CADA · Avis — 15 décembre 2016

Monsieur X a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 1er août 2016, à la suite du refus opposé par le directeur général des finances publiques à sa demande de communication, en vue d'une réutilisation, de l'intégralité de la base documentaire NAUSICAA. 

La commission, au vu de la réponse que lui a adressée le directeur général des finances publiques et après avoir entendu en séance les observations complémentaires de ses représentants, constate que cette base documentaire, constituée en 2013, alimentée et partiellement mise à jour par plusieurs dizaines de services intervenant pour leur spécialité et leur ressort territorial, sans modération centralisée, et dans laquelle sont ainsi versés chaque année de 10 à 20 000 documents pour 3 à 5 000 qui en sont retirés, compte à ce jour environ 80 000 pièces de natures diverses (notes à caractère général, instructions, dossiers particuliers enregistrés à titre d'exemple, documents de suivi d'actions en cours ou de situations particulières...) et de formats variés (texte, image, feuille de calcul...), couvrant tous les secteurs d'activité de la direction générale des finances publiques, ainsi que ses différentes fonctions d'organisation, notamment en matière de gestion du personnel.

La commission constate que l'on y trouve ainsi des documents communicables à toute personne qui en ferait la demande, aussi bien que, notamment, des documents, relatifs par exemple à la méthode des contrôles sur pièces ou sur place, dont la communication porterait atteinte à la recherche et à la prévention des infractions fiscales, des documents relatifs à la situation personnelle des contribuables, dont la communication aux tiers porterait atteinte au secret professionnel des agents du fisc, ou encore des documents relatifs à la situation personnelle des agents de la direction générale, dont la communication aux tiers porterait atteinte au respect de leur vie privée ou ferait apparaître des appréciations d'ordre individuel portées sur leur manière de service.

La commission en déduit que la communication intégrale de cette base documentaire méconnaîtrait les dispositions des articles L311-5 et L311-6 du code des relations entre le public et l'administration.

Or, la commission constate par ailleurs que contrairement à la base de documentation doctrinale BOFIP, rendue accessible à tous sur le site internet impots.gouv.fr et en outre également fournie aux réutilisateurs qui le demandent avec possibilité d'abonnement à ses mises à jour, la base NAUSICAA, massive, hétérogène et décentralisée, n'a pas été conçue en fonction du droit d'accès du public à tout ou partie des documents qui y sont versés. Ainsi, ni l'indexation actuelle des documents, ni l'arborescence de leur classement, ni les mots-clés utilisables dans le moteur de recherche, ni la classification des documents en fonction du niveau d'habilitation permettant aux agents de la direction générale d'y accéder ne permettent de différencier l'ensemble des documents communicables de la masse des documents qui ne le sont pas. Seule une relecture systématique, document par document, en vue de les indexer pour en permettre le tri par application d'un nouveau filtre informatique de sélection ou d'extraction permettrait cette identification.

La commission le regrette. Elle estime cependant qu'à ce stade, le tri des documents versés dans la base NAUSICAA équivaudrait en réalité à la confection d'une nouvelle base documentaire, qui n'existe pas en l'état et ne pourrait être obtenue à ce jour par un traitement automatisé d'usage courant mais seulement au prix d'efforts disproportionnés qui excèderaient les sujétions que le législateur a entendu faire peser sur l'administration en prévoyant, à l'article L311-7 du même code, que « lorsque la demande porte sur un document comportant des mentions qui ne sont pas communicables en application des articles L311-5 et L 311-6 mais qu'il est possible d'occulter ou de disjoindre, le document est communiqué au demandeur après occultation ou disjonction de ces mentions ».

La commission émet donc un avis défavorable à la communication intégrale de la base NAUSICAA, sollicitée par le demandeur, et elle estime que si la demande devait être comprise comme tendant à titre subsidiaire à la communication de l'ensemble des documents communicables à tous aujourd'hui versés dans cette base documentaire, elle ne serait pas recevable.

La commission rappelle toutefois au directeur général des finances publiques que le 3° de l'article L312-1-1 inséré au même code par la loi du 7 octobre 2016 pour une République numérique prévoit que, sous réserve des dispositions des articles L311-5 et L311-6, les services de l'État, notamment, publient en ligne, lorsqu'elles sont disponibles sous forme électronique, les bases de données, mises à jour de façon régulière, qu'ils produisent ou qu'ils reçoivent et qui ne font pas l'objet d'une diffusion publique par ailleurs. 

Il résulte du II de l'article 8 de la même loi que la publication des bases de données prévue à l'article L312-1-1 doit être effectuée à une date fixée par décret, et au plus tard le 7 octobre 2018.

La commission estime que la prise en compte de la communicabilité des documents versés à l'avenir dans la base NAUSICAA, au fil de leur versement, devrait permettre la transformation progressive de cette base en une base dont la partie communicable à tous pourrait être extraite par un traitement automatisé d'usage courant, une fois que n'y subsisteront plus de documents qui n'auront pas été indexés en fonction de ce critère, en vue de la publication en ligne de cette partie de la base, conformément à la volonté exprimée par la loi du 7 octobre 2016. La commission estime que la direction générale des finances publiques devrait ainsi se trouver en capacité de procéder d'ici l'échéance fixée par la loi à la publication prévue, sans effort disproportionné compte tenu du délai de deux ans sur lequel pourra être étalée la charge des traitements nécessaires.

C'est pourquoi la commission invite le directeur général des finances publiques à mettre ses services en mesure de procéder pour l'avenir à cet enrichissement progressif de l'indexation des pièces auxquelles la base NAUSICAA donne accès.