CADA · Conseil — 24 mai 2017

La commission d'accès aux documents administratifs a examiné dans sa séance du 24 mai 2017 votre demande de conseil relative au caractère communicable, en particulier par diffusion publique, des cartes de contamination des sols par la chlordécone établie à l'échelle de la parcelle cadastrale.

Vous précisez que cette saisine s'inscrit dans le cadre du plan « chlordécone III » en Guadeloupe et en Martinique qui prévoit la diffusion publique de cartes de contamination des sols par la chlordécone à l'échelle de la parcelle cadastrale et qu'il s'agit d'un enjeu sanitaire et environnemental majeur en raison de l'étendue des surfaces concernées, du caractère très persistant de cet insecticide toxique, de la contamination des denrées alimentaires et de l'imprégnation induite des populations de ces territoires qui en résulte.  

La commission constate, à titre liminaire, qu’elle est saisie de quatre demandes de conseils conjointes des quatre départements ministériels principalement intéressés par ce plan sur une question politiquement sensible et sur laquelle aucun consensus juridique n’a pu être trouvé, sans qu’il soit par ailleurs fait état d’un éventuel arbitrage interministériel. 

I. En ce qui concerne la communication

La commission rappelle que, selon les articles L124-1 et L124-3 du code de l'environnement, le droit de toute personne d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues, reçues ou établies par l'État, les collectivités territoriales et leurs groupements, les établissements publics, ou par les personnes chargées d'une mission de service public en rapport avec l'environnement, dans la mesure où ces informations concernent l'exercice de leur mission, s'exerce dans les conditions définies par le titre Ier de la loi du 17 juillet 1978, aujourd'hui codifiées au livre III du code des relations entre le public et l'administration, sous réserve des dispositions du chapitre IV du titre II du livre I du code de l'environnement. 
Aux termes de l’article L124-2 du même code, est considérée comme information relative à l'environnement « toute information disponible, quel qu'en soit le support, qui a pour objet : / 1° L'état des éléments de l'environnement, notamment l'air, l'atmosphère, l'eau, le sol, les terres, les paysages, les sites naturels, les zones côtières ou marines et la diversité biologique, ainsi que les interactions entre ces éléments ; / 2° Les décisions, les activités et les facteurs, notamment les substances, l'énergie, le bruit, les rayonnements, les déchets, les émissions, les déversements et autres rejets, susceptibles d'avoir des incidences sur l'état des éléments visés au 1° ; / 3° L'état de la santé humaine, la sécurité et les conditions de vie des personnes, les constructions et le patrimoine culturel, dans la mesure où ils sont ou peuvent être altérés par des éléments de l'environnement, des décisions, des activités ou des facteurs mentionnés ci-dessus ; / 4° Les analyses des coûts et avantages ainsi que les hypothèses économiques utilisées dans le cadre des décisions et activités visées au 2° ; / 5° Les rapports établis par les autorités publiques ou pour leur compte sur l'application des dispositions législatives et réglementaires relatives à l'environnement. »
En vertu des dispositions du II de l'article L124-5 du code de l'environnement, l'autorité publique ne peut rejeter une demande portant sur une information relative à des émissions de substances dans l'environnement que dans le cas où sa consultation ou sa communication porterait atteinte à la conduite de la politique extérieure de la France, à la sécurité publique ou à la défense nationale, ou encore au déroulement des procédures juridictionnelles, à la recherche d'infractions pouvant donner lieu à des sanctions pénales ou enfin à des droits de propriété intellectuelle.

La commission estime que la localisation et la mesure de la contamination des sols par un insecticide doivent être regardées comme des informations relatives à des émissions de substances dans l’environnement au sens du II de l’article L124-5 du code de l’environnement précité et relevant, par suite, des règles spécifiques prévues par ces dispositions. Elle rappelle, à cet égard, que, s’agissant de telles informations, l’autorité administrative ne peut s’opposer à leur communication au motif que leur divulgation serait susceptible de porter atteinte au secret de la vie privée auquel fait référence l'article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration. 

La commission considère, en conséquence, que les cartographies sur lesquelles porte votre demande de conseil, ainsi que le cas échéant, toute information relative à des émissions de substances de l’environnement qui seraient en votre possession, sont communicables à toute personne qui en ferait la demande, sous les seules réserves prévues à l’article L124-5 du code de l’environnement. Elle précise à cet égard que ni le caractère préparatoire d’une décision administrative à intervenir ni la circonstance que l’information sollicitée ne figurerait pas sur un document existant ne sont opposables dès lors que l’administration détient de telles informations, l’article L124-3 de ce code, n’imposant aucune exigence de formalisation préalable de l'information demandée. Il appartient alors à l’administration, saisie d’une demande en ce sens, d’élaborer un document comportant les informations sollicitées.

II. En ce qui concerne la diffusion publique 

La commission rappelle, en premier lieu, que selon l'article L312-1-1 du code des relations entre le public et l’administration, créé par la loi pour une République numérique du 7 octobre 2016 : « Sous réserve des articles L311-5 et L311-6 et lorsque ces documents sont disponibles sous forme électronique, les administrations (…) publient en ligne les documents administratifs suivants : (…) 4° Les données, mises à jour de façon régulière, dont la publication présente un intérêt économique, social, sanitaire ou environnemental. (…) ». 

La commission observe toutefois qu’aux termes de l’article 8 de la loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique, la publication en ligne prévue par ces dispositions n’est rendue obligatoire, pour les informations objet de la présente demande, qu’à une date fixée par décret, et au plus tard deux ans après la promulgation de la loi du 7 octobre 2016. 

La commission en déduit que l’obligation de publication en ligne prévue par les dispositions de l’article L312-1-1 du code des relations entre le public et l’administration n’est pas à ce jour entrée en vigueur. Elle devrait l’être, selon les informations dont elle dispose, à compter du mois d’octobre 2018.

Le régime général du droit d’accès aux documents administratifs défini par le livre III du code des relations entre le public et l’administration n’impose ainsi pour l’heure aucune obligation de mise en ligne. 

Les autorités administratives demeurent toutefois libres de publier à leur initiative les documents administratifs qu'elles produisent ou reçoivent en application des dispositions de l’article L312-1 du même code.

La commission rappelle, en deuxième lieu, que l’article L312-1-2 du code des relations entre le public et l’administration relatif aux modalités de la diffusion publique dispose que : « Sauf dispositions législatives ou réglementaires contraires, lorsque les documents et données mentionnés aux articles L312-1 ou L312-1-1 comportent des mentions entrant dans le champ d'application des articles L311-5 ou L311-6, ils ne peuvent être rendus publics qu'après avoir fait l'objet d'un traitement permettant d'occulter ces mentions. Sauf dispositions législatives contraires ou si les personnes intéressées ont donné leur accord, lorsque les documents et les données mentionnés aux articles L312-1 ou L312-1-1 comportent des données à caractère personnel, ils ne peuvent être rendus publics qu'après avoir fait l'objet d'un traitement permettant de rendre impossible l'identification de ces personnes. Une liste des catégories de documents pouvant être rendus publics sans avoir fait l'objet du traitement susmentionné est fixée par décret pris après avis motivé et publié de la Commission nationale de l'informatique et des libertés. (…) ».

Elle considère, au regard de ce qui a été dit au I, qu’en matière de diffusion publique, comme en matière de communication, d’informations relatives à l’émission de substances dans l’environnement, la réserve tenant au respect de la vie privée n’est pas opposable à des demandes de tiers.

Elle rappelle en effet, que les dispositions de l’article L124-5 du code de l’environnement doivent être lues à la lumière des dispositions de la directive 2003/4/CE du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2003 concernant l’accès du public à l’information en matière d’environnement et abrogeant la directive 90/313/CEE du Conseil, elle-même inspirée de la convention d’Aarhus du 25 juin 1998, dont elles assurent la transposition. 

La directive prévoit au f) du paragraphe 2 de son article 4 que les États membres peuvent prévoir qu'une demande d'informations environnementales peut être rejetée lorsque la divulgation des informations porterait atteinte à la confidentialité des données à caractère personnel et/ou des dossiers concernant une personne physique si cette personne n'a pas consenti à la divulgation de ces informations au public, lorsque la confidentialité de ce type d'information est prévue par le droit national ou le droit de l'Union européenne. 

Le dixième alinéa de ce même paragraphe 2, prévoit toutefois que les motifs de refus visés au paragraphe 2 sont interprétés de manière restrictive, en tenant compte dans le cas d'espèce de l'intérêt que présenterait pour le public la divulgation de l'information. Dans chaque cas particulier, l'intérêt public servi par la divulgation est mis en balance avec l'intérêt servi par le refus de divulguer. Il précise en outre que les États membres ne peuvent, en vertu du paragraphe 2, points a), d), f), g) et h), prévoir qu'une demande soit rejetée lorsqu’elle concerne des informations relatives à des émissions dans l'environnement.

En d’autres termes, à la lumière de la directive, la commission estime que les dispositions de l’article L124-5 du code de l’environnement doivent être interprétées en ce sens qu’elles ne réservent pas la divulgation d’informations ayant trait à la vie privée des tiers, et en déduit qu’elles font obstacle à la réserve prévue au premier alinéa de l’article L312-1-2 du code des relations entre le public et l’administration.

S’agissant de la réserve tenant à la protection des données à caractère personnel mentionnée au deuxième alinéa de cet article, la commission, qui a pris l’attache de la Commission nationale de l’informatique et des libertés, souligne que cette dernière a, dans une délibération n° 2012-087 du 29 mars 2012 portant autorisation unique de traitements automatisés de données à caractère personnel mis en œuvre dans le cadre d'un système d'information géographique, considéré qu’une base de données géographiques de référence qui a pour finalité de cartographier un territoire, local ou national, aux fins d'une meilleure gouvernance de l'aménagement territorial et qui comporte les références, le dessin et/ou l'adresse de la parcelle permettant indirectement d'identifier le propriétaire de la parcelle est, à ce titre, constituée de données à caractère personnel. Les membres de la commission au titre de la Commission nationale de l’informatique et des libertés ont également fait valoir que si cette autorisation précise que « Toute publication sur internet de cette géolocalisation est soumise à un droit d'opposition de la personne concernée », qui se matérialise par une échelle de publication garantissant l'absence d'identification directe ou indirecte des personnes concernées par les résultats, cette disposition d’une norme édictée par la CNIL ne saurait avoir pour effet de déroger à l’article 38 de la loi du 11 janvier 1978, qui permet d’écarter le droit d’opposition en cas d’obligation légale. 

Or, la commission relève que l'article L124-8 du code de l'environnement fait obligation aux autorités administratives d'assurer la diffusion publique des informations relatives à l'environnement dont la liste est fixée par décret. L'article R124-5 du même code, pris en application de l'article L124-8, précise que « doivent faire l'objet d'une diffusion publique les catégories d'informations relatives à l'environnement suivantes : / 4° Les rapports établis par les autorités publiques sur l'état de l'environnement ; / 7° (...) les évaluations de risques concernant les éléments de l'environnement mentionnés à l'article L. 124-2. (…). » 

Ces dispositions sont, elles aussi, directement issues de la transposition de la directive 2003/4/CE du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2003 concernant l’accès du public à l’information en matière d’environnement. 

La commission en déduit que les dispositions précitées des articles L124-5 et L124-8 dérogent à celles du premier comme du deuxième alinéa de l'article L312-1-2 du code des relations entre le public et l'administration et permettent ainsi la publication intégrale des informations qu'elles énumèrent. Or, en l'espèce, les cartes de contamination des sols à l'échelle de la parcelle cadastrale peuvent être regardées comme un rapport sur l'état de l'environnement ou comme une évaluation des risques des émissions de substances dans l'environnement et comme contenant nombre de données recueillies dans le cadre du suivi d'activités ayant des incidences sur l'environnement. Elle précise qu’elle avait adopté une position similaire dans un conseil n° 20082615 relatif à la diffusion en ligne de l'atlas des zones d'épandage de boues en Isère sous l’empire des dispositions de l’article 7 de la loi du 17 juillet 1978 qui prévoyait que « sauf dispositions législatives contraires, les documents administratifs qui comportent des mentions entrant dans le champ d'application de l'article 6 ne peuvent être rendus publics qu'après avoir fait l'objet d'un traitement afin d'occulter ces mentions ou de rendre impossible l'identification des personnes qui y sont nommées et, d'une manière générale, la consultation de données à caractère personnel ». 

Eu égard à l’intérêt sanitaire et environnemental de la diffusion de ces cartes à l’échelle de la parcelle, la commission en conclut qu’elles doivent faire l'objet d'une diffusion publique sur le fondement des dispositions des articles L124-5 et L124-8 du code de l’environnement, sans que les dispositions de l’article L312-1-2 du code des relations entre le public et l'administration n'y fassent obstacle et sans qu’il ne soit nécessaire de recueillir, au préalable, l’accord des propriétaires des parcelles répertoriées. 

Elle précise enfin qu’il résulte de ce qui précède qu’en application des dispositions du 4° de l’article L311-9 du même code, les administrations saisies d’une demande de publication en ligne d’une telle cartographie, devraient dès à présent y procéder, sans occultation.