CADA · Avis — 11 mars 2010

Monsieur G., pour le compte de l'association « Le Menhir Brunoy Ecologie », a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 7 janvier 2010, à la suite du refus opposé par le président de l'association interdépartementale pour la gestion du réseau automatique de surveillance de la pollution atmosphérique et d'alerte en région d'Ile-de-France (AIRPARIF) à sa demande de copie des documents contenant les informations alimentant les paramètres en entrée des logiciels de modélisation de la pollution à proximité des RN6 et RD34 à Brunoy, notamment les données de trafic, la description de ces voies et de leur contexte.

La commission rappelle qu'aux termes du deuxième alinéa de l'article 1er de la loi du 17 juillet 1978 : « Sont considérés comme documents administratifs, au sens des chapitres Ier, III et IV du présent titre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l'Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une telle mission. Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, directives, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions et décisions ». Selon le premier alinéa de l'article 2 de la même loi « Sous réserve des dispositions de l'article 6, les autorités mentionnées à l'article 1er sont tenues de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande (...) ».

La commission indique que le Conseil d'Etat, dans sa décision CE, Sect., 22 février 2007, Association du personnel relevant des établissements pour inadaptés, n° 264541, a jugé qu'indépendamment des cas dans lesquels le législateur a lui-même entendu reconnaître ou, à l'inverse, exclure l'existence d'un service public, une personne privée qui assure une mission d'intérêt général sous le contrôle de l'administration et qui est dotée à cette fin de prérogatives de puissance publique est chargée de l'exécution d'un service public. Toutefois, même en l'absence de telles prérogatives, une personne privée doit également être regardée, dans le silence de la loi, comme assurant une mission de service public lorsque, eu égard à l'intérêt général de son activité, aux conditions de sa création, de son organisation ou de son fonctionnement, aux obligations qui lui sont imposées ainsi qu'aux mesures prises pour vérifier que les objectifs qui lui sont assignés sont atteints, il apparaît que l'administration a entendu lui confier une telle mission. Dans cette affaire, le Conseil d'Etat a estimé que les centres d'aide par le travail ne constituaient pas des organismes privés chargés de l'exécution d'une mission de service public en raison de la volonté du législateur de ne pas leur reconnaître cette qualité. 

La commission relève qu’en vertu de l’article L. 221-3 du code de l’environnement, l’Etat confie à des organismes agréés la mise en œuvre de la surveillance de la qualité de l'air et de ses effets sur la santé et sur l'environnement. L’association interdépartementale pour la gestion du réseau automatique de surveillance de la pollution atmosphérique et d’alerte en région d’Ile-de-France (AIRPARIF), association agréée créée en 1979 à l’initiative du ministre chargé de l’environnement et de la direction interdépartementale de l’industrie d’Ile-de-France, remplit ce rôle pour la région Ile-de-France. Elle exerce donc une mission d’intérêt général.

La commission relève que AIRPARIF est soumise au contrôle administratif de l’Etat. Ainsi, l’article 11 de ses statuts précise que son conseil d’administration est composé, comme le prévoit l’article R. 221-10 du code de l’environnement, de quatre collèges, entre lesquels les voix délibératives sont réparties à égalité : celui de l’Etat et de ses établissements publics, celui des collectivités territoriales, celui des représentants des diverses activités contribuant directement ou indirectement à l’émission des substances surveillées et celui des associations régionales agréées de protection de l’environnement, de consommateurs ainsi que des personnalités qualifiées. Aux termes des articles 12 et 16 de ses statuts, le préfet de la région Ile-de-France peut provoquer une seconde délibération de l’assemblée générale et du conseil d’administration, notamment pour assurer le respect des conditions d’agrément. La commission note également que le secrétaire général de l’association est nommé par le président parmi les membres du collège Etat au conseil d’administration, sur proposition du préfet de la région Ile-de-France. 

Dans ces conditions, la commission considère que AIRPARIF constitue une personne morale chargée d’une mission de service public. Les documents demandés, reçus dans le cadre de cette mission, revêtent par conséquent un caractère administratif et sont communicables dans les conditions et sous les réserves prévues par la loi du 17 juillet 1978.

En réponse à la demande qui lui a été adressée, le président d’AIRPARIF a informé la commission de ce que le système de modélisation de la pollution utilisait effectivement comme données d’entrée des données de trafic fournies par la direction régionale de l’équipement et des données de description des voies et de leur environnement immédiat fournies par l’institut géographique national (IGN) et au besoin des données complémentaires de l’institut d’aménagement et d’urbanisme de la région Ile-de-France (IAURIF) et que seuls leurs propriétaires étaient à même de les diffuser.

La commission en prend note, mais rappelle que les documents reçus et détenus par les personnes chargées d’une mission de service public doivent être communiqués, le cas échéant, par ces personnes elles-mêmes, qu’elles en soient ou non l’auteur. 

La commission, qui estime qu’aucune exception prévue à l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978 n’est opposable en l’espèce, émet donc un avis favorable. Elle précise que, lorsqu'une demande porte sur un nombre ou un volume important de documents, l'administration est fondée à étaler dans le temps la réalisation des photocopies afin que l’exercice du droit d’accès reste compatible avec le bon fonctionnement de ses services.