CAA13 · 1ère chambre - formation à 3 — 13 octobre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 Mme A Duc a demandé au tribunal administratif de Toulon de condamner la commune de Gonfaron à lui verser la somme de 100 000 euros en réparation du préjudice causé selon elle par l'illégalité des décisions opposées à sa demande de permis de construire du 9 juillet 2010 et subsidiairement, de désigner un expert afin qu'il détermine le montant de son préjudice. 
 Par un jugement n° 1503635 du 11 décembre 2018, le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa requête. 
 Procédure devant la Cour : 
 Par une requête enregistrée le 28 mai 2019, Mme Duc, représentée par Me Andreani, demande à la Cour : 
 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Toulon du 11 décembre 2018 ; 
 2°) d'annuler la décision par laquelle la commune de Gonfaron a rejeté sa demande préalable indemnitaire ; 
 3°) de condamner la commune de Gonfaron à lui verser la somme de 100 000 euros en réparation de son préjudice ; 
 4°) à titre subsidiaire, de désigner un expert afin qu'il détermine le montant de l'ensemble des préjudices subis ; 
 5°) de mettre à la charge de la commune de Gonfaron une somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que : 
 - la requête est recevable ; 
 - le jugement est insuffisamment motivé en méconnaissance de l'article 9 du code de justice administrative en se bornant à indiquer que l'insuffisance des bâtiments existants n'était pas établie et en ne précisant pas expressément les motifs sur lesquels il s'est fondé pour considérer que le maire n'avait pas méconnu les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme en s'abstenant de refuser le permis de construire demandé ; 
 - le tribunal a omis de statuer sur le moyen tiré de l'illégalité du projet au regard des dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme et sur le moyen tiré de ce que l'illégalité de la décision de sursis à statuer du 31 août 2010 peut être invoquée de manière opérante dans le cadre d'une demande indemnitaire, même si cette décision est devenue définitive ; 
 - la responsabilité pour faute de la commune est engagée du fait de l'illégalité de l'arrêté de sursis à statuer du 31 août 2010 opposé par le maire ; en premier lieu, cet arrêté est privé de base légale car il se fonde sur un plan local d'urbanisme annulé par un jugement du 16 mai 2012 ; en deuxième lieu, le projet de plan local d'urbanisme n'était pas dans un état d'avancement suffisant au 31 août 2010 pour permettre au maire de surseoir à statuer ; en troisième lieu, le règlement finalement adopté n'interdisait pas l'extension des exploitations agricoles existantes comme c'était le cas de la demande litigieuse mais seulement les constructions nouvelles ; il n'y avait pas de méconnaissance de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme ; en dernier lieu, à supposer établie l'existence d'un risque incendie interdisant la réalisation du hangar litigieux, le maire a commis une erreur manifeste d'appréciation en n'opposant pas immédiatement un refus de permis de construire sur le fondement de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, plutôt que de maintenir la pétitionnaire dans l'incertitude en décidant de surseoir à statuer ; 
 - la responsabilité pour faute de la commune est engagée du fait de l'illégalité de l'arrêté du 17 juin 2013 portant retrait du permis de construire tacite délivré par le maire ; la requérante a obtenu un permis tacite à la suite de la confirmation de sa demande le 24 septembre 2012 ; l'arrêté du 17 juin 2013 est illégal car il est intervenu après l'expiration du délai de retrait prévu à l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme ; il n'a pas été précédé de la procédure contradictoire prévue à l'article 24 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ; ses motifs, tenant à l'insuffisance de la voie de desserte, à la méconnaissance de la législation relative aux établissements recevant du public et à la méconnaissance des dispositions de l'article NC 11 du règlement du plan d'occupation des sols relatives aux bâtiments d'exploitation agricole, sont infondés ; 
 - la faute de la commune lui a causé un préjudice direct et certain car elle a entraîné le blocage de son projet de hangar agricole du 31 août 2010 au 2 mai 2014 ; en premier lieu, ce préjudice tient au coût de la construction du hangar litigieux, qui s'élève à 28 631,71 euros, coût qu'elle n'aurait pas eu à assumer si son projet avait pu être réalisé dès 2010 car la construction aurait alors été financée par la société Samsolar en vertu d'une promesse de bail emphytéotique conclue le 2 juin 2010 ; en deuxième lieu, le préjudice résulte de la perte de la valeur du hangar, qui aurait été intégré à son patrimoine à l'issue du bail emphytéotique qui devait être conclu avec la société Samsolar ; en troisième lieu, l'absence de réalisation du hangar lui a causé une perte d'exploitation car ses équipements existants n'étaient pas suffisants pour abriter ses bêtes, ce qui a entraîné des pertes importantes par morsures de chiens ; en dernier lieu, elle a subi un manque à gagner car l'absence de ce nouvel équipement l'a empêchée d'augmenter son cheptel et sa productivité et donc son chiffre d'affaires. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 2 octobre 2019, la commune de Gonfaron, représentée par la SELAS LLC et associés, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de Mme Duc sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - le jugement contesté n'est pas irrégulier ; 
 - les fautes et préjudices allégués par la requérante ne sont pas établis. 
 Mme Duc été admise au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale par une décision du 29 mars 2019 du bureau d'aide juridictionnelle près le tribunal judiciaire de Marseille ;  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. B,  
 - les conclusions de M. Roux, rapporteur public, 
 - les observations de Me Tosi, représentant Mme Duc et Me Reghin représentant la commune de Gonfaron. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Mme Duc a déposé le 9 juillet 2010 une demande de permis de construire pour la réalisation d'un bâtiment agricole à usage de bergerie et hangar de stockage, équipé d'une toiture photovoltaïque, sur un terrain situé au lieu-dit C sur le territoire de la commune de Gonfaron. Par un arrêté du 31 août 2010, le maire de Gonfaron a opposé un sursis à statuer à cette demande. Par un arrêté du 17 juin 2013, il a retiré le permis de construire tacite obtenu par l'intéressée. Par un arrêté du 2 mai 2014, il a retiré cet arrêté du 17 juin 2013. Le 1er septembre 2015, la commune de Gonfaron a rejeté la demande indemnitaire préalable de Mme Duc en date du 13 juillet 2015. Mme Duc relève appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande tendant à la condamnation de la commune de Gonfaron à l'indemniser du préjudice subi du fait de l'illégalité selon elle fautive des décisions opposées à sa demande de permis de construire déposée le 9 juillet 2010, jusqu'à la remise en vigueur de son permis tacite le 2 mai 2014. 
 Sur la régularité du jugement : 
 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 9 du code de justice administrative : " Les jugements sont motivés ". 
 3. Dans sa requête introductive de première instance, Mme Duc soutient qu'à supposer établie l'existence d'un risque incendie sur le terrain d'assiette du projet, le maire de Gonfaron aurait dû immédiatement refuser le permis de construire au regard des dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme. En se bornant à indiquer qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que le maire de Gonfaron ait commis une erreur manifeste d'appréciation en n'opposant pas un refus de permis de construire sur le fondement de ces dispositions au lieu d'un sursis à statuer fondé sur le projet de plan local d'urbanisme alors en cours d'élaboration, le tribunal administratif de Toulon a suffisamment motivé son jugement eu égard à l'absence d'autres précisions fournies par le requérant sur son moyen. 
 4. Mme Duc soutient par ailleurs que pour rejeter l'existence du préjudice tiré de l'insuffisance de ses équipements, le tribunal se serait borné à indiquer qu'il n'était pas établi que les bâtiments existants de son exploitation étaient insuffisants sans préciser son raisonnement au regard des arguments apportés dans la requête. Toutefois, le jugement attaqué indique en quoi le document de la chambre d'agriculture du Var n'est pas pertinent pour établir le préjudice. Par suite, le moyen tiré du défaut de motivation ne peut qu'être écarté. 
 5. En second lieu, si Mme Duc soutient que le tribunal a omis de statuer sur le moyen tiré de l'illégalité du projet au regard des dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme et sur le moyen tiré de ce que l'illégalité de la décision de sursis à statuer du 31 août 2010 peut être invoquée de manière opérante dans le cadre d'une demande indemnitaire, même si cette décision est devenue définitive, ces allégations manquent en fait. 
 Sur le bienfondé du jugement : 
 6. L'illégalité d'une décision administrative individuelle constitue une faute qui peut être invoquée pour fonder un recours à fin de réparation du préjudice causé, quand bien même cette décision serait devenue définitive. 
 7. A l'appui de ses conclusions indemnitaires, Mme Duc invoque la responsabilité pour faute de la commune de Gonfaron du fait de l'illégalité des arrêtés des 31 août 2010 et 17 juin 2013 opposés à sa demande de permis de construire déposée le 9 juillet 2010, portant respectivement sursis à statuer et retrait de permis tacite. La circonstance que ces décisions n'ont pas été annulées par le juge administratif, ni même attaquée pour ce qui concerne la première, ne fait pas obstacle à ce que la requérante invoque leur illégalité à l'appui de ses conclusions indemnitaires. 
 Sur la légalité de l'arrêté du 31 août 2010 portant sursis à statuer : 
 8. Aux termes du second alinéa de l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable à l'espèce : " A compter de la publication de la délibération prescrivant l'élaboration d'un plan local d'urbanisme, l'autorité compétente peut décider de surseoir à statuer, dans les conditions et délai prévus à l'article L. 111-8, sur les demandes d'autorisation concernant des constructions, installations ou opérations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan ". 
 9. L'arrêté du 31 août 2010 par lequel le maire de Gonfaron a sursis à statuer sur la demande de permis de construire présentée par Mme Duc le 9 juillet précédent, est fondé sur la circonstance que " le terrain de la demande va se situer dans la zone Ai en risque incendie au futur plan local d'urbanisme ", ainsi que cela ressort du projet de règlement du plan local d'urbanisme, qui interdit toute nouvelle construction en raison du risque d'incendie, sans excepter celles qui seraient liées à une exploitation agricole existante. Cette interdiction est applicable ainsi au projet de hangar envisagé par Mme Duc, alors même que celle-ci disposait déjà d'une exploitation agricole. 
 10. Si Mme Duc soutient que l'état d'avancement du projet de plan local d'urbanisme à la date de la décision de sursis à statuer était insuffisant, cette allégation manque en fait dès lors que le document sur lequel le maire s'appuie a été arrêté par délibération du 29 juin 2009 et se trouvait donc déjà arrêté à la date du sursis à statuer. 
 11. Mme Duc n'est pas davantage fondée à soutenir que l'arrêté de sursis à statuer serait dépourvu de base légale au motif que la délibération portant approbation du plan local d'urbanisme a été annulée par un jugement n° 1101313 du 16 mai 2012, devenu définitif, du tribunal administratif de Toulon, dès lors que la décision attaquée n'a pas été prise sur le fondement de cette délibération. 
 12. Si Mme Duc soutient que son projet ne méconnait pas les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, ce moyen est inopérant à l'encontre du sursis à statuer opposé par le maire, qui ne se fonde pas sur ces dispositions. Si la requérante soutient dans le même temps qu'à supposer que son terrain soit exposé à un risque incendie justifiant l'interdiction de toute extension de l'exploitation existante, le maire de Gonfaron a commis une erreur manifeste d'appréciation au regard des dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme en ne lui opposant pas immédiatement un refus de permis de construire et en prenant une décision de sursis à statuer qui l'aurait laissée dans l'incertitude quant à la faisabilité de son projet, ce moyen n'est pas assorti de précisions permettant d'en apprécier la portée et le bien fondé.  
 13. Il résulte de ce qui précède, et eu égard à l'importance du bâtiment en cause, le maire de Gonfaron n'a pas commis d'erreur d'appréciation en estimant que la construction projetée était de nature à compromettre ou rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan et en décidant, pour ce motif, de surseoir à statuer sur la demande de permis de construire déposée par la requérante. 
 14. Par suite, il n'est pas établi que la commune de Gonfaron aurait commis une faute de nature à engager sa responsabilité en prononçant un sursis à statuer par son arrêté du 31 août 2010. 
 Sur la légalité de l'arrêté du 17 juin 2013 portant retrait de permis tacite : 
 En ce qui concerne la faute : 
 15. La responsabilité pour faute de la commune est susceptible d'être engagée du fait de l'illégalité de l'arrêté du 17 juin 2013 portant retrait du permis de construire tacite du 24 novembre 2012 au regard du défaut du respect du principe du contradictoire et de la tardiveté du retrait ainsi que l'a relevé le jugement du tribunal administratif de Toulon dans ses points 9 à 14, qui n'appellent pas de précision appel, sans qu'il soit besoin d'examiner l'illégalité des motifs de cet arrêté. 
 En ce qui concerne le préjudice : 
 16. Mme Duc se prévaut des préjudices causés par le blocage de son projet de hangar agricole par la commune de Gonfaron depuis le 31 août 2010, date du sursis à statuer, jusqu'au 2 mai 2014, date à laquelle l'arrêté portant retrait de son permis de construire tacite a été retiré. Il résulte de ce qui précède qu'elle n'est fondée à se prévaloir que du blocage de son projet de hangar agricole à compter du 17 juin 2013, date du retrait de permis tacite. 
 17. En premier lieu, la requérante fait valoir qu'elle n'aurait pas eu à assumer le coût de la construction du hangar agricole litigieux si un permis de construire lui avait été délivré dès 2010 car la construction aurait alors été financée par la société Samsolar, qui aurait exploité les panneaux photovoltaïques prévus sur la toiture du bâtiment, en vertu d'une promesse de bail emphytéotique conclue le 2 juin 2010. Il résulte toutefois des propres écritures de la requérante que l'échec de sa relation contractuelle avec la société Samsolar et, par suite, la non-réalisation du projet de hangar aux frais de celle-ci, résulte de l'intervention le 4 mars 2011 d'un arrêté ministériel fixant un nouveau tarif de rachat de l'électricité photovoltaïque, qui a eu pour effet de faire perdre au montage envisagé son équilibre financier, et non, par suite, du retrait fautif de la commune du permis tacite du 24 novembre 2012 postérieur à cet événement. Par suite, ce chef de préjudice doit être écarté. 
 18. En deuxième lieu, Mme Duc fait valoir qu'elle a été privée de la valeur résiduelle du hangar qui serait devenu sa propriété à l'issue du bail emphytéotique à conclure avec la société Samsolar. Toutefois, pour les mêmes motifs que ceux qui précèdent, ce chef de préjudice ne présente pas un caractère direct et certain avec l'illégalité de l'arrêté du 17 juin 2013. Il ne peut, dès lors, ouvrir droit à réparation. 
 19. En troisième lieu, Mme Duc soutient que l'impossibilité de réaliser le hangar litigieux entre 2010 et 2014 serait la cause des pertes subies par son cheptel du fait de morsures de chiens en raison de l'insuffisance de bâtiments existants sur son exploitation pour abriter les bêtes. Toutefois, elle n'est pas fondée, d'une part, à se prévaloir de préjudice antérieur au 17 juin 2013, ainsi qu'il a été dit au point 16. De plus, ainsi qu'il a été dit au point 17, l'abandon du projet de hangar est lié à la perte de pertinence économique de celui-ci antérieurement à l'illégalité fautive reprochée. Enfin, et en tout état de cause, elle ne justifie pas de lien direct et certain entre les pertes alléguées dans son cheptel du fait de morsure de chien et l'absence de hangar, en se bornant à produire un document établi par la chambre d'agriculture du Var faisant état de décès de chèvres survenus en juillet 2009, antérieurement au dépôt de sa demande de permis de construire le 9 juillet 2010. Par suite, ce préjudice est sans lien direct avec les fautes commises par la commune dans l'instruction de cette demande. 
 20. En dernier lieu, si Mme Duc invoque la perte des bénéfices d'exploitation liée à l'augmentation de productivité et de cheptel qu'aurait permise la construction du hangar litigieux dès 2010, un tel préjudice revêt, en l'espèce, un caractère purement éventuel, la requérante ne justifiant d'aucune circonstance particulière permettant d'établir son caractère certain. De plus, ainsi qu'il a été dit au point 17, l'abandon du projet de hangar est lié à la perte de pertinence économique de celui-ci antérieurement à l'illégalité fautive reprochée. Par suite, ce préjudice ne peut ouvrir droit à indemnisation. 
 21. Il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'ordonner l'expertise sollicitée par Mme Duc pour évaluer le montant du préjudice allégué, que Mme Duc n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulon a rejeté ses conclusions indemnitaires. 
 Sur les frais liés au litige: 
 22. La commune de Gonfaron n'étant pas la partie perdante dans cette instance, les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative présentées par Mme Duc doivent être rejetées. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de Mme Duc au profit de la commune de Gonfaron la somme de 2 000 euros en application de ces mêmes dispositions. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête de la commune Mme Duc est rejetée. 
 Article 2 : Mme Duc versera à la commune de Gonfaron la somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Gonfaron et à Mme A Duc.  
 Copie en sera adressée à Me Andreani. 
 Délibéré après l'audience du 29 septembre 2022, où siégeaient : 
 - M. Portail, président, 
 - M. d'Izarn de Villefort, président assesseur,  
 - M. Quenette, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe, le 13 octobre 2022.