CAA33 · 3ème chambre (formation à 3) — 24 mai 2022

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 M. C A a demandé au tribunal administratif de la Guyane d'annuler la décision du 7 novembre 2017 par laquelle le ministre de l'économie et des finances l'a licencié à l'issue de son stage ainsi que la décision du ministre rejetant implicitement son recours gracieux du 6 janvier 2018. 
 Par un jugement n° 1800413 du 12 décembre 2019, le tribunal a rejeté sa demande. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête et des mémoires enregistrés le 23 décembre 2019, le 26 juin 2021 et le 3 septembre 2021, M. C A, représenté par Me Tinot, demande à la cour : 
 1°) d'annuler ce jugement n°1800413 du tribunal ; 
 2°) d'annuler les décisions en litige ; 
 3°) d'enjoindre au ministre de l'économie et des finances de le réintégrer dans les effectifs de la direction des douanes et de le titulariser dans le délai d'un mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ; subsidiairement, d'enjoindre au ministre de réexaminer sa situation en vue d'un renouvellement de son stage dans le même délai ; 
 4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient, en ce qui concerne la régularité du jugement, que : 
 - le jugement ne vise pas tous les textes dont il fait application, notamment le décret n° 79-88 du 25 janvier 1979 portant statut particulier de son corps d'appartenance ; 
 - le jugement ne vise pas les éléments de procédure, à savoir le moyen d'ordre public qu'il a adressé aux parties ainsi que la mesure d'instruction destinée à savoir si une réponse a été apportée par le ministre à sa demande de communication de son livret de stage ; 
 - le jugement omet de répondre au moyen soulevé par lui et tiré de ce que son livret de stage n'est pas un document authentique. 
 Il soutient, en ce qui concerne le fond, que : 
 - la décision en litige a été signée par une autorité incompétente ; 
 - elle a été prise en dépit de plusieurs irrégularités procédurales ; ainsi, la commission administrative paritaire n'a pas été consultée sur la possibilité qu'il bénéficie d'une prolongation de stage ; elle s'est prononcée sans connaître tous les éléments de l'affaire en l'absence notamment de communication à ses membres du dossier de M. A ; il n'a pas été mis à même de consulter son dossier au préalable alors que la décision en litige constitue une mesure prise en considération de la personne et une sanction disciplinaire déguisée ; 
 - l'administration a pris la décision en litige sans l'inviter préalablement, par une mise en garde, à corriger sa manière de servir ; 
 - elle est insuffisamment motivée ; 
 - la décision en litige a été prise alors que son dossier ne faisait état d'aucun entretien avec le jury, lequel est prévu en fin de stage et alors que son livret de stage ne présentait pas toutes les garanties d'intégrité et d'authenticité ; 
 - la décision a été prise sans tenir compte de l'avis de la commission administrative paritaire centrale ; 
 - elle n'a pas respecté les modalités d'appréciation de la manière de servir du stagiaire telles qu'elles sont définies par l'arrêté du 20 novembre 2009 ;  
 - elle est entachée d'une erreur manifeste dans l'appréciation de la qualité des services qu'il a rendus pendant son stage ; elle revêt un caractère disproportionné ; 
 - l'administration a manqué à son obligation de traiter de manière égale tous les stagiaires ;  
 - la décision en litige est entachée d'un détournement de procédure. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 4 mai 2020 et le 20 août 2021, le ministre de l'économie et des finances conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que tous les moyens de la requête doivent être écartés comme infondés. 
 Vu : 
 - les autres pièces du dossier ; 
 Vu : 
 - le décret n° 79-88 du 25 janvier 1979 ; 
 - le décret n° 82-451 du 28 mai 1982 ; 
 - le décret n° 94-874 du 7 octobre 1994 ; 
 - le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ; 
 -  l'arrêté du 20 novembre 2009 fixant la formation initiale des agents de constatation stagiaires de la branche surveillance de la direction générale des douanes et droits indirects ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. D B,  
 - et les conclusions de Mme Isabelle Le Bris, rapporteure publique. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Après sa réussite au concours d'agent de constatation des douanes et des droits indirects, M. A a été nommé en qualité de stagiaire pour une durée de douze mois à compter du 30 mai 2016. Il a suivi une formation théorique du 30 mai au 5 août 2016 à l'école nationale des douanes de La Rochelle puis une formation pratique à Saint-Georges de l'Oyapock (Guyane). A l'issue de son stage, M. A a fait l'objet d'un licenciement par une décision du 7 novembre 2017 dont il a demandé l'annulation au tribunal administratif de la Guyane. Il relève appel du jugement rendu le 12 décembre 2019 par lequel le tribunal a rejeté sa demande. 
 Sur la régularité du jugement attaqué : 
 2. Dans ses écritures de première instance, M. A a soutenu que son livret de stage comportait des signatures qui ne devaient pas y figurer ainsi que des collages qui jetaient un doute sur son authenticité. Dès lors que figuraient dans ce livret des appréciations sur la manière de servir de M. A que l'administration a prises en compte pour prendre la décision de licenciement en litige, le moyen ainsi soulevé n'était pas inopérant. Il ressort des mentions du jugement attaqué que le tribunal n'a pas répondu à ce moyen. Ce faisant, il a entaché sa décision d'irrégularité. 
 3. Le jugement attaqué doit être annulé. Il y a lieu, pour la cour, d'évoquer et de statuer sur la demande de première instance présentée par M. A.  
 Sur la légalité de la décision de licenciement du 7 novembre 2017 : 
 4. Aux termes de l'article 9 du décret du 25 janvier 1979 fixant le statut particulier du corps des agents de constatation des douanes : " I. - Les agents recrutés () accomplissent un stage d'une durée d'un an comprenant : 1° une formation théorique délivrée dans une école ou dans un centre de formation des douanes ; 2° un stage pratique accompli dans les services déconcentrés de la direction générale des douanes et droits indirects () ". Aux termes de l'article 7 du décret du 7 octobre 1994 fixant les dispositions communes applicables aux stagiaires de l'Etat : " Le fonctionnaire stagiaire peut être licencié pour insuffisance professionnelle lorsqu'il est en stage depuis un temps au moins égal à la moitié de la durée normale du stage. La décision de licenciement est prise après avis de la commission administrative paritaire prévue à l'article 29 du présent décret () ". Aux termes de l'article 1er de l'arrêté du 20 novembre 2009 fixant la formation initiale des agents de constatation stagiaires de la branche surveillance de la direction générale des douanes et droits indirects : " La formation des agents de constatation des douanes et droits indirects est d'une durée fixée à douze mois () ". Aux termes de l'article 5 du même arrêté : " La formation donne lieu à trois évaluations distinctes : - la formation théorique dans une école des douanes donne lieu à un contrôle continu des connaissances ; - le stage pratique dans la future direction d'affectation donne lieu à une évaluation ; - à l'issue de la période de formation, les agents de constatation stagiaires subissent une épreuve orale sous forme d'un entretien avec le jury tel que prévu à l'article 11. Le stagiaire doit obtenir la moyenne dans chacune des trois formes d'évaluation pour être proposé à la titularisation. ". Aux termes de l'article 11 de cet arrêté : " A l'issue de la période de formation, l'agent de constatation stagiaire subit une épreuve orale qui a pour objet de vérifier le niveau d'acquisition de ses connaissances, sa capacité d'analyse et son aptitude à trouver des solutions lors de mises en situation professionnelle. L'épreuve a pour point de départ la présentation, par le candidat, de son rapport de stage pratique devant le jury qui peut lui demander des explications sur le contenu ou lui poser des questions sur des points précis. Cet exposé est suivi d'un entretien avec le jury qui porte sur le contenu des différents modules de formation définis à l'article 4 ci-dessus. ".  Aux termes de l'article 14 de l'arrêté : " Les agents de constatation stagiaires qui ont obtenu la moyenne à chacune des trois formes d'évaluation prévues à l'article 5 ci-dessus ont vocation à être titularisés. Les autres sont () soit autorisés à accomplir un nouveau stage d'une durée maximale d'un an, soit licenciés, soit, s'ils étaient déjà fonctionnaires, réintégrés dans leur corps d'origine. ". 
 En ce qui concerne la légalité externe : 
 5. En premier lieu, il résulte des dispositions du décret du 27 juillet 2005, relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement, que la sous-directrice des ressources humaines, des relations sociales et de l'organisation de la direction générale des douanes du ministère de l'action et des comptes publics avait, en vertu de sa nomination par un arrêté du 28 février, publié au Journal officiel du 2 mars 2017, et du fait des attributions de la sous-direction placée sous son autorité, qualité pour signer la décision attaquée. Le moyen tiré de l'incompétence doit ainsi être écarté.   
 6. En deuxième lieu, il découle de l'article 14 précité de l'arrêté du 20 novembre 2009 que, pour avoir vocation à être titularisés, les agents stagiaires doivent avoir obtenu la moyenne à chacune des trois formes d'évaluation prévues à l'article 5 du même arrêté. Dans le cas contraire, il appartient à l'administration, soit d'autoriser l'agent à accomplir un nouveau stage, soit de le licencier après consultation, dans ce dernier cas de figure, de la commission administrative paritaire conformément à l'article 7 précité du décret du 7 octobre 1994. 
 7. Il ressort des pièces du dossier que M. A a obtenu la note de 15,41/20 au contrôle continu, la note de 6/20 pour l'évaluation de son stage pratique et la note de 7/20 à l'épreuve orale de fin de stage. N'ayant ainsi pas obtenu la moyenne à deux des trois épreuves auxquelles il s'est soumis, M. A ne pouvait prétendre à être titularisé et l'administration était en droit de le licencier après consultation de la commission administrative paritaire. Il ressort des pièces du dossier que, dans son avis du 19 juin 2017, la commission administrative paritaire locale s'est déclarée favorable à la non-titularisation de M. A et que la commission administrative paritaire centrale a rendu un avis du 7 novembre 2017 également favorable au licenciement de cet agent. Alors qu'aucune disposition législative ou réglementaire ne prévoit la communication à la commission administrative paritaire du dossier individuel de l'agent dont l'administration envisage le licenciement pour insuffisance professionnelle, il ne ressort pas des pièces du dossier, et notamment des procès-verbaux des réunions, produits au dossier, que les commissions consultées auraient été insuffisamment informées de la situation particulière de M. A ou qu'elles n'auraient reçu que des éléments défavorables à ce dernier. En particulier, il ne ressort pas des pièces du dossier que les membres de la commission administrative paritaire centrale n'auraient pas reçu dans le délai de huit jours avant la séance, prévu par l'article 39 du décret du 28 mai 1982 relatif aux commissions administratives paritaires, tous les éléments nécessaires à l'appréciation de la situation de M. A. Enfin, la circonstance que la commission administrative paritaire centrale se soit réunie le 7 novembre 2017, soit le jour même de la décision en litige, à 9h05, puis à 13h15 après la pause méridienne, est insuffisante pour permettre d'estimer que l'avis, qui est visé dans la décision de licenciement en litige, n'avait pas encore été rendu lors de la signature de cette décision. 
 8. Par ailleurs, dès lors qu'il découle de l'article 7 du décret du 7 octobre 1994 que la commission administrative paritaire est consultée sur le projet de licenciement de l'agent, M. A ne peut utilement soutenir qu'il a été privé d'une garantie au motif que cette commission ne s'est pas prononcée sur la possibilité pour lui de bénéficier d'une prolongation de stage. A cet égard, les dispositions précitées de l'article 14 de l'arrêté du 20 novembre 2009 n'imposent pas à l'administration de proposer à un stagiaire qui n'a pas obtenu la moyenne aux épreuves d'évaluation une prolongation de stage après avis de la commission administrative paritaire.  
 9. En troisième lieu, un agent public ayant, à la suite de son recrutement ou dans le cadre de la formation qui lui est dispensée, la qualité de stagiaire se trouve dans une situation probatoire et provisoire. Il en résulte qu'alors même que la décision de ne pas le titulariser en fin de stage est fondée sur l'appréciation portée par l'autorité compétente sur son aptitude à exercer les fonctions auxquelles il peut être appelé et, de manière générale, sur sa manière de servir, et se trouve ainsi prise en considération de sa personne, elle n'est pas - sauf à revêtir le caractère d'une mesure disciplinaire - au nombre des mesures qui ne peuvent légalement intervenir sans que l'intéressé ait été mis à même de faire valoir ses observations ou de prendre connaissance de son dossier, et n'est soumise qu'aux formes et procédures expressément prévues par les lois et les règlements.  
 10. Ainsi qu'il a été dit, M. A a obtenu des notes inférieures à la moyenne lors de l'évaluation de son stage pratique et de son examen oral de fin de stage. Pour décider, par l'arrêté en litige du 7 novembre 2017, de ne pas titulariser M. A à l'issue de son stage, l'administration s'est fondée sur l'insuffisance de sa manière de servir. A cet égard, il ressort des pièces du dossier que M. A s'est vu reprocher une attitude désinvolte en réaction aux remarques qui lui ont été adressées pendant sa formation par ses supérieurs, des difficultés à accomplir sur le terrain des actions de lutte contre la fraude, un manque d'implication dans les contrôles douaniers ainsi que des difficultés relationnelles avec ses collègues, notamment féminines. Dans ces conditions, la décision de licenciement du 7 novembre 2017 en litige est fondée sur la manière de servir de M. A, révélatrice d'une insuffisance professionnelle, et non sur des motifs disciplinaires lui conférant le caractère d'une sanction. Par suite, cette décision pouvait intervenir régulièrement sans que M. A ait été mis à même de prendre connaissance de son dossier. Le moyen de procédure ainsi soulevé doit être écarté. 
 11. En quatrième lieu, aucune disposition législative ou réglementaire n'impose à l'administration de communiquer à l'agent son livret de stage à peine d'irrégularité de la décision prononçant son licenciement pour insuffisance professionnelle à l'issue de sa période de formation.  
 12. En cinquième lieu, il est loisible à l'autorité administrative d'alerter, en cours de stage, l'agent sur ses insuffisances professionnelles et, le cas échéant, sur le risque qu'il encourt de ne pas être titularisé s'il ne modifie pas son comportement sans toutefois que cet avertissement préalable constitue, pour l'administration, une obligation dont le respect conditionne la régularité de la décision de licenciement prise en fin de stage. Au demeurant, il ressort des pièces du dossier que M. A a fait l'objet de plusieurs " recadrages " de la part de ses supérieurs pendant sa période de formation. Le moyen tiré de l'absence d'avertissement préalable doit être écarté.  
 13. En sixième lieu, le licenciement d'un stagiaire en fin de stage fondé sur son insuffisance professionnelle n'entre dans aucune des catégories de mesures qui doivent être motivées. Par suite, M. A ne peut utilement soutenir que l'arrêté du 7 novembre 2017 doit être annulé pour absence de motivation. 
 En ce qui concerne la légalité interne : 
 14. La décision de ne pas titulariser un agent stagiaire de la fonction publique en fin de stage est fondée sur l'appréciation portée par l'autorité compétente sur son aptitude à exercer les fonctions auxquelles il peut être appelé et, de manière générale, sur sa manière de servir.  L'autorité compétente ne peut donc prendre légalement une décision de refus de titularisation que si les faits qu'elle retient caractérisent des insuffisances dans l'exercice des fonctions et la manière de servir de l'intéressé. Pour apprécier la légalité d'une décision de refus de titularisation, il incombe au juge de vérifier qu'elle ne repose pas sur des faits matériellement inexacts, qu'elle n'est entachée ni d'erreur de droit, ni d'erreur manifeste dans l'appréciation de l'insuffisance professionnelle de l'intéressé, qu'elle ne revêt pas le caractère d'une sanction disciplinaire et n'est entachée d'aucun détournement de pouvoir. 
 15. En premier lieu, il est constant que M. A a subi les trois évaluations prévues à l'article 5 de l'arrêté du 20 novembre 2009, à savoir l'épreuve de contrôle continu, le stage pratique et l'épreuve orale de fin de stage, devant un jury conformément aux dispositions des articles 10, 11 et 12 de l'arrêté. Aucun élément du dossier ne permet d'estimer que les conditions dans lesquelles se sont déroulés le stage et les examens de M. A n'auraient pas permis à l'administration d'apprécier comme il se devait sa manière de servir. 
 16. En deuxième lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que le livret de stage de M. A aurait été altéré dans le but d'y faire porter de faux éléments d'appréciations défavorables. Ainsi, M. A n'est pas fondé à soutenir que son livret de stage, que ses évaluateurs ont dûment signé, présenterait un caractère insincère ou inauthentique. 
 17. En troisième lieu, il résulte des dispositions de l'article 5 précité de l'arrêté du 20 novembre 2009 que le stagiaire doit obtenir la moyenne dans chacune des trois formes d'évaluation pour être proposé à la titularisation. Ainsi qu'il a été dit, M. A a obtenu des notes très inférieures à la moyenne pour l'évaluation de son stage pratique et de l'épreuve orale de fin de stage, de sorte que l'administration a fait une exacte application de ces dispositions en ne le proposant pas pour la titularisation.  
 18. En quatrième lieu, pour soutenir que son licenciement est entaché d'erreur manifeste d'appréciation, M. A produit plusieurs attestations élogieuses en sa faveur. Toutefois, ces attestations, qui émanent d'agents ayant côtoyé M. A pendant son stage sans être chargés de son évaluation, ne sont pas suffisamment probantes. S'il est vrai que M. A a également reçu une lettre de félicitation du 18 avril 2017 pour son action à l'occasion d'un contrôle sur le terrain, cet élément n'est pas suffisant, compte tenu de l'attitude adoptée par cet agent pendant le déroulement de son stage, telle qu'elle a été décrite au point 10 ci-dessus, pour estimer que l'administration a commis une erreur manifeste en prononçant le licenciement en litige. 
 19. En cinquième lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que les conditions dans lesquelles s'est déroulé le stage de M. A, qui a pu faire ses preuves pendant la période règlementaire de douze mois, l'aurait placé dans une position désavantageuse par rapport à d'autres stagiaires. Le moyen tiré de l'atteinte au principe d'égalité doit être écarté. 
 20. En sixième lieu, il résulte de ce qui précède que la décision du 7 novembre 2017, fondée sur l'insuffisance de la manière de servir de M. A, ne constitue pas une sanction disciplinaire déguisée. 
 21. En septième et dernier lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'en décidant de licencier M. A pour insuffisance professionnelle au lieu de recourir à une procédure disciplinaire, l'administration aurait commis un détournement de procédure. 
 22. Il résulte de tout ce qui précède que la demande de première instance présentée par M. A doit être rejetée, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée par le ministre. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 23. Le présent arrêt, qui rejette les conclusions à fin d'annulation, n'appelle aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions à fin d'injonction doivent être rejetées. 
 Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 
 24. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle aux conclusions présentées par M. A tendant à ce que l'Etat, qui n'est pas la partie perdante à l'instance, lui verse une somme au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 DECIDE  
 Article 1er : Le jugement n° 1800413 du tribunal administratif de la Guyane du 12 décembre 2019 est annulé. 
 Article 2 : Les conclusions de M. A présentées devant le tribunal administratif de la Guyane et le surplus de ses conclusions d'appel sont rejetés. 
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. C A et au ministre de l'économie, des finances et de la relance. 
 Délibéré après l'audience du 2 mai 2022 à laquelle siégeaient : 
 M. Didier Artus, président, 
 M. Frédéric Faïck, président, 
 Mme Agnès Bourjol, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 mai 2022.   
 Le rapporteur, 
 Frédéric B 
 Le président, 
 Didier Artus 
 La greffière, 
 Sylvie Hayet 
 La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la relance, en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.