CADA · Avis — 25 janvier 2024

Madame X, pour l'X, a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 27 novembre 2023, à la suite du refus opposé par le ministre de l'intérieur et des outre-mer à sa demande de communication du rapport de mission d’inspection relative aux conditions de prise en charge et de traitement des procédures de placement et de maintien en zone d’attente de 234 personnes migrantes arrivées à bord du navire Ocean Viking, dans le port de la base militaire de Toulon le 11 novembre 2022, mission réalisée en mars 2023 par l’inspection générale de l’administration, l’inspection générale de la justice et le contrôle général des armées.

La commission, qui a pris connaissance de la réponse du ministre de l'intérieur et des outre-mer, rappelle que les rapports rédigés par une mission d’inspection dans le cadre de sa mission de service public présentent le caractère de documents administratifs au sens de l'article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration, soumis au droit d'accès prévu par le livre III du code des relations entre le public et l'administration. Ces rapports sont communicables à toute personne qui en fait la demande en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, sous une double réserve.

1. D'une part, lesdits rapports doivent être achevés, c'est-à-dire remis à leur commanditaire, ce qui est le cas en l'espèce. Par ailleurs, ils doivent être dépourvus de caractère préparatoire. Sur ce dernier point, ainsi que l’a précisé le Conseil d’État dans sa décision du 24 février 2022, n° 459086, cette réserve temporaire, justifiée par un motif d’intérêt général, vise « à assurer la sérénité du processus d’élaboration des décisions au sein de l’administration et donc à garantir le bon fonctionnement de cette dernière ».

La commission précise qu'un document ne revêt un caractère préparatoire au sens de ces dispositions que lorsqu'il est destiné à éclairer l’administration en vue de prendre une décision administrative déterminée et que cette décision n’est pas encore intervenue ou que l’autorité compétente n’a pas manifestement renoncé à la prendre à l'expiration d'un délai raisonnable, apprécié selon la nature et la difficulté de la décision préparée.  

Le caractère préparatoire d’un rapport s’oppose en principe à la communication immédiate de l’ensemble de son contenu, à moins, toutefois, que les éléments de ce rapport préparant une décision ultérieure ne soient divisibles de ses autres développements. La commission précise à cet égard, s'agissant en particulier des rapports d'inspection, que les passages qui comportent des considérations relatives à l'état du droit, ou qui procèdent à un simple constat ou à un état des lieux général, sont immédiatement communicables à toute personne qui en fait la demande. Seules les recommandations de la mission conservent un caractère préparatoire, tant que les décisions préparées par ce rapport ne seront pas prises, ou que l'autorité administrative n'aura pas renoncé à les prendre. 

2. D'autre part, les mentions couvertes par les secrets protégés par les articles L311-5 et L311-6 du code des relations entre le public et l'administration doivent être préalablement occultées. 

A cet égard, en application du d) du 2° de l'article L311-5 du code précité, ne sont pas communicables aux tiers les documents administratifs dont la communication porterait atteinte à la sûreté de l’État, à la sécurité publique, à la sécurité des personnes. La commission précise que l’atteinte à la sécurité publique ou à la sécurité des personnes ne se présume pas et doit être établie au regard du contenu du document et des conséquences susceptibles de s'attacher à sa divulgation. Ce risque peut provenir de circonstances étrangères au document lui-même, comme le comportement agressif du demandeur (CE, 12 juill. 1995, n°147200 ; CE, 23 déc. 1994, n°123253 ; CE, 29 mars 1993, n°105129) ou l’utilisation malveillante qui pourrait en être faite (avis n°20072710 du 26 juill. 2007). Elle précise toutefois que les conséquences susceptibles de s'attacher à la divulgation d’un document doivent être suffisamment manifestes ou clairement établies pour qu’elles y fassent obstacle (comp. CE, 22 févr. 2013, n°s 337987 et 337988, Lebon T.). 

L'article L311-6 du même code prévoit en outre que les documents dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée, révélant un comportement de la part d'une personne dont la divulgation serait susceptible de lui porter préjudice, de même que ceux portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable, ne sont communicables qu'à la personne intéressée, à l’exclusion des tiers. La commission souligne que les passages d'un rapport qui procéderaient à une évaluation critique du fonctionnement du service public, ne mettant pas en cause à titre personnel des tiers, ne sauraient en revanche être regardés comme portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne et sont, dès lors, librement communicables.

La commission précise ensuite qu'en application de l'article L311-7 du même code : « Lorsque la demande porte sur un document comportant des mentions qui ne sont pas communicables en application des articles L311-5 et L311-6 mais qu'il est possible d'occulter ou de disjoindre, le document est communiqué au demandeur après occultation ou disjonction de ces mentions. » L’administration n’est fondée à refuser la communication d'un document dans son entier que lorsque l’occultation partielle priverait ce document de son intelligibilité (CE, 25 mai 1990, Lebon T. 780) ou de son sens (CE, 4 janv. 1995, req. n° 117750), ou la communication de tout intérêt (CE, 26 mai 2014, req. n° 342339).

En l'espèce, le rapport sollicité, établi conjointement par l’inspection générale de l’administration, l’inspection générale de la justice et le contrôle général des armées, porte sur les conditions de prise en charge et de traitement des procédures de placement et de maintien en zone d’attente des personnes migrantes arrivées à bord du navire Ocean Viking, dans le port de la base militaire de Toulon, le 11 novembre 2022. 

Il ne ressort pas des informations portées à la connaissance de la commission que ce document, qui a été remis à ses commanditaires, présenterait un caractère préparatoire à une décision qui ne serait pas encore intervenue. 

La commission prend par ailleurs note des observations du ministre de l'intérieur et des outre-mer lui indiquant que ce rapport est classé confidentiel à titre permanent au regard de la sensibilité des sujets qui sont traités, des indications territoriales précises, des constats qui sont effectués et du caractère complexe des solutions qui sont préconisées au regard de leur contexte. Le ministre estime que la communication porterait, dans ces conditions, atteinte aux politiques publiques de sécurité du Gouvernement. 

La commission précise toutefois d’abord que la circonstance qu'un document soit placé en diffusion restreinte ne fait pas, par elle-même, obstacle à sa communication. 

Ensuite, la commission relève, d’une part, que les articles L311-5 et L311-6 du code des relations entre le public et l'administration énumèrent limitativement les hypothèses dans lesquelles l'administration peut refuser de communiquer un document, au nombre desquelles ne figure pas l'atteinte aux politiques publiques de sécurité du Gouvernement. 

Elle estime, d'autre part, que les éléments portés à sa connaissance par le ministre de l'intérieur ne suffisent pas à caractériser une atteinte à la sécurité publique et à la sécurité des personnes justifiant un refus de communication du rapport sollicité.

La commission, qui n'a pas pu prendre connaissance du rapport sollicité, émet dès lors, en l'état des informations dont elle dispose, un avis favorable à la communication du rapport sollicité sous réserve, le cas échéant, des occultations ou disjonctions rendues nécessaires au titre des secrets et intérêts prévus par les articles L311-5 et L311-6 mentionnés ci-dessus et à la condition que ces occultations ou disjonctions ne soient pas de nature à priver d'intérêt cette communication.