CADA · Avis — 9 mars 2023

Madame X, pour X, a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 30 janvier 2023, à la suite du refus opposé par le garde des sceaux, ministre de la justice, à sa demande de communication, par publication en ligne, des rapports thématiques de l'inspection générale de la justice, des audits et suivis d’audits internes, sur la période 2018 à 2021 :
1) le rapport sur l'évaluation des équipes régionales d’intervention et de sécurité (ERIS) - 2018 ;
2) le rapport sur les mineurs non-accompagnés (avec IGAS, IGA, association des départements de France) - 2018 ;
3) le rapport sur l'aide juridictionnelle (avec IGF) - 2018 ;
4) le rapport sur la réforme et modernisation des apostilles (avec IGAE) - 2018 ;
5) le rapport sur la définition des modalités de la création d’un registre unique des entreprises (avec IGF) - 2018 ;
6) le rapport sur l'évaluation du fonctionnement des modules « Respect » - 2018 ;
7) le rapport sur la mesure judiciaire d’investigation éducative - 2018 ;
8) le rapport sur l'évaluation de l’efficacité de la chaîne de traitement des infractions au code de la route par les conducteurs entraînant le retrait de points (avec IGA) - 2019 ;
9) le rapport sur la cartographie des métiers et des capacités de l’État contribuant à la sécurité et à la défense des intérêts français dans l’espace numérique (avec IGF, CGA, IGA, CGE) - 2019 ;
10) le rapport sur l'opportunité d’étendre la liberté d’installation des officiers publics et ministériels dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle - 2019 ;
11) le rapport sur l'orientation et prise en charge des mineurs auteurs de délinquance dans les lieux de détention pour mineurs (quartiers mineurs et EPM) - 2019 ;
12) le rapport sur la chaîne de gouvernance de la SSI de l’État (avec CGE, IGA, CGA, IGAE) - 2019 ;
13) le rapport sur le dispositif de lutte contre la fraude dans les services consulaires en matière d’actes d’état civil, de titre d’identité et de voyage et de visas (avec IGA, IGAE) - 2019 ;
14) le rapport sur les moyens de la DGFiP mis à disposition du ministère de l’intérieur dans le cadre de la lutte contre la délinquance économique et financière (avec IGF et IGA) - 2019 ;
15) le rapport sur le recueil de preuves sans plainte (avec IGAS, IGA) - 2019 ;
16) le rapport sur le bilan du transfert de charge de missions d’extractions judiciaires du ministère de l’intérieur vers le ministère de la justice - 2020 ;
17) le rapport sur l'évaluation de la mise en œuvre de la loi Sapin II et de l’Agence française anticorruption - 2020 ;
18) le rapport sur l'évaluation de l’efficience des moyens dont disposent le SNEAS et le CoSSeN (avec IGA) - 2020 ;
19) le rapport sur l'évaluation des instruments européens de coopération judiciaire civile et commerciale par les autorités nationales d’inspection de la justice (projet européen) - 2020 ;
20) le rapport sur le dispositif de lutte contre la délinquance économique et financière (avec IGJ et IGA) - 2020 ;
21) le rapport sur la fiabilité des données d’identification du casier judiciaire national - 2020 ;
22) le rapport sur la mise en œuvre du plan d’action ministériel de prévention des risques psycho-sociaux - 2020 ;
23) le rapport sur le bilan à 6 mois : Mise en œuvre de la note du 26 septembre 2016 relative à l’organisation territoriale de la PJJ - 2020 ;
24) le rapport sur le suivi de propositions du rapport « une justice pour l’environnement » - 2020 ;
25) le rapport sur l'étude sur l’impact de la Covid-19 au ministère de la justice - 2020 ;
26) le rapport sur le télétravail et aménagement des locaux - 2020 ;
27) le rapport sur l'évaluation de la prise en charge des mineurs se déclarant mineurs non accompagnés (MNA) - 2021 ;
28) le rapport sur les extractions judiciaires 2 (avec IGA, IGF, IGPN, IGGN) - 2021 ;
29) le rapport sur l'attractivité des fonctions civiles en juridiction - 2021 ;
30) le rapport sur l'évaluation du réseau territorial de l’action sociale - 2021 ;
31) le rapport sur la prévention du suicide dans les établissements pénitentiaires (avec IGAS) - 2021 ;
32) le rapport sur l'évaluation des instruments européens de coopération judiciaire civile par les services d’inspection nationaux - 2021 ;
33) le rapport sur la mission localisation implantation nouvel établissement pénitentiaire Gard - 2021 ;
34) le rapport sur l'évaluation de l’attractivité de l’administration centrale du ministère de la justice - 2021 ;
35) le rapport sur la mission sur la structuration des fonctions de recherche et d’études prospectives sur la justice - 2021 ;
36) le rapport sur la réforme du fonds de garantie des victimes d’actes de terrorisme et d’autres infractions - 2021 ;
37) le rapport sur l'évaluation inter-inspection de la prise en charge des étrangers ayant commis des faits graves au titre de l’ordre public - 2021 ;
38) le rapport sur la mission interministérielle sur la simplification de l’enregistrement des actes sous signature privée - 2021 ;
39) le rapport sur l'audit portant sur la mise en œuvre des dialogues de gestion au sein du ministère de la justice - 2021 ;
40) le rapport sur l'audit portant sur la masse salariale des agents non titulaires du programme 166 - 2021 ;
41) le rapport sur l'audit portant sur la prise en charge des mineurs dans les UEMO (rapport provisoire transmis aux audités le 11 octobre 2021) - 2021 ;
42) le rapport sur l'audit portant sur la mesure de verdissement du parc automobile dans le cadre du plan national de relance et de résilience (rapport définitif transmis à la CICC le 9 novembre 2021) - 2021 ;
43) le rapport sur le suivi à 30 mois de l’audit relatif à la politique et à la mise en œuvre du recrutement d’agents contractuels au sein de l’administration centrale du ministère de la justice (note de synthèse transmise le 16 mars 2021) - 2021 ;
44) le rapport sur le suivi à 18 mois de l’audit relatif aux travaux de fin d’exercice du ministère de la justice (note de synthèse transmise le 18 mai 2021) - 2021 ;
45) le rapport sur le suivi sur pièces de l’audit du dispositif de contrôle de la prise en charge des détenus particulièrement signalés (note de synthèse transmise le 30 septembre 2021) - 2021 ;
46) le rapport sur l'inspection consécutive à un suicide au centre pénitentiaire de Marseille le 2 août 2020 - 2021 ;
47) le rapport sur la lutte contre les discriminations dans l’action des forces de sécurité - 2021 ;
50) les rapports issus d’examens de situation, de contrôle de fonctionnement, d’inspection de fonctionnement, d’inspection santé et sécurité au travail :
a) contrôles de fonctionnement de : la cour d’appel d'Angers (2018), du parquet général de la cour d’appel de Paris (2021), des tribunaux de grande instance de Nancy (2018), Évreux (2018), Cayenne (2019), Paris services de l'exécution et l'application des peines (2019), du tribunal judiciaire de Marseille, service pénaux (2021), du tribunal d’instance de Toulouse (2018) - 8 rapports ;
b) inspections de fonctionnement : du département environnement du travail du secrétariat général (administration centrale) (2018), du tribunal de grande instance de Bobigny (2018), du tribunal  d'instance de Lille (2019), de l'unité éducative auprès du TJ de Paris (2020), de l'ex tribunal d'instance de Perpignan (2020), relatif aux dysfonctionnements dans la gestion des détentions provisoires dans le service de l'instruction pôle antiterroriste au tribunal judiciaire de Paris et à la chambre de l’instruction de la cour d’appel de Paris (2020), consécutive à un suicide au centre pénitentiaire de Marseille (avec IGAS) (2020), du TJ Aix-en-Provence (2021), sur la gestion des détentions provisoires au service de l’instruction pôle antiterroriste du TJ de Paris et à la CHINS de la CA Paris (2021), tribunal de commerce de Nice (2021) - 10 rapports ;
c) suivis des contrôles de fonctionnement : des cours d’appel de Cayenne (2018), d'Angers (2019), des tribunaux de grande instance d'Ajaccio (2018), Poitiers (2018), Toulon (2018), Nancy (2019), des conseils de prud'hommes de Paris (2018) et de Fort-de-France (2018), du tribunal d'instance de Toulouse (2019) - 9 rapports ;
d) inspections santé et sécurité au travail : direction des services judiciaires, cour d'appel de Poitiers (2020), TGI de Béthune (2020) et maison de la justice et du droit de Lens (2020), TGI et TI de Reims (2020), TGI de Toulouse (2020), TJ et conseil de prud'hommes de Belfort (2020), TJ et conseil de prud'hommes de Narbonne (2021), TJ de Privas (2021), conseil de prud'hommes et tribunal de commerce de Roanne (2021), TJ de Versailles (2021), TJ et conseil de prud'hommes de Tours (2021), administration centrale service du casier judiciaire national (2020) - 11 rapports.

A titre liminaire, la commission rappelle qu’elle n’est pas compétente pour se prononcer sur le droit d’information que les représentants du personnel et les organisations syndicales peuvent tirer, en cette qualité, de textes particuliers. Ces derniers peuvent en revanche se prévaloir, comme tout administré, du livre III du code des relations entre le public et l'administration et des régimes particuliers énumérés aux articles L342-1 et L342-2 de ce code pour obtenir la communication de documents.

La commission rappelle également qu'en application de l’article L311-2 du même code, le droit de communication ne s’exerce plus lorsque les documents font l’objet d’une diffusion publique. A cet égard, elle rappelle sa doctrine constante selon laquelle il résulte de ces dispositions que seule une mise en ligne, par l'administration ou sous son contrôle, et dans des conditions permettant d'en garantir la pérennité, d'un document administratif dans un standard ouvert, aisément réutilisable et exploitable par un système de traitement automatisé dès lors qu'elle en dispose déjà ou qu'elle est susceptible d'en disposer à l'issue d'une opération de transfert, de conversion ou de reproduction courante, peut être regardée comme une diffusion publique (avis n° 20191393 du 17 octobre 2019 ; CE, 27 septembre 2022, n° 450737 et 450739). La commission comprend en l’espèce de sa saisine porte sur des rapports de l’inspection générale de la justice qui n’ont pas fait l’objet d’une telle diffusion publique. 

En l’absence de réponse du garde des sceaux, ministre de la justice à la date de sa séance, la commission relève que l'inspection générale de la justice a notamment reçu pour mission, en application de la loi organique n° 2016-1090 du 8 août 2016 relative aux garanties statutaires, aux obligations déontologiques et au recrutement des magistrats ainsi qu'au Conseil supérieur de la magistrature et du décret n° 2016-1675 du 5 décembre 2016 portant création de l'Inspection générale de la justice, d'exercer une mission permanente d'inspection, de contrôle, d'étude, de conseil et d'évaluation sur l'ensemble des organismes, des directions, établissements et services du ministère de la justice et des juridictions de l'ordre judiciaire et d'éclairer le garde des sceaux sur les mesures éventuelles à prendre à cet égard. Les rapports qu’elle établit à cet effet, s’ils ne s’inscrivent pas dans le cadre de l’engagement d’une procédure pénale, ne se rattachent pas directement à la fonction de juger. Ils présentent, par suite, le caractère de documents administratifs au sens de l'article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration. 

Ces rapports sont communicables à toute personne qui en fait la demande en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, sous une double réserve. 

En premier lieu, ces rapports doivent être achevés, c'est-à-dire remis à leur commanditaire, ce qui semble être le cas en l'espèce. Par ailleurs, ils ne doivent pas revêtir un caractère préparatoire. La commission rappelle qu'en application de l'article L311-2 du même code, un document administratif présente un caractère préparatoire lorsqu'il est destiné à éclairer l'autorité administrative en vue de prendre une décision administrative déterminée et que cette décision n’est pas encore intervenue, ou que l’autorité administrative n’a pas manifestement renoncé à la prendre. 

En second lieu, doivent être préalablement occultées les mentions couvertes par les secrets protégés par les articles L311-5 et L311-6 du code des relations entre le public et l'administration, en particulier les éléments qui portent une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable, ou qui font apparaître d'une personne physique un comportement dont la divulgation pourrait lui porter préjudice. La commission précise que lorsque l'ampleur des occultations à opérer en application de ces dispositions prive d'intérêt la communication du document sollicité, l'administration est alors fondée, en vertu de l'article L311-7 du même code, à refuser sa communication.

Par ailleurs, la commission rappelle que la publication en ligne de documents administratifs par l’administration ne peut s’effectuer que sous réserve du respect des conditions posées à l’article L312-1-2 du code des relations entre le public et l'administration, qui dispose que : « Sauf dispositions législatives ou réglementaires contraires, lorsque les documents et données mentionnés aux articles L312-1 ou L312-1-1 comportent des mentions entrant dans le champ d'application des articles L311-5 ou L311-6, ils ne peuvent être rendus publics qu'après avoir fait l'objet d'un traitement permettant d'occulter ces mentions. / Sauf dispositions législatives contraires ou si les personnes intéressées ont donné leur accord, lorsque les documents et les données mentionnés aux articles L312-1 ou L312-1-1 comportent des données à caractère personnel, ils ne peuvent être rendus publics qu'après avoir fait l'objet d'un traitement permettant de rendre impossible l'identification de ces personnes. Une liste des catégories de documents pouvant être rendus publics sans avoir fait l'objet du traitement susmentionné est fixée par décret pris après avis motivé et publié de la Commission nationale de l'informatique et des libertés. (...) ».

La commission, qui n'a pu prendre connaissance des rapports sollicités, émet donc, sous l'ensemble de ces réserves, un avis favorable.