CAA33 · 6ème chambre (formation à 3) — 28 juin 2022

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 M. E A a demandé au tribunal administratif de Mayotte d'annuler l'arrêté du 15 mai 2017 par lequel le conseil départemental de Mayotte a révisé son régime indemnitaire ainsi que la décision expresse du 6 octobre 2017 rejetant son recours gracieux. 
 Par un jugement n° 1701362 du 29 octobre 2019, le tribunal administratif de Mayotte a rejeté sa demande comme étant irrecevable.  
 Procédure devant la cour :  
 Par une requête enregistrée le 23 décembre 2019, M. A, représenté par                Me Souhaïli, demande à la cour : 
 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Mayotte du 29 octobre 2019 ;  
 2°) d'annuler l'arrêté du 15 mai 2017 et la décision expresse du 6 octobre 2017 du président du conseil départemental de Mayotte ; 
 3°) d'enjoindre au président du conseil départemental de Mayotte de le rétablir dans ses droits à compter du 1er juillet 2017 ; 
 4°) de mettre à la charge du département de Mayotte la somme de 4 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - contrairement à ce qu'a estimé le tribunal, sa requête n'était pas tardive ; 
 - il percevait l'indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires (IFTS) et l'indemnité d'exercice des missions de Préfecture (IEMP) depuis le 1er février 2007 dont l'attribution a été confirmée par des décisions du 1er avril 2011 et du 9 octobre 2015 lesquelles constituent des décisions individuelles créatrices de droit dont le délai de retrait ou d'abrogation était expiré ; 
 - en se fondant sur la délibération du 15 juillet 2009 pour justifier la réduction des coefficients appliqués aux indemnités forfaitaire pour travaux supplémentaires et d'exercice des missions de Préfecture, le département de Mayotte a commis une erreur manifeste d'appréciation. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 9 juillet 2021, le département de Mayotte, représenté par son président en exercice et par Me Brunhoff, conclut au rejet de la requête.  
 Il soutient que la requête de première instance présentée par M. A est irrecevable à raison de sa tardiveté et, à titre subsidiaire, qu'aucun des moyens invoqués n'est fondé. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 -  le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; 
 - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; 
 - la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme C D, 
 - et les conclusions de M. Axel Basset, rapporteur public. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. A a été recruté par la Collectivité de Mayotte le 20 mai 2005 sur un poste d'assistant économique par contrat à durée déterminée renouvelé plusieurs fois, puis en qualité de directeur adjoint et de directeur par intérim des affaires économiques. A compter du 19 mai 2012, il a conclu un contrat à durée indéterminée qui prévoit au titre de son régime indemnitaire l'attribution de l'indemnité d'exercice des missions de préfectures (IEMP) de coefficient 3, et de l'indemnité forfaire pour travaux supplémentaires (IFTS) de coefficient 7. Après un congé sans traitement, il a été réintégré sur un poste de chargé de mission auprès de la direction du développement économique et touristique. Par un arrêté du 9 octobre 2015, il a été placé en position de stagiaire de la fonction publique sous un régime indemnitaire inchangé avant d'être titularisé le 1er janvier 2016 au grade d'attaché territorial. Par un arrêté du 15 mai 2017, le président du conseil départemental de Mayotte a révisé le régime indemnitaire de M. A en lui attribuant, à compter du 1er juillet 2017, l'IEMP de coefficient 1 au lieu de 3, et l'IFTS de coefficient 5 au lieu de 7. M. A a exercé le 11 juillet 2017 à l'encontre de cette décision un recours gracieux qui a été rejeté par une décision expresse du 6 octobre 2017. Il a demandé au tribunal administratif de Mayotte d'annuler l'arrêté du 15 mai 2017 ainsi que la décision du 6 octobre 2017 et de lui verser les sommes correspondant au maintien du coefficient de l'IEMP et de l'IFTS dont il bénéficiait antérieurement. Il relève appel du jugement du 29 octobre 2019 par lequel le tribunal administratif de Mayotte a rejeté sa demande comme étant tardive et par suite irrecevable. 
 Sur la régularité du jugement attaqué : 
 2. Pour rejeter la demande présentée par M. B comme irrecevable en raison de sa tardiveté, les premiers juges se sont fondés sur le fait que le recours gracieux exercé le 11 juillet 2017 à l'encontre de l'arrêté du 15 mai 2017 ayant donné naissance à une décision implicite de rejet le 11 septembre 2017, la décision expresse de rejet du 6 octobre 2017 prise par l'exécutif territorial " au-delà du délai de naissance () de la décision implicite " n'avait pu proroger les délais de recours contentieux qui étaient expirés le 11 décembre 2017, date de l'enregistrement de la requête au greffe du tribunal. 
 3. D'une part, aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. / Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle. ".  
 4. D'autre part, aux termes de l'article R. 421-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, dans les cas où le silence gardé par l'autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet, l'intéressé dispose, pour former un recours, d'un délai de deux mois à compter de la date à laquelle est née une décision implicite de rejet. Toutefois, lorsqu'une décision explicite de rejet intervient avant l'expiration de cette période, elle fait à nouveau courir le délai de recours. La date du dépôt de la demande à l'administration, constatée par tous moyens, doit être établie à l'appui de la requête. " Aux termes de l'article L. 231-4 du même code : Par dérogation à l'article L. 231-1, le silence gardé par l'administration pendant deux mois vaut décision de rejet : 2° Lorsque la demande ne s'inscrit pas dans une procédure prévue par un texte législatif ou réglementaire ou présente le caractère d'une réclamation ou d'un recours administratif ". Aux termes de l'article L. 112-3 de ce code : " Toute demande adressée à l'administration fait l'objet d'un accusé de réception. " Toutefois, suivant les termes de l'article L. 112-2 dudit code : " Les dispositions de la présente sous-section ne sont pas applicables aux relations entre l'administration et ses agents. " 
 5. Il résulte de l'ensemble de ces dispositions qu'en cas de naissance d'une décision implicite de rejet du fait du silence gardé par l'administration pendant la période de deux mois suivant la réception d'une demande, le délai de deux mois pour se pourvoir contre une telle décision implicite court dès sa naissance à l'encontre d'un agent public, alors même que l'administration n'a pas accusé réception de la demande de cet agent, les dispositions désormais codifiées à l'article L. 112-3 du code des relations entre le public et l'administration n'étant pas applicables aux agents publics. Dans le cas où, dans le délai de deux mois ainsi décompté, l'auteur de la demande adressée à l'administration reçoit notification d'une décision expresse de rejet, il dispose alors, à compter de ladite notification, d'un nouveau délai de recours.   
 6. Il est constant que, par un arrêté du 15 mai 2017, le président du conseil départemental de Mayotte a révisé le régime indemnitaire de M. A et que, par un courrier réceptionné par le département le 11 juillet 2017, l'intéressé a formé un recours gracieux contre cet arrêté. Le silence gardé par le président du conseil départemental de Mayotte sur la demande de M. A a fait naître une décision implicite de rejet le 11 septembre 2017. Ainsi,              M. A était recevable à contester cette décision implicite jusqu'au 12 novembre 2017 au plus tard. Toutefois, dans ce délai, M. A a reçu notification le 17 octobre 2017 d'une décision expresse de rejet en date du 6 octobre 2017. Il disposait ainsi d'un nouveau délai de recours qui expirait le 18 décembre 2017. Dès lors, la requête de M. A enregistrée au greffe du tribunal administratif de Mayotte le 11 décembre 2017 n'était pas tardive. Il s'ensuit que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Mayotte a rejeté comme tardive et par suite irrecevable la demande de M. A.  
 7. Il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par          M. A devant le tribunal administratif de Mayotte. 
 Sur la demande de M. A : 
 8. D'une part, aux termes de l'article 20 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires alors en vigueur : " Les fonctionnaires ont droit, après service fait, à une rémunération comprenant le traitement, l'indemnité de résidence, le supplément familial de traitement ainsi que les indemnités instituées par un texte législatif ou réglementaire. Les indemnités peuvent tenir compte des fonctions et des résultats professionnels des agents ainsi que de la performance collective des services. S'y ajoutent les prestations familiales obligatoires. / Le montant du traitement est fixé en fonction du grade de l'agent et de l'échelon auquel il est parvenu, ou de l'emploi auquel il a été nommé. () ". Aux termes de l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale alors en vigueur : " L'assemblée délibérante de chaque collectivité territoriale ou le conseil d'administration d'un établissement public local fixe les régimes indemnitaires dans la limite de ceux dont bénéficient les différents services de l'Etat et peut décider, après avis du comité technique, d'instituer une prime d'intéressement tenant compte de la performance collective des services selon les modalités et dans les limites définies par décret en Conseil d'Etat. () ". Aux termes de l'article 2 du décret du 6 septembre 1991 pris pour l'application de ces dispositions : " L'assemblée délibérante de la collectivité ou le conseil d'administration de l'établissement fixe, dans les limites prévues à l'article 1er, la nature, les conditions d'attribution et le taux moyen des indemnités applicables aux fonctionnaires de ces collectivités ou établissements. () / L'autorité investie du pouvoir de nomination détermine, dans cette limite, le taux individuel applicable à chaque fonctionnaire. ".  
 9. D'autre part, par une délibération adoptée le 15 juillet 2009, le conseil départemental de Mayotte a institué au profit des agents relevant du cadre d'emploi des attachés territoriaux, une indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires (IFTS) dont le montant individuel attribuable à chaque agent peut être modulé sans pouvoir excéder huit fois le montant moyen annuel compris entre 1 064 et 1 452 euros. Cette indemnité, dont le montant est modulable, est accordée " selon la manière de servir de l'agent, les responsabilités assumées et l'absentéisme ". L'annexe 8 à la délibération précise que, pour les agents exerçant la fonction de chargé de mission, le coefficient multiplicateur est fixé à 5. Par la même délibération du 15 juillet 2009, le conseil départemental de Mayotte a institué au profit des mêmes agents une indemnité d'exercice de missions des préfectures (IEMP) dont le montant moyen annuel, affecté d'un coefficient multiplicateur pouvant varier de 1 à 3, est compris entre 1 372 euros et 1 494 euros. Cette indemnité peut également être modulée " selon la manière de servir de l'agent, les responsabilités assumées et l'absentéisme ". La même annexe 8 précise que, pour les agents exerçant la fonction de chargé de mission, le coefficient multiplicateur est fixé à 1. Faisant application de cette délibération, le conseil département de Mayotte a, par arrêté du 15 mai 2017, modifié à compter du 1er juillet 2017 le régime indemnitaire de M. A en fixant l'IEMP au coefficient 1 et l'IFTS au coefficient 5. 
 10. En premier lieu, M. A soutient que le président du conseil départemental de Mayotte ne pouvait retirer ou abroger les décisions individuelles créatrices de droit du 1er avril 2011 et du 9 octobre 2015 lui octroyant l'IEMP et l'IFTS aux coefficients respectifs de 3 et 7. 
 11. Le caractère créateur de droits de l'attribution d'un avantage financier tel qu'une indemnité de fonctions ne fait pas obstacle à ce que cette décision soit abrogée si l'intéressé ne remplit plus les conditions auxquelles cet avantage est subordonné ou si l'administration modifie l'appréciation qui avait justifié son attribution.  
 12. Si par plusieurs décisions, et en dernier lieu par celle du 9 octobre 2015, M. A, alors attaché territorial stagiaire, s'est vu octroyer une IFTS de coefficient 7 et une IEMP de coefficient 3, il  ressort des pièces du dossier que, lors de sa titularisation au grade d'attaché territorial le 1er janvier 2016, il a été affecté à un poste de chargé de mission au sein de la direction du développement économique et touristique du département qui n'ouvrait pas droit au maintien de ces coefficients indemnitaires lesquels étaient modulables en fonction de la manière de servir de l'agent et de ses responsabilités. Dès lors, l'intéressé ne remplissait plus les conditions pour bénéficier de l'IFTS de coefficient 7 et de l'IEMP de coefficient 3. Par suite, le moyen tiré de ce que l'exécutif territorial aurait porté atteinte à des droits acquis doit être écarté. 
 13. En second lieu, il n'est pas contesté que M. A avait vocation à bénéficier de l'IFTS et de l'IEMP à la suite de sa titularisation au grade d'attaché territorial au 1er janvier 2016 et de son affectation à un poste de chargé de mission. Si M. B soutient que le président du conseil départemental de Mayotte, qui s'est à bon droit fondé sur la délibération du 15 juillet 2009, a commis une erreur manifeste d'appréciation, il ne ressort pas des pièces du dossier que sa manière de servir ou les responsabilités qu'il avait à assumer alors qu'il n'avait plus de mission d'encadrement ni de chef de service auraient justifié le versement de ces indemnités à un coefficient supérieur à celui qui a été retenu. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce qu'en fixant l'IFTS au coefficient 5 et l'IEMP au coefficient 1, le président du conseil départemental de Mayotte a commis une erreur manifeste d'appréciation doit être écarté.  
 14. Il résulte de tout ce qui précède que la demande présentée par M. A devant le tribunal administratif de Mayotte doit être rejetée. Par voie de conséquence, ses conclusions d'appel à fin d'injonction doivent également être rejetées. 
 Sur les frais liés à l'instance : 
 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du département de Mayotte, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que M. A demande au titre des frais liés à l'instance. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de ces dispositions au bénéfice du département de Mayotte et de mettre à la charge de M. A, partie perdante, une somme de 1 500 euros à lui verser au titre des frais exposés en cours d'instance et non compris dans les dépens.  
 DECIDE : 
 Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Mayotte du 29 octobre 2019 est annulé. 
 Article 2 : La demande présentée par M. A devant le tribunal administratif de Mayotte et le surplus des conclusions de sa requête sont rejetés.  
 Article 3 : M. A versera au département de Mayotte la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. E A et au département de Mayotte.  
 Délibéré après l'audience du 7 juin 2022 à laquelle siégeaient : 
 Mme Karine Butéri, présidente, 
 M. Olivier Cotte, premier conseiller, 
 Mme Caroline Gaillard, première conseillère, 
 Rendu public par mise à disposition au greffe, le 28 juin 2022. 
 La rapporteure, 
 Caroline D 
 La présidente, 
 Karine ButériLa greffière, 
 Catherine JussyLa République mande et ordonne au préfet de Mayotte en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.