CAA13 · 5ème chambre - formation à 3 — 28 février 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par un arrêt avant dire droit du 1er octobre 2021, la Cour a sursis à statuer sur la requête de l'indivision F, Mme A F, Mme B F, Mme C F et Mme E D, en application de l'article L. 191-1 du code de l'environnement, jusqu'à l'expiration d'un délai de quatre mois à compter de la notification de son arrêt ou de douze mois en cas de reprise des consultations, en vue de l'édiction des mesures de régularisation de l'arrêté du préfet du Gard du 16 septembre 2016 en litige, prises selon les modalités mentionnées aux points 41 à 44 dudit arrêt. 
 Par un second arrêt avant dire droit du 18 novembre 2022, la Cour a modifié son arrêt du 1er octobre 2021 pour fixer au 30 novembre 2023 la date jusqu'à laquelle il était sursis à statuer, dans l'attente de la notification à son greffe des mesures de régularisation prescrites. 
 Par lettre du 17 novembre 2023, la présidente assesseure de la 7ème chambre de la Cour a accordé un nouveau et dernier délai de six mois à compter du 30 novembre 2023 pour la notification de ces mesures de régularisation. 
 Par un mémoire, enregistré le 29 avril 2024, et des pièces complémentaires, produites le 30 mai 2024, le préfet du Gard a notifié au greffe de la Cour l'arrêté du 15 avril 2024, complémentaire à l'arrêté du 16 septembre 2016, en vue de la régularisation du plan de prévention des risques d'inondation de la commune de Domazan, ainsi que les pièces de procédure correspondantes. 
 Par un mémoire, enregistré le 7 juin 2024, l'indivision F, Mmes F et Mme D, représentées par la SCP Ducrot Associés, demandent à la Cour : 
 1°) d'annuler le jugement rendu par le tribunal administratif de Nîmes le 7 mai 2019, rejetant leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 16 septembre 2016, portant plan de prévention des risques d'inondation de la commune de Domazan, ensemble la décision portant rejet de leur recours gracieux du 3 février 2017 ; 
 2°) d'annuler l'arrêté du 16 septembre 2016, la décision du 3 février 2017 et l'arrêté complémentaire du 15 avril 2024 ; 
 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elles soutiennent que : 
 -l'évaluation environnementale est lacunaire au regard des exigences des articles R. 122-20 et R. 122-5 du code de l'environnement et du cadrage préalable effectué par la mission régionale d'autorité environnementale ; l'articulation du plan avec ceux des communes du bassin versant Gardon aval y est insuffisamment exposée, de même que la prise en compte des autres projets et aménagements ; le choix de la crue de référence n'y est pas justifié ; l'analyse de l'existant et des solutions de substitution n'y est pas effectuée ; les mesures d'évitement, de réduction et de compensation ne sont pas présentées ; l'évaluation ne prend pas en compte les dispositions issues du décret n° 2019-715 du 5 juillet 2019 et du plan de gestion des risques d'inondation du bassin Rhône-Méditerranée pour la période 2022-2027 ; de même, elle ne prend pas en compte le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux adopté le 18 mars 2022, particulièrement son objectif n° 8 ;  
 -l'absence de révision du plan n'est pas justifiée ; 
 -l'enquête publique a révélé que les documents cartographiques étaient en partie inexacts, sans qu'aucune correction ne soit apportée ; 
 -le dossier de régularisation n'a donné lieu à aucune concertation, en méconnaissance de l'article L. 562-3 du code de l'environnement et de l'article 8 de la convention d'Aarhus ; la seule soumission à enquête publique est insuffisante ; 
 -cette procédure est au demeurant irrégulière, dès lors que les avis ne sont pas parus dans la presse 15 jours avant son ouverture, en méconnaissance de l'article R. 123-9 du code de l'environnement ; 
 -les dispositions de l'article R. 123-19 du code de l'environnement ont été méconnues dès lors que le commissaire enquêteur s'est abstenu de donner son avis personnel et d'exposer les raisons qui l'ont déterminé, en se limitant à l'analyse de l'évaluation environnementale ; 
 -l'arrêté de régularisation méconnaît les dispositions issues du décret n° 2019-715 du 5 juillet 2019, du plan de gestion des risques d'inondation du bassin Rhône-Méditerranée pour la période 2022-2027 et du schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux adopté le 18 mars 2022. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 13 juin 2024, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que la requête est non fondée dans les moyens qu'elle soulève. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 -la convention signée à Aarhus le 25 juin 1998 sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement ; 
 -le code de l'environnement ; 
 - le décret n° 2019-715 du 5 juillet 2019 ; 
 -le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 -le rapport de Mme Poullain,  
 -et les conclusions de M. Guillaumont, rapporteur public. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. L'indivision F, Mmes F et Mme D ont formé un recours pour excès de pouvoir contre l'arrêté du 16 septembre 2016 par lequel le préfet du Gard a approuvé le plan de prévention des risques d'inondation sur le territoire de la commune de Domazan, ainsi que contre la décision du 3 février 2017 rejetant leur recours gracieux formé à l'encontre de cet arrêté. Sur le fondement de l'article L. 191-1 du code de l'environnement et par un arrêt du 1er octobre 2021, la Cour, avant de statuer sur l'appel formé par les intéressées contre le jugement du 7 mai 2019 du tribunal administratif de Nîmes, rejetant leur demande, a sursis à statuer en vue de l'édiction de mesures de régularisation de l'arrêté litigieux, tenant à la consultation de l'autorité environnementale du Conseil général de l'environnement et du développement durable sur la nécessité d'une évaluation environnementale du plan et, le cas échéant, à la réalisation d'une telle évaluation et à sa soumission à consultations et enquête publique.  
 2. Conformément à l'avis implicite rendu par ladite autorité, une évaluation environnementale a été conduite et soumise à l'avis des personnes publiques associées, de la commune, des organismes intéressés et de l'autorité environnementale, avant que le préfet du Gard ne prenne, le 15 avril 2024, après enquête publique, un arrêté complémentaire à son arrêté du 16 septembre 2016, en vue de la régularisation du plan de prévention des risques d'inondation de Domazan. 
 Sur la régularisation du vice relevé :  
 3. Les parties à une instance ayant donné lieu à un arrêt avant dire droit sur le fondement de l'article L. 191-1 du code de l'environnement peuvent contester la légalité de la mesure de régularisation, sur laquelle la cour d'appel les a invitées à présenter des observations, dans le cadre de la même instance. A compter de la décision par laquelle le juge recourt à l'article L. 191-1 du code de l'environnement, seuls des moyens dirigés contre la mesure de régularisation notifiée, le cas échéant, au juge peuvent être invoqués devant ce dernier. A ce titre, les parties peuvent, à l'appui de la contestation de l'acte de régularisation, invoquer des vices qui lui sont propres et soutenir qu'il n'a pas pour effet de régulariser le vice que le juge a constaté dans sa décision avant dire droit. Elles ne peuvent en revanche soulever aucun autre moyen, qu'il s'agisse d'un moyen déjà écarté par la décision avant dire droit ou de moyens nouveaux, à l'exception de ceux qui seraient fondés sur des éléments révélés par la procédure de régularisation. 
 En ce qui concerne l'évaluation environnementale : 
 4. L'article R. 122-20 du code de l'environnement définit le contenu de l'évaluation environnementale, qui doit être proportionnée à l'importance du plan, aux effets de sa mise en œuvre ainsi qu'aux enjeux environnementaux de la zone considérée. Si le préfet a sollicité, sur le fondement de l'article R. 122-19 du même code, en amont de la réalisation de l'étude, l'avis de l'autorité environnementale sur l'ampleur et le degré de précision des informations à fournir dans le rapport environnemental, la réponse qui lui a été apportée à cet égard ne revêt pas de caractère contraignant. En outre, les inexactitudes, omissions ou insuffisances affectant une étude d'impact ne sont susceptibles de vicier la procédure que si elles peuvent avoir pour effet de nuire à l'information complète de la population ou seraient de nature à exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative. 
 5. En premier lieu, le vice de procédure susceptible d'être régularisé devant en principe, ainsi que l'a jugé la Cour par son arrêt du 1er octobre 2021, être réparé selon les modalités applicables à la date de l'arrêté attaqué, les requérantes ne peuvent utilement soutenir qu'il aurait été nécessaire de tenir compte, pour la réalisation de l'évaluation environnementale, des dispositions issues du décret n° 2019-715 du 5 juillet 2019, du plan de gestion des risques d'inondation du bassin Rhône-Méditerranée pour la période 2022-2027 et du schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux adopté le 18 mars 2022. Au demeurant, l'articulation du plan de prévention des risques d'inondation en litige avec lesdits plan et schéma a dûment été étudiée. 
 6. En deuxième lieu, l'évaluation environnementale rappelle qu'à la suite de graves inondations survenues notamment au cours de l'année 2002, la nécessité de pourvoir l'ensemble des 27 communes du bassin versant aval du Gardon d'un plan de prévention des risques d'inondation a été identifiée et que la modélisation hydraulique a été établie, de façon globale, en retenant comme aléa de référence, selon le cas, la crue de septembre 2022 ou la crue centennale modélisée lorsqu'elle était supérieure, et en définissant, par analyse hydromorphologique, des zones d'aléa résiduel, susceptibles d'être mobilisées pour une crue supérieure à la crue de référence. Elle expose que les ouvrages hydrauliques et leur état ont également été pris en compte. Les dispositions des articles L. 122-1 et R. 122-5 du code de l'environnement, relatifs aux projets et non aux plans, ne peuvent à cet égard être utilement invoqués. Si, afin de sécuriser les procédures, chacun des plans en cause n'a été adopté qu'à l'échelle communale, une présentation de la démarche globale a ainsi été effectuée, laquelle est d'ailleurs longuement évoquée dans le rapport de présentation du plan de prévention des risques d'inondation lui-même. 
 7. En troisième lieu, il ressort également clairement de cette évaluation et du rapport de présentation du plan que, pour ce qui concerne la commune de Domazan, la crue centennale modélisée a été retenue pour référence dès lors, qu'ainsi que l'autorité environnementale le relève elle-même, les crues de 1987 et 1988 y ont été supérieures à celle de 2002, sans que le niveau des plus hautes eaux de 1987 et 1988 ne soit connu. L'étude précise qu'à ce jour, les incidences du changement climatique sur l'hydrologie locale des cours d'eau est incertaine mais, qu'afin de les prendre en compte, l'aléa résiduel mentionné au point précédent a été pris en compte, recouvrant l'emprise physique maximum des cours d'eau en vue de l'adoption d'une réglementation prévenant les nouveaux enjeux. Les cartes réglementaires qui sont reproduites, définissant les aléas, les risques et le zonage, permettent d'identifier les bâtiments concernés, et notamment le cœur du village, alors même qu'aucune ne localise spécialement les bâtiments publics ou présentant un enjeu particulier ou ne cartographie l'impact de la crue de 2002 sur le bâti. 
 8. En quatrième lieu, si l'étude ne définit pas strictement de scénario de référence, il est constant qu'elle prend en compte les interdictions mises en place pour déterminer leurs effets et compare, ce faisant, le territoire selon qu'il est ou non doté d'un plan de prévention des risques d'inondation. Elle relève ainsi que 11 % du territoire communal sont rendus inconstructibles, ce dont il résulte une plus-value environnementale, notamment par la préservation de milieux naturels et paysagers ainsi que de capacités d'écoulement et d'infiltration. Elle précise que l'espace naturel sensible et les zones humides de la commune sont localisées en zones inconstructibles. Elle justifie également de ce que le plan permet d'améliorer la résilience du territoire et de préserver les capacités d'écoulement des cours d'eau, quand bien même l'impact de la mise en place de batardeaux sur les volumes de constructions existantes situés sous le niveau des plus hautes eaux n'est pas étudié. Si elle relève que le plan autorise la densification en zone urbaine et les extensions limitées du bâti existant en zone non urbaine, elle explique les raisons pour lesquelles ces possibilités ne devraient pas aggraver l'aléa, eu égard à l'intensité urbaine existante et au faible nombre de bâtis hors zone urbaine. Enfin, elle relève, à l'aune du projet de plan local d'urbanisme, que les extensions d'urbanisation prévues, qui viennent compenser les zones rendues inconstructibles, sont situées hors du périmètre d'aléa, en continuité de l'urbanisation présente et hors toute zone d'enjeu environnemental. Rien ne permet de conclure à un possible report d'urbanisation au-delà du périmètre communal, particulièrement en zone Natura 2000. Au demeurant, dès lors que l'ouverture de zones à l'urbanisation ne relève pas de l'objet d'un plan de prévention des risques d'inondation, l'étude n'avait pas à examiner les solutions de substitution à cet égard. Il résulte de l'ensemble de ces éléments que l'étude justifie l'absence de nécessité de prendre, du fait de l'adoption du plan, des mesures d'évitement, de réduction ou de compensation de son impact environnemental. 
 9. En cinquième lieu, l'évaluation environnementale du plan de prévention arrêté le 16 septembre 2016 n'avait pas, quand bien même elle a été réalisée a posteriori, à justifier l'absence de volonté de réviser ledit plan. 
 10. En sixième et dernier lieu, s'il est apparu que les planches graphiques portées dans l'évaluation environnementale comportaient une erreur sur le tracé de la rivière Briançon, il résulte des éléments de réponse apportées à cet égard par le maître d'ouvrage au commissaire-enquêteur, et il n'est pas contesté, que cette erreur n'a pas été commise dans la modélisation du cours d'eau pour l'élaboration du plan de prévention des risques d'inondation et qu'elle est donc sans conséquence. 
 11. Il résulte de l'ensemble de ces éléments que, malgré les critiques formulées à cet égard par l'autorité environnementale, le contenu de l'évaluation environnementale répond, dans les circonstances de l'espèce, aux exigences de l'article R. 122-20 du code de l'environnement et n'avait pas à faire l'objet de compléments.  
 En ce qui concerne la consultation complémentaire : 
 12. Aux termes de l'arrêt avant dire droit de la Cour du 1er octobre 2021, dès lors qu'une évaluation environnementale était réalisée, celle-ci devait faire l'objet d'une enquête publique comme l'imposait à la date de l'arrêté en litige les dispositions de l'article L. 562-3 du code de l'environnement ainsi que d'une consultation des conseils municipaux et organismes intéressés. 
 13. En premier lieu, il ne résulte ni des dispositions de cet article, ni de celles de l'article 8 de la convention d'Aarhus du 25 juin 1998 qu'une concertation complémentaire à celle réalisée dans le cadre de l'enquête publique aurait dû être organisée. 
 14. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que l'avis d'enquête publique est paru dans l'édition du quotidien " Midi-Libre " du 31 octobre 2023, et dans celle de l'hebdomadaire " Le commercial du Gard " du 25 au 31 octobre 2023. Ces publications sont donc intervenues plus de quinze jours avant l'ouverture de l'enquête publique, le jeudi 16 novembre suivant, de telle sorte que le délai fixé par l'article L. 123-10 du code de l'environnement a été respecté. 
 15. En troisième lieu, il résulte des dispositions combinées des articles L. 123-15 et R. 123-19 du code de l'environnement que, si elles n'imposent pas au commissaire-enquêteur de répondre à chacune des observations présentées lors de l'enquête publique, elles l'obligent à indiquer, au moins sommairement, en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de cet avis. 
 16. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que le commissaire-enquêteur a porté sur un procès-verbal de synthèse l'ensemble de ses observations ou interrogations issues de l'examen de l'évaluation environnementale, de l'avis de l'autorité environnementale sur cette évaluation ainsi que des contributions orales et écrites transmises par le public. Son rapport examine les réponses apportées par le service instructeur à ce procès-verbal, en relevant notamment que le travail d'évaluation lui parait conforme aux exigences applicables, que les effets du changement climatique sont encore méconnus à l'échelle locale, que le décret du 5 juillet 2019 n'est pas applicable au plan en cause ou que l'enquête a un objet limité, avant de rendre un avis favorable à la régularisation du plan de prévention des risques d'inondation de la commune. Dès lors que l'enquête publique ne portait que sur l'évaluation environnementale du plan et les observations qu'elle suscitait, ce rapport, qui n'avait pas à comporter en annexe la contribution de la famille F ni à répondre précisément à ces observations, satisfait aux exigences mentionnées ci-dessus. 
 En ce qui concerne les autres moyens : 
 17. Si les requérantes soutiennent que le plan de prévention des risques d'inondation est illégal au regard des dispositions issues du décret n° 2019-715 du 5 juillet 2019, du plan de gestion des risques d'inondation du bassin Rhône-Méditerranée pour la période 2022-2027 et du schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux adopté le 18 mars 2022, de telle sorte que le préfet ne pouvait le régulariser postérieurement à l'entrée en vigueur de ces textes, ces moyens nouveaux ne sont pas fondés sur des éléments révélés par la procédure de régularisation et ne peuvent être utilement invoqués. 
 18. Il résulte de tout ce qui précède que l'indivision F, Mmes F et Mme D ne sont pas fondées à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Nîmes a rejeté leur demande. 
 Sur les frais liés au litige :  
 19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de l'Etat qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance.  
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête de l'indivision F, Mmes F et Mme D est rejetée. 
 Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B F, représentante unique, pour l'ensemble des requérantes, et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche. 
 Copie en sera adressée au préfet du Gard. 
 Délibéré après l'audience du 7 février 2025, à laquelle siégeaient : 
 - Mme Chenal-Peter, présidente de chambre, 
 - Mme Vincent, présidente assesseure, 
 - Mme Poullain, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 février 2025. 
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