CADA · Conseil — 8 juin 2017

La commission d'accès aux documents administratifs a examiné lors de sa séance du 8 juin 2017 votre demande de conseil relative au caractère communicable  des documents suivants :
1) le contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens (CPOM) conclu entre l'ARS et le GERC, socle et annexes 1.4 « financements » et 2.1 « mission de service public » à l'exclusion des autres annexes ;
2) la copie de l’enregistrement intégral des débats de la séance du 8 septembre 2016 de la commission spécialisée de l'offre de soins (CSOS) de la conférence régionale de santé et de l'autonomie d'Alsace.


En ce qui concerne le point 1) de votre demande de conseil : 

Après avoir pris connaissance de l'exemplaire de CPOM et de ses avenants que vous lui avez communiqués, la commission observe que la demande de communication porte sur des contrats et leurs annexes conclus pour une période courant de juillet 2012 à septembre 2016 entre l’agence régionale de santé d’Alsace et la société civile de moyens du groupe d’explorations radiologiques et cardiovasculaires (GERC) de Strasbourg. La demande porte sur un établissement dont il est porté à la connaissance de la commission qu’il s’agit d’un établissement de santé privé à but lucratif participant au service public hospitalier. 
 
La commission rappelle, ainsi qu’elle l’avait fait dans de précédents avis (n° 20083020 du 25 septembre 2008 et n° 20142274 du 3 juillet 2014) que les contrats pluriannuels d’objectifs et de moyens conclus par les agences régionales de santé (ARS) avec les établissements de santé en application de l'article L6114-1 du code de la santé publique constituent des documents administratifs dont la communication est régie par les articles L311-1 et suivants du code des relations entre le public et l'administration.

La commission rappelle que le contenu des CPOM est fixé par les articles L6114-2 à L6114-4 du même code, qui n'a pas été substantiellement modifié par la loi n° 2016-41 du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé.

-	en vertu de l’article L6114-2 du code de la santé publique dans sa version alors en vigueur du 26 février 2010 au 28 janvier 2016, les CPOM déterminent les orientations stratégiques des établissements ou des titulaires de l'autorisation prévue à l'article L6122-1 et des groupements de coopération sanitaire sur la base du projet régional de santé défini à l'article L1434-1, notamment du schéma régional d'organisation des soins ou du schéma interrégional, identifient les services au sein desquels sont dispensés des soins palliatifs et définissent, pour chacun d'entre eux, le nombre de référents en soins palliatifs qu'il convient de former ainsi que le nombre de lits qui doivent être identifiés comme des lits de soins palliatifs. Ils précisent leurs engagements relatifs à la mise en œuvre de la politique nationale d'innovation médicale et de recours, ainsi que leurs autres engagements, notamment de retour à l'équilibre financier, qui peuvent donner lieu à un financement par la dotation prévue à l'article L162-22-14 du code de la sécurité sociale. Ils précisent par ailleurs les engagements pris par l'établissement de santé ou le titulaire de l'autorisation en vue de la transformation de ses activités et de ses actions de coopération. Les contrats fixent, le cas échéant par avenant, les éléments relatifs aux missions de service public prévus au dernier alinéa de l'article L6112-2 ainsi que ceux relatifs à des missions de soins ou de santé publique spécifiques qui sont assignées à l'établissement de santé ou au titulaire de l'autorisation par l'agence régionale de santé. Ils fixent également les objectifs quantifiés des activités de soins et équipements matériels lourds pour lesquels une autorisation a été délivrée et en définissent les conditions de mise en œuvre.

Dans ce cadre, les CPOM identifient, en application de l’article D6114-5 du code de la santé publique, les unités de soins intensifs, les unités de surveillance continue mentionnées à l'article R6123-38 et les unités de surveillance continue pédiatriques mentionnées à l'article R6123-38-7. 

- en vertu de l’article L6114-3 du même code, ces contrats définissent des objectifs en matière de qualité et de sécurité des soins et comportent les engagements d'amélioration de la qualité et de la sécurité des soins qui font suite à la procédure de certification prévue à l'article L6113-3. Ils intègrent des objectifs de maîtrise médicalisée des dépenses, et d'évolution et d'amélioration des pratiques. Ils fixent, dans le respect de la déontologie des professions de santé, des objectifs établis à partir d'indicateurs de performance relatifs aux conditions de gestion des établissements de santé, de prise en charge des patients et d'adaptation aux évolutions du système de santé. Les contrats des établissements publics de santé décrivent les transformations relatives à leur organisation et à leur gestion. Ils comportent un volet social et culturel.

- l’article L6114-4 de ce code prévoit enfin que ces contrats fixent le montant des tarifs de prestations mentionnées au 1° de l'article L162-22-1 du code de la sécurité sociale pour les établissements de santé privés à but lucratif ou non lucratif ne participant pas au service public hospitalier. S’agissant des établissements publics de santé, les contrats fixent les éléments financiers ainsi que les autres mesures nécessaires à leur mise en œuvre. 

La commission estime que la communicabilité des CPOM et de leurs avenants dépend de la nature des informations qu’ils contiennent et du statut et des missions assurées par l'établissement de santé.

La commission rappelle tout d'abord qu'aux termes du 1° de l'article L311-5 du code des relations entre le public et l'administration ne sont pas communicables les documents préalables à l'élaboration du rapport d'accréditation des établissements de santé prévu à l'article L6113-3 du code de la santé publique. Dès lors qu'il résulte de l’article L6113-4 de ce code que la procédure d'accréditation est engagée à l'initiative de l'établissement de santé, notamment dans le cadre du contrat pluriannuel d’objectifs et de moyens qui le lie à l'agence régionale de l'hospitalisation, la commission déduit de ces dispositions que, bien que les CPOM répondent à la définition de document administratif, les éléments du CPOM prévus à l’article L6114-3 du code de la santé publique, qui se rapportent à la procédure d’accréditation et, de manière générale, à la qualité et à la sécurité des soins et des pratiques médicales sont exclus du droit à communication institué par les articles L311-1 et suivants du code des relations entre le public et l'administration. En l’absence de tels éléments dans le CPOM que vous lui avez communiqué, la commission est d’avis que le CPOM (hors annexes)  signé le 31 juillet 2012  avec le GERC de Strasbourg est communicable. 

La commission estime que les informations relatives aux tarifs et éléments financiers prévues à l’article L6114-4 du code de la santé publique, qui présentent un caractère réglementaire et se rapportent aux financements publics dont les établissements de santé sont susceptibles de bénéficier, sont communicables de plein droit à toute personne qui en fait la demande (en l'espèce, l’annexe 1-4 Financements, laquelle regroupe les moyens attribués au GERC par l’agence régionale de santé pour mettre en œuvre les objectifs prévus dans les annexes du contrat). 

La commission considère ensuite que les stipulations des CPOM relatives aux orientations stratégiques destinées à décliner le PRS et le SROS, aux engagements des établissements de santé en matière d'innovation médicale et de recours, de retour à l'équilibre financier et en vue de la transformation de leurs actions de coopération, ainsi que les éléments relatifs aux missions de service public hospitalier et de soins ou de santé publique spécifiques assignés par l'ARS, et aux unités de soins palliatifs, sont également communicables, dès lors qu'elles se rapportent à la définition de l'organisation des soins sur le territoire. Il en va ainsi de l’annexe 2.1 « mission de service public », laquelle au regard des documents communiqués n’est composée que du document intitulé « permanence des soins en établissements de santé ». 

S'agissant des stipulations des CPOM relatives à l'organisation interne et aux objectifs fixés aux établissements de santé, la commission considère qu'il y a lieu d'opérer une distinction selon le statut de ces derniers. 

Bien que l’activité des établissements de santé s’inscrive dans un contexte de plus en plus concurrentiel, en particulier depuis la mise en place de la tarification à l’activité, la commission estime qu’il résulte des dispositions de l'article L6141-1 du code de la santé publique, selon lesquelles les établissements publics de santé sont des personnes morales de droit public dotées de l'autonomie administrative et financière et placées sous le contrôle de l'Etat, que les orientations stratégiques internes des établissements publics de santé, les transformations qu'ils s'engagent à opérer dans leurs activités, ainsi que les objectifs quantifiés des activités de soins et équipements lourds pour lesquels une autorisation a été délivrée sont des informations communicables à toute personne, sans que puisse être opposé le secret en matière commerciale et industrielle.

S’agissant des établissements privés participant au service public hospitalier, ces informations ne sont communicables à toute personne que dans la mesure où elles se rapportent à cette mission de service public, et à l’exclusion des moyens humains qu’elle consacre à chaque activité, qui sont couverts par ce secret. 

Enfin, s’agissant des autres établissements privés liés aux agences régionales d’hospitalisation par un CPOM, la commission considère que les orientations stratégiques et les objectifs qui leur sont assignés au niveau de leur organisation et de leur gestion internes et le niveau de leur activité sont couverts par le secret en matière commerciale et industrielle. Il en va ainsi par exemple de l'annexe 1 sur le pilotage interne et de l'annexe 6 sur les indicateurs de pilotage du CPOM de la clinique Saint-Jean (à l'exception des indicateurs de performance qui doivent être publiés en application de l'article L6114-3 du code de la santé publique, s'ils sont identiques).


En ce qui concerne le point 2) de votre demande : 

 La commission rappelle à titre liminaire qu’en application de l’article L311-1 du code des relations entre le public et l’administration, les autorités administratives sont tenues de communiquer les documents administratifs qu’elles détiennent aux personnes qui en font la demande. Sont considérés comme documents administratifs, aux termes de l’article L300-2 de ce même code, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l'Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une telle mission. Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions, codes sources et décisions.. Ne sont en revanche communicables qu’à l’intéressé, en application de l’article L311-6 précité, les documents administratifs dont la communication porterait atteinte à la vie privée, au secret médical et au secret en matière commerciale et industrielle. 

La commission observe que la commission spécialisée de l’organisation des soins est soumise aux dispositions des articles L1451-1 et L1451-1-1 du code de la santé publique. Ces dernières prévoient, en particulier pour les commissions, conseils et instances collégiales des ARS consultées dans le cadre de procédures de décision administrative, « l’enregistrement des débats et la conservation de ces enregistrements » ainsi que « l'établissement de procès-verbaux comportant l'ordre du jour, le compte rendu des débats, le détail et les explications des votes, y compris les opinions minoritaires, et la diffusion gratuite en ligne de ces procès-verbaux (…) ». 

S'agissant plus particulièrement des enregistrements des séances de la commission spécialisée de l’organisation des soins, la commission observe que le législateur a prescrit à l’article L1451-1-1 précité la diffusion gratuite en ligne des procès-verbaux de la commission en prenant soin de préciser que cette diffusion était requise sans préjudice, le cas échéant, de la diffusion en ligne de l’enregistrement audiovisuel des débats. Ce dernier doit dès lors être regardé comme n’ayant pas entendu exclure de toute communication cet enregistrement. 

La commission rappelle qu’aux termes de l’article L6141-1 du code de la santé publique, « Les établissements publics de santé sont des personnes morales de droit public dotées de l’autonomie administrative et financière. (…) Leur objet principal n’est ni industriel, ni commercial (…) », tel n’est pas le cas des établissements privés de santé, auxquels le secret en matière commerciale et industrielle doit bénéficier, en particulier dans ses aspects relatifs au niveau d’activité de l’établissement, à sa santé financière et à sa stratégie commerciale. ». Bien que l’activité de ces établissements s’inscrive dans un contexte de plus en plus concurrentiel, en particulier depuis la mise en place de la tarification à l’activité, la commission estime qu’il résulte de ces dispositions que le secret en matière commerciale et industrielle ne peut être opposé pour refuser la communication de données relatives à l’activité, aux résultats financiers, à l’organisation, à l’équipement ou aux ressources humaines d’un établissement public de santé sauf pour les établissements de santé à démontrer que le document demandé comporte des mentions relatives à une activité étrangère à leur objet principal. En revanche, la commission estime qu’il y a lieu d’occulter, le cas échéant, les mentions relatives aux établissements privés, dont la communication porterait atteinte au secret en matière commerciale et industrielle, ainsi que les autres mentions couvertes par l'un des secrets protégés en vertu l’article L311-6 du code des relations entre le public et l’administration en particulier intéressant la vie privée de tierces personnes physiques identifiables, par lesquelles serait porté une appréciation ou un jugement de valeur sur un tel tiers ou faisant apparaître son comportement dans des conditions susceptibles de lui porter préjudice. La commission précise enfin que si l'ampleur de ces occultations devait priver de sens le document, sa communication pourrait alors être refusée.