.

Ledit arrêt a été prononcé par mise à disposition au greffe le vingt sept octobre deux mille vingt six et signé par Christophe ESTEVE, Président de chambre, et Fabienne ARNOUX, cadre greffier.

LE GREFFIER, LE PRESIDENT DE CHAMBRE,

En conséquence,

La République française mande et ordonne à tous commissaires de justice sur ce requis de mettre ladite décision à exécution.

Aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux judiciaires d'y tenir la main.

A tous commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu'ils en seront légalement requis.

En foi de quoi, la présente décision a été signée à la minute par le président et le greffier.