CAA13 · 7ème chambre - formation à 3 — 8 juillet 2022

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 M. B A a demandé au tribunal administratif de Marseille de condamner l'Etat à lui verser une somme de 15 000 euros en réparation de son préjudice moral et une somme de 15 000 euros en réparation des troubles dans ses conditions d'existence résultant de carences fautives de l'Etat dans la prise en charge de la prévention des risques liés à l'exposition des travailleurs aux poussières d'amiante, assorties des intérêts et de leur capitalisation. 
 Par un jugement n° 1501264 du 11 juillet 2017, le tribunal administratif de Marseille a condamné l'Etat à lui verser la somme de 8 500 euros en réparation de son préjudice moral et des troubles dans ses conditions d'existence et rejeté le surplus des conclusions de sa demande. 
 Par un arrêt n° 17MA03407 du 15 juin 2018, la cour administrative d'appel de Marseille, saisie de l'appel du ministre du travail, a ramené cette somme à 2 000 euros et réformé le jugement du tribunal administratif de Marseille du 11 juillet 2017 dans cette mesure. 
 Par une ordonnance n° 423279 du 30 août 2019, la présidente de la 1ère chambre de la section du contentieux du Conseil d'Etat a, sur pourvoi formé par M. A, annulé cet arrêt en tant qu'il statue sur la période postérieure à 1977 et, dans cette mesure, renvoyé l'affaire devant la cour administrative d'appel de Marseille. 
 Procédure devant la Cour après renvoi : 
 Par un mémoire enregistré le 16 février 2021 sous le n° 19MA04187, la ministre du travail, de l'emploi et de l'insertion demande à la Cour : 
 1°) de réformer ce jugement du 11 juillet 2017 en tant qu'il a fait droit à la demande indemnitaire de M. A au-delà de la somme de 2 000 euros ; 
 2°) de rejeter la demande de M. A en tant qu'elle excède la somme de 2 000 euros en réparation de son préjudice moral. 
 Elle soutient que : 
 - la faute de l'employeur exonère totalement la responsabilité de l'Etat concernant l'adoption d'une règlementation insuffisante ; 
 - l'intimé ne démontre pas que son préjudice d'anxiété lié à son exposition à l'amiante durant les 10 années suivant l'édiction du décret de 1977, à raison de l'absence totale de protection fournie par l'employeur, trouverait directement sa cause dans l'absence de contrôle de la société Normed par l'inspection du travail sur cette période. 
 Ce mémoire a été communiqué à M. A qui n'a pas produit de mémoire. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la convention internationale 'du travail n° 81 concernant l'inspection du travail dans l'industrie et le commerce, signée à Genève le 19 juillet 1947 ; 
 - la loi n° 98-1194 du 23 décembre 1998 ; 
 - le décret n° 77-949 du 17 août 1977 ; 
 - le code du travail ; 
 - le code de justice administrative. 
 La présidente de la Cour a désigné Mme Virginie Ciréfice, présidente assesseure, pour présider la formation de jugement en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme C, 
 - et les conclusions de M. Roux, rapporteur public. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. A, employé au sein de l'établissement de La Ciotat de la société Normed de 1971 à 1987 en qualité de dessinateur et de contrôleur, a saisi, le 13 octobre 2014, la ministre du travail d'une demande de réparation du préjudice moral et de ses troubles dans les conditions d'existence résultant de son exposition à l'amiante lors de l'exercice de son activité professionnelle qui a fait l'objet d'une décision implicite de rejet. Par un jugement du 11 juillet 2017, le tribunal administratif de Marseille a condamné l'Etat à verser à M. A la somme totale de 8 500 euros, comprenant 8 000 euros au titre de son préjudice moral et 500 euros au titre des troubles dans ses conditions d'existence et rejeté le surplus des conclusions de sa demande. Par un arrêt du 15 juin 2018, la cour administrative d'appel de Marseille, saisie de l'appel du ministre du travail, a ramené cette somme à 2 000 euros s'agissant du préjudice moral subi pour la période antérieure à 1977 et réformé le jugement du tribunal administratif de Marseille du 11 juillet 2017 dans cette mesure. Par l'ordonnance du 30 août 2019, la présidente de la 1ère chambre de la section du contentieux du Conseil d'Etat a, sur pourvoi formé par M. A, annulé cet arrêt en tant qu'il statue sur la période postérieure à 1977 au motif qu'il avait omis de répondre au moyen tiré d'une éventuelle carence de l'Etat dans la mise en œuvre de ses pouvoirs de contrôle et, dans cette mesure, renvoyé l'affaire devant la cour administrative d'appel de Marseille. Ainsi, la Cour n'est saisie que des seules conclusions de M. A tendant à la condamnation de l'Etat en raison de ses carences fautives dans la prise en charge de la prévention des risques liés à l'exposition des travailleurs aux poussières d'amiante pour la période postérieure à 1977. 
 Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 
 En ce qui concerne le principe de la responsabilité de l'Etat : 
 2. En principe, la responsabilité de l'administration peut être engagée à raison de la faute qu'elle a commise, pour autant qu'il en soit résulté un préjudice direct et certain. La faute commise par un tiers, co-auteur du dommage, est toutefois susceptible d'exonérer partiellement ou totalement la personne publique de sa responsabilité, laquelle ne saurait être condamnée au paiement d'une somme qu'elle ne doit pas. 
 3. S'il incombe aux autorités publiques chargées de la prévention des risques professionnels de se tenir informées des dangers, soulignés par des études scientifiques, pour la santé des travailleurs exposés à l'inhalation de poussières d'amiante dans le cadre de leur activité professionnelle, et d'arrêter, en l'état des connaissances scientifiques, au besoin à l'aide d'études ou d'enquêtes complémentaires, les mesures les plus appropriées pour limiter et, si possible, éliminer ces dangers, cette obligation ne dispense pas l'employeur d'assurer la sécurité et la protection de la santé des travailleurs placés sous son autorité, en application de la législation du travail désormais codifiée à l'article L. 4121-1 du code du travail. 
 4. Le décret du 17 août 1977 entré en vigueur, pour certaines de ses dispositions, le 20 octobre 1977, et pour d'autres, le 1er mars 1978, imposait notamment, lorsque le personnel était exposé à l'inhalation de poussières d'amiante à l'état libre dans l'atmosphère, que les travaux soient effectués, soit par voie humide, soit dans des appareils capotés et mis en dépression, sauf à ce que la concentration moyenne en fibres d'amiante de l'atmosphère inhalée par un salarié pendant sa journée de travail ne dépasse en aucune circonstance deux fibres par centimètre cube d'air inhalé, et, en cas d'impossibilité technique, pour les travaux occasionnels et de courte durée, que soient utilisés des équipements de protection individuelle, notamment des appareils respiratoires anti-poussière. Il imposait également le contrôle régulier de l'atmosphère des lieux de travail, l'information des salariés sur les risques et les précautions à prendre et une surveillance médicale spécifique de ces derniers. A la suite de directives communautaires, la concentration maximale a été abaissée en 1987 à une valeur comprise entre 0,5 et 1 fibre par centimètre cube selon la variété d'amiante et en 1992 à une valeur comprise entre 0,3 et 0,6 fibre par centimètre cube. Enfin, le décret du 24 décembre 1996 relatif à l'interdiction de l'amiante, pris en application du code du travail et du code de la consommation a interdit, à compter du 1er janvier 1997, la fabrication et la vente de toutes variétés de fibres d'amiante et de tout produit en contenant. Si les mesures adoptées à partir de 1977 étaient insuffisantes à éliminer le risque de maladie professionnelle liée à l'amiante, elles ont néanmoins été de nature à le réduire dans les entreprises dont l'exposition des salariés aux poussières d'amiante était connue, en interdisant l'exposition au-delà d'un certain seuil et en imposant aux employeurs de contrôler la concentration en fibres d'amiante dans l'atmosphère des lieux de travail. 
 S'agissant de la faute tirée de l'adoption d'une réglementation insuffisante : 
 5. Postérieurement à l'édiction du décret du 17 août 1977, il résulte de l'instruction, plus particulièrement de divers témoignages concordants d'anciens collègues de M. A, que les employés de la société Normed sont demeurés exposés aux poussières d'amiante sans bénéficier de protections adaptées ni recevoir une information concernant la dangerosité de cette matière. Selon un extrait du compte-rendu du comité d'entreprise de la société du 11 avril 1978 versé au débat, il est demandé " qu'une information sur ce sujet soit donné à l'ensemble du personnel car le danger de l'amiante réside dans les poussières qui s'en dégagent. () ". Ce compte-rendu mentionne également que, malgré une intervention en ce sens du comité d'hygiène et de sécurité de l'entreprise, le stockage des tresses d'amiante dans un dispositif hermétique n'est toujours pas effectif. Par ailleurs, il résulte d'un jugement du 18 décembre 2006 du tribunal des affaires de sécurité sociale des Bouches-du-Rhône, produit par M. A, que la société Normed a été condamnée pour faute inexcusable au sens de l'article L. 452-1 du code de la sécurité sociale au motif qu'elle " n'a pris aucune mesure pour préserver la santé de ses salariés notamment une ventilation aspirante efficace et un renouvellement de l'air de façon à évacuer les poussières d'amiante ". En outre, la cour d'appel d'Aix-en-Provence a jugé dans un arrêt du 18 octobre 2012 que le manquement fautif de la société Normed à son obligation de sécurité était établi en relevant qu'elle n'avait pas pris les mesures nécessaires pour éviter les expositions à l'amiante, au vu notamment des dispositions prévues par le décret du 17 août 1977. Eu égard à ces négligences dans la mise en œuvre des mesures de protection des salariés au regard du risque que représentait l'inhalation de poussières d'amiante, il ne saurait être tenu pour établi que le risque de développer une pathologie liée à l'amiante trouverait directement sa cause dans une carence fautive de l'Etat à prévenir les risques liés à l'usage de l'amiante à cette époque, par l'adoption d'une règlementation plus contraignante, pour les activités de la nature de celles que la société Normed exerçait. Dans ces conditions, le comportement fautif de la société Normed est de nature, à cet égard, à exonérer totalement l'Etat de sa responsabilité sur cette période. 
 S'agissant de la faute résultant de l'absence de contrôle du respect de la réglementation par la société Normed : 
 6. Il résulte des stipulations de l'article 1er de la convention internationale du travail n° 81 concernant l'inspection du travail dans l'industrie et le commerce que chaque Etat partie doit avoir un système d'inspection du travail dans les établissements industriels chargé, aux termes de l'article 3 de la convention, d'assurer l'application des dispositions légales relatives aux conditions de travail et à la protection des travailleurs dans l'exercice de leur profession, de fournir des informations et des conseils techniques aux employeurs et aux travailleurs sur les moyens les plus efficaces d'observer les dispositions légales et de porter à l'attention de l'autorité compétente les déficiences ou les abus qui ne sont pas spécifiquement couverts par les dispositions légales existantes. Il résulte des stipulations de ses articles 4 et 6 que, pour autant que c'est compatible avec la pratique administrative de l'Etat partie, l'inspection du travail est placée sous la surveillance et le contrôle d'une autorité centrale, les inspecteurs du travail devant bénéficier d'un statut et de conditions de service les rendant indépendants de tout changement de gouvernement et de toute influence extérieure indue. Aux termes de ses articles 16 et 17, les établissements doivent être inspectés aussi souvent et aussi soigneusement qu'il est nécessaire pour assurer l'application effective des dispositions légales en cause, les inspecteurs étant cependant libres de donner des avertissements ou des conseils au lieu d'intenter ou de recommander des poursuites. 
 7. Il résulte de l'article L. 611-1 du code du travail, alors applicable, dont les dispositions sont aujourd'hui reprises à l'article L. 8112-1 de ce code, que les inspecteurs du travail sont chargés de veiller à l'application des dispositions du code du travail et des lois et règlements non codifiés relatifs au régime du travail et de constater, le cas échéant, concurremment avec les agents et officiers de police judicaire, les infractions à ces dispositions. En vertu de l'article L. 611-8 du même code, dont les dispositions sont aujourd'hui reprises aux articles L. 8113-1 et suivants, les inspecteurs du travail ont entrée dans tous établissements où sont applicables les règles du droit du travail, à l'effet d'y assurer la surveillance et les enquêtes dont ils sont chargés et ils ont qualité pour procéder, aux fins d'analyse, à tous prélèvements portant sur les matières mises en œuvre et les produits distribués ou utilisés. En outre, l'article L. 612-1 du même code, aujourd'hui repris à l'article L. 8123-1, dispose que " Les médecins inspecteurs du travail exercent une action permanente en vue de la protection de la santé des travailleurs au lieu de leur travail. Cette action porte en particulier sur l'organisation et le fonctionnement des services médicaux du travail prévus aux articles L. 241-1 et suivants. / Les médecins inspecteurs du travail agissent en liaison avec les inspecteurs du travail et coopèrent avec eux à l'application de la réglementation relative à l'hygiène du travail ". Il résulte enfin de l'article L. 612-2, dont les dispositions sont aujourd'hui reprises aux articles L. 8123-2 et L. 8123-3, que : " Les dispositions du présent code relatives aux pouvoirs et obligations des inspecteurs du travail et de la main-d'œuvre sont étendues aux médecins inspecteurs du travail à l'exception des dispositions de l'article L. 611-10 relatives aux procès-verbaux et de l'article L. 231-3 relatives aux mises en demeure. / En vue de la prévention des affections professionnelles les médecins inspecteurs du travail sont autorisés à faire, aux fins d'analyse, tous prélèvements portant notamment sur les matières mises en œuvre et les produits utilisés ". 
 8. Il appartient aux membres de l'inspection du travail, qui disposent d'une large marge d'appréciation dans le choix des moyens juridiques qui leur apparaissent les plus appropriés pour assurer l'application effective des dispositions légales par les entreprises soumises à leur contrôle, d'adapter le type et la fréquence de leurs contrôles à la nature et à la gravité des risques que présentent les activités exercées et à la taille des entreprises. Il leur revient de tenir compte, dans l'exercice de leur mission de contrôle, des priorités définies par l'autorité centrale ainsi que des indications dont ils disposent sur la situation particulière de chaque entreprise, au regard notamment de la survenance d'accidents du travail ou de maladies professionnelles ou de l'existence de signalements effectués notamment par les représentants du personnel. Une faute commise par l'inspection du travail dans l'exercice des pouvoirs qui sont les siens pour veiller à l'application des dispositions légales relatives à l'hygiène et à la sécurité au travail est de nature à engager la responsabilité de l'Etat s'il en résulte pour celui qui s'en plaint un préjudice direct et certain. 
 9. Il résulte de l'instruction que la nocivité de l'amiante et la gravité des maladies dues à son exposition étaient pour partie déjà connues avant 1977. Plus particulièrement dans le secteur de la construction navale, une enquête a été confiée en 1970 à l'inspection du travail, sous le patronage du ministère du travail du fait de l'apparition de pathologies pulmonaires chez les ouvriers des chantiers navals de Saint-Nazaire. Les premiers prélèvements effectués en 1971 ont démontré par ailleurs " un empoussièrement excessif de fibres d'amiante à bord des navires en construction ". En octobre 1976, un rapport d'enquête mené par des médecins du travail des chantiers navals, présenté devant la société de médecine du travail, d'hygiène industrielle et d'ergonomie de l'ouest, ont nié l'efficacité d'une dose seuil dès lors que des fibres d'amiante ont été retrouvées chez tous les malades. En raison de ce risque qui était nécessairement connu de l'administration, des informations dont elle disposait postérieurement à l'édiction du décret du 17 août 1977 et de l'obligation de contrôle prévue par l'article L. 611-1 du code du travail en vertu duquel les inspecteurs du travail et de la main-d'œuvre sont chargés de veiller à l'application des dispositions du code du travail, l'Etat devait s'assurer du respect de la réglementation dans le secteur de la construction et de la réparation navale et plus particulièrement au sein des établissements de la société Normed qui constituait une entreprise importante de ce secteur qui employait, en 1976, 5 700 et 6 000 salariés pour les établissements de la Seyne et de la Ciotat, sans qu'il ait à être saisi de manquements précis par des organes de cette société ou des tiers. 
 10. Or, la ministre du travail n'établit aucunement que durant la période postérieure à 1977, des contrôles de la réglementation applicable en matière d'exposition des salariés aux poussières d'amiante auraient été ordonnés au sein des établissements de la société Normed par ses services centraux ni que les services de l'inspection du travail y auraient mené des enquêtes. Par suite, M. A est fondé à soutenir qu'en s'abstenant de contrôler l'application de la réglementation en matière de protection des salariés à l'inhalation des poussières d'amiante au sein des établissements de la société Normed, l'Etat a commis une faute de nature à engager sa responsabilité. 
 11. Toutefois, eu égard, d'une part, à la circonstance que l'absence de contrôle par l'inspection du travail ne pouvait être regardée comme fautive qu'au terme d'un certain délai et, d'autre part, à la nature du dommage invoqué, tenant à la crainte de M. A de développer une pathologie liée à l'amiante du fait d'une exposition aux poussières d'amiante pendant la période en litige, le préjudice invoqué par l'intéressé ne trouve pas sa cause directe dans la carence fautive de l'Etat. 
 12. Il résulte de ce qui précède que la ministre du travail, de l'emploi et de l'insertion est fondée pour ce motif à demander l'annulation du jugement attaqué en tant qu'il a condamné l'Etat à verser à M. A une somme de 6 000 euros en réparation du préjudice d'anxiété qu'il a subis au cours de la période postérieure à 1977. 
 13. La seule invocation par l'intéressé du fait qu'il a subi deux scanners thoraciques en 2005 et 2011 ne suffit pas à établir les troubles dans les conditions d'existence dont il se prévaut. Il s'ensuit que la ministre du travail, de l'emploi et de l'insertion est également fondée à demander l'annulation du jugement attaqué en tant qu'il a condamné l'Etat à verser à M. A une somme de 500 euros à ce titre. 
 14. Il résulte de tout ce qui précède sans qu'il soit besoin de statuer sur l'exception de prescription quadriennale opposée par la ministre du travail que cette dernière est fondée à soutenir que c'est à tort que, par l'article 1er du jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille a condamné l'Etat à verser à M. A la somme de 6 500 euros en réparation de son préjudice moral et des troubles dans ses conditions d'existence pour la période postérieure à 1977 et qu'il y a lieu, pour les motifs indiqués ci-dessus, de rejeter les conclusions correspondantes de M. A présentées devant ce tribunal administratif. 
 Sur les frais liés au litige : 
 15. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ". 
 16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par M. A au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Marseille du 11 juillet 2017 est annulé en tant qu'il a condamné l'Etat à verser à M. A la somme de 6 500 euros au titre des préjudices subis pour la période postérieure à 1977. 
 Article 2 : La demande de M. A présentée devant le tribunal administratif de Marseille en tant qu'elle concerne la période postérieure à 1977 et le surplus de ses conclusions sont rejetés. 
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. B A et au ministre du travail, du plein emploi et de l'insertion. 
 Délibéré après l'audience du 24 juin 2022, où siégeaient : 
 - Mme Ciréfice, présidente assesseure, présidente de la formation de jugement en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative, 
 - M. Prieto, premier conseiller, 
 - Mme Marchessaux, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe, le 8 juillet 2022. 
 La rapporteure, 
 Signé 
 J. CLa présidente, 
 Signé 
 V. CIREFICE 
 La greffière, 
 Signé 
 S. EYCHENNE 
 La République mande et ordonne au ministre du travail, du plein emploi et de l'insertion en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière, 
 fa