CADA · Avis — 3 février 2011

Maître X B., conseil de la société CEM 21, a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 29 décembre 2010, à la suite du refus opposé par le président du directoire du Port Atlantique Nantes Saint-Nazaire à sa demande de communication des documents suivants :

1) la convention de terminal pour l'exploitation du terminal multivracs du site de Montoir-de-Bretagne, conclue avec les sociétés Sea-Invest et MTTM ;
2) la convention de cession des outillages portuaires des postes n° 1 à 3 de ce même terminal, conclue également avec les sociétés Sea-Invest et MTTM ;
3) les justificatifs de l'accomplissement des formalités de publicité et de mise en concurrence préalables relatives à ces deux conventions.

I. La commission rappelle, en premier lieu, qu'aux termes du deuxième alinéa de l'article 1er de la loi du 17 juillet 1978 : «  Sont considérés comme documents administratifs (...), quel que soit le support utilisé pour la saisie, le stockage ou la transmission des informations qui en composent le contenu, les documents élaborés ou détenus par l'Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées de la gestion d'un service public, dans le cadre de leur mission de service public ».

Aussi la commission en déduit-elle généralement que les documents élaborés ou détenus par les établissements publics industriels et commerciaux ne constituent des documents administratifs que s'ils sont élaborés ou détenus dans le cadre de la mission de service public de ces établissements. Les contrats conclus entre les EPIC et des personnes privées ne constituent donc des documents administratifs que s'ils ont pour objet même l'exécution ou l'organisation du service public.

En l’espèce, la commission relève que le Port Atlantique Nantes-Saint-Nazaire est, en application de l'article L. 5312-2 du code des transports, issu de l’ordonnance n°2010-1307 du 28 octobre 2010 et reprenant des dispositions insérées au code des ports maritime par la loi n°2008-660 du 4 juillet 2008 portant réforme portuaire, un établissement public de l’Etat à caractère industriel et commercial appelé « grand port maritime », qui a pour objet :
1° La réalisation, l'exploitation et l'entretien des accès maritimes ;
2° La police, la sûreté et la sécurité (…) et les missions concourant au bon fonctionnement général du port ;
3° La gestion et la valorisation du domaine dont il est propriétaire ou qui lui est affecté ;
4° La gestion et la préservation du domaine public naturel et des espaces naturels dont il est propriétaire ou qui lui sont affectés ; il consulte le conseil scientifique d'estuaire, lorsqu'il existe, sur ses programmes d'aménagement affectant les espaces naturels ;
5° La construction et l'entretien de l'infrastructure portuaire, notamment des bassins et terre-pleins, ainsi que des voies et terminaux de desserte terrestre, notamment ferroviaire et fluviale ;
6° La promotion de l'offre de dessertes ferroviaires et fluviales en coopération avec les opérateurs concernés ;
7° L'aménagement et la gestion des zones industrielles ou logistiques liées à l'activité portuaire ;
8° Les actions concourant à la promotion générale du port.
La commission estime que les conventions de terminal, qui valent d’ailleurs autorisation d’occupation du domaine public, sont passées par le grand port maritime dans le cadre de l’exercice de ces missions de service public et constituent ainsi des documents administratifs.

II. La commission observe, en second lieu, que la loi du 4 juillet 2008 a dans ses articles 7, 8 et 9 toujours en vigueur, précisé certaines des modalités de gestion et d’exploitation des établissements publics qu’elle créait. 

L’article 7 impose ainsi, sauf exception, la cessation, par les grands ports maritimes, de l’exploitation des outillages  utilisés pour les opérations de chargement, de déchargement, de manutention et de stockage liées aux navires, dans un délai d’au plus deux ans à compter de l'adoption de leur projet stratégique, qui doit lui-même être établi dans les trois mois suivant leur création, ainsi que la cession de la propriété de ces outillages, ou, s’ils présentent un caractère immobilier, des droits réels qui leur sont attachés, à des opérateurs de terminaux, titulaires d’une convention de terminal. La procédure de vente des outillages, conduite sous la surveillance d’une commission composée de personnalités indépendantes, est fixée à l’article 9, dont les dispositions visent à en assurer la transparence et à éviter tout risque de discrimination entre les opérateurs. 

La commission estime que dès lors que la décision de déclasser du domaine public les outillages n’est prise, lorsque ceux-ci présentent un caractère mobilier, qu’en vue de leur cession, la convention de cession, bien qu’elle ne porte pas sur des biens faisant encore partie, à l’instant de sa conclusion, de ce domaine public, présente un caractère administratif pour l’application de la loi du 17 juillet 1978.

III. La commission déduit de ce qui précède que les documents mentionnés aux points 1 et 2, dont elle n’a pu prendre connaissance, sont communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de l’article 2 de la loi du 17 juillet 1978, sous réserve de l’occultation préalable, en application du II de l’article 6 de la même loi, des mentions protégées par le secret en matière commerciale et industrielle. Elle émet donc, sous cette réserve, un avis favorable à leur communication.

S’agissant des documents mentionnés au point 3, le président du directoire du Port Atlantique Nantes-Saint-Nazaire a indiqué à la commission que les conventions ayant été conclues de gré à gré, ainsi que l’y autorisaient les dispositions de l’article 9 de la loi du 4 juillet 2008, il n’existait pas de justificatif de l’accomplissement préalable de formalités de publicité et de mise en concurrence. La commission ne peut donc, sur ce point, que déclarer sans objet, la demande d’avis.