CADA · Conseil — 28 avril 2016

La commission d'accès aux documents administratifs a examiné dans sa séance du 28 avril 2016 votre demande de conseil relative au caractère communicable à un conseiller municipal des documents suivants :
1) un fichier des mandats et titres sous format compatible excel comprenant les colonnes suivantes pour les années 2014 et 2015 :
a) l'exercice ;
b) l'imputation comptable (nature) ;
c) l'imputation comptable (fonction) ;
d) le libellé de la fonction ;
e) le libellé de la section (fonctionnement ou investissement) ;
f) le numéro mandat ou titre ;
g) le numéro du bordereau ;
h) la date mandat ou titre ;
i) le numéro marché (éventuel) ;
j) le montant hors taxes ;
k) le montant toutes taxes comprises ;
l) le libellé (objet) du titre ou du mandat ;
m) le code tiers ;
n) le libellé tiers ;
o) le service gestionnaire ;
p) le rattachement le cas échéant ;
q) le mandat ou titre annulé (avec un signe négatif si possible) ;
2) le tableau des effectifs sur la période 2012-2015 pour Chartres Métropole et la commune de Chartres, ainsi que pour les organismes associés (SEM, SPL, office) montrant les évolutions en nombre par catégories d'agents ainsi que la masse salariale par catégories d'agents ;
3) la grille des salaires anonymisée avec fonction, indice et rémunération de tous les contractuels sur des postes de catégorie A et B de la ville, de l'agglomération et des organismes associés. 

La commission rappelle, à titre liminaire, qu'elle n'est pas compétente pour se prononcer sur les droits d'information que les conseillers municipaux tirent, en cette qualité, de textes particuliers, tel l'article L2121-13 du code général des collectivités territoriales, qui dispose que : « Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ». Toutefois, cette circonstance ne fait pas obstacle à ce que les élus puissent se prévaloir du droit d'accès prévu par le livre III du code des relations entre le public et l'administration ou par l'article L2121-26 du code général des collectivités territoriales, qui est ouvert à toute personne, indépendamment des fonctions qu'elle exerce ou des mandats qu'elle détient.

A cet égard, la commission rappelle en premier lieu qu'aux termes de l’article L2121-26 du code général des collectivités territoriales, dont elle a compétence pour examiner les conditions d’application, « Toute personne physique ou morale a le droit de demander communication et de prendre copie totale ou partielle des procès-verbaux du conseil municipal, des budgets et des comptes de la commune et des arrêtés municipaux. Chacun peut les publier sous sa responsabilité. La communication des documents mentionnés au premier alinéa, qui peut être obtenue aussi bien du maire que des services déconcentrés de l’État, intervient dans les conditions prévues par l'article L311-9 du code des relations entre le public et l'administration ». Elle estime qu’il résulte de ces dispositions que toute personne peut demander communication des budgets et comptes de la commune, ainsi que de l’ensemble des pièces annexées à ces documents, y compris les pièces justificatives des comptes. 

La commission estime en deuxième lieu que, hormis le cas des demandes présentant un caractère abusif, le volume des documents demandés ne peut, par lui-même, justifier légalement un refus de communication. En revanche, l’administration est fondée, dans ce cas, à aménager les modalités de communication afin que l'exercice du droit d'accès reste compatible avec le bon fonctionnement de ses services. Si la demande porte sur une copie de documents volumineux qu’elle n’est pas en mesure de reproduire aisément compte tenu de ses contraintes matérielles, l'administration est notamment en droit d'inviter le demandeur à venir consulter ces documents sur place et à emporter copie des seuls éléments qu’il aura sélectionnés. Alternativement, elle peut convenir avec le demandeur d’un échéancier de communication compatible avec le bon fonctionnement des services lorsqu'une demande porte sur un nombre ou un volume important de documents.

La commission souligne également qu'en application de l'article 35 du décret n° 2005-1755 du 30 décembre 2005, les frais correspondant au coût de reproduction des documents et, le cas échéant, d'envoi de ceux-ci peuvent être mis à la charge du demandeur. Ces frais sont calculés conformément aux articles 2 et 3 de l'arrêté conjoint du Premier ministre et du ministre du budget du 1er octobre 2001. L'intéressé doit être avisé du montant total des frais à acquitter, dont le paiement préalable peut être exigé. 

La commission considère donc que le fichier visé au point 1 est un document communicable, à la condition qu'il existe ou qu'il puisse être obtenu par un traitement automatisé d'usage courant, mais ajoute que sa communication peut faire l'objet d'un étalement dans le temps selon un échéancier compatible avec le bon fonctionnement des services. Elle émet donc un avis favorable sous cette réserve. 

S'agissant des documents mentionnés aux points 2 et 3 de la demande, la commission estime qu'il y a lieu de distinguer ceux qui concernent des agents de personnes morales de droit public et ceux qui concernent les salariés de structures de droit privé.

A cet égard, la commission rappelle que le tableau des effectifs d'une personne morale de droit public, par catégories et avec mention de la masse salariale, est communicable à toute personne qui le demande, en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, s'il existe en l'état ou peut être obtenu par un traitement automatisé d'usage courant.

De même, la grille anonyme des salaires des agents contractuels d'un organisme public est communicable à toute personne qui le demande, à condition qu'il ne soit pas possible d'en déduire, pour des personnes qui seraient reconnaissables, le niveau des éléments de rémunération qui seraient établis en fonction de leur situation personnelle ou de l'appréciation portée sur leur manière de service, conformément à l'article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration.

 Si la commune ne détient pas ces documents, il lui incombe, en application de l'article L311-2 du code précité, de transmettre la demande de communication, accompagnée du présent avis, à chacune des autorités administratives susceptibles de les détenir, et d’en aviser le demandeur. 

S'agissant en revanche des documents mentionnés aux points 2 et 3 de la demande qui concernent des organismes de droit privé, en particulier des sociétés d'économie mixte ou des sociétés de service public local, la commission indique que le Conseil d'Etat, dans sa décision CE, Sect., 22 février 2007, Association du personnel relevant des établissements pour inadaptés, n° 264541, a jugé qu'indépendamment des cas dans lesquels le législateur a lui-même entendu reconnaître ou, à l'inverse, exclure l'existence d'un service public, une personne privée qui assure une mission d'intérêt général sous le contrôle de l'administration et qui est dotée à cette fin de prérogatives de puissance publique est chargée de l'exécution d'un service public. Toutefois, même en l'absence de telles prérogatives, une personne privée doit également être regardée, dans le silence de la loi, comme assurant une mission de service public lorsque, eu égard à l'intérêt général de son activité, aux conditions de sa création, de son organisation ou de son fonctionnement, aux obligations qui lui sont imposées ainsi qu'aux mesures prises pour vérifier que les objectifs qui lui sont assignés sont atteints, il apparaît que l'administration a entendu lui confier une telle mission. 

La commission en déduit que, lorsqu'une société d'économie mixte (SEM) ou une société publique locale (SPL) est chargée d'une mission de service public, les documents qu'elle élabore ou détient ne constituent des documents administratifs au sens de l'article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration que si leur objet les rattache directement à l'exécution de la mission de service public qui lui a été confiée. En l'espèce, les documents demandés aux points 2 et 3 ne se rattachant pas directement à l'exécution d'une mission de service public qui aurait été confiée à de telles sociétés et n'entrent donc pas, par eux-mêmes, dans le champ d'application de l'article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration. Par suite, dans l'hypothèse où vous ne détiendriez pas ces documents, vous ne seriez pas tenu de transmettre la demande de communication à ces sociétés.

En revanche, si vous déteniez déjà ces documents, la commission estime que vous n'auriez pu les recevoir qu'au titre d'une mission de service public de la commune, en vue de laquelle ont été constituées les sociétés en cause, afin de s'assurer des conditions d'exécution de cette mission. A ce titre, ces documents entreraient dans le champ d'application de l'article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration et seraient communicables, en application des articles L311-1 et L311-6, dans les mêmes conditions, précisées plus haut, que les documents du même type relatifs aux agents de la commune, de Chartres Métropole ou de leurs établissements publics.