CAA13 · 7ème chambre - formation à 3 — 8 avril 2022

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 Par deux recours, Mme B A a demandé au tribunal administratif de Nîmes d'annuler, d'une part, la décision du 30 janvier 2018 du ministre de l'intérieur, prise après avis de la commission de recours des militaires, rejetant son recours dirigé contre la décision du 17 janvier 2017 fixant à 920,47 euros le montant de la régularisation des charges pour l'année 2012 et, d'autre part, la décision du 21 novembre 2018 du ministre de l'intérieur, prise après avis de la commission de recours des militaires, rejetant son recours dirigé contre les décisions des 28 mai 2018 et 14 septembre 2018 qui fixent à la somme de 819,98 euros et à la somme de 506,05 euros le montant de la régularisation des charges de son logement pour les périodes du 1er octobre 2013 au 30 septembre 2014 et du 1er octobre 2014 au 27 juillet 2015. 
 Par un jugement n° 1800771 et n° 1803919 du 15 octobre 2019, le tribunal administratif de Nîmes a joint et rejeté ces deux demandes. 
 Procédure devant la Cour : 
 I. Par une requête, enregistrée le 9 décembre 2019 sous le n° 19MA05356, Mme A, représentée par Me Bonnefoi, demande à la Cour : 
 1°) d'annuler ce jugement du 15 octobre 2019 du tribunal administratif de Nîmes ; 
 2°) d'annuler la décision du 30 janvier 2018 du ministre de l'intérieur, prise après avis de la commission de recours des militaires, rejetant son recours dirigé contre la décision du 17 janvier 2017 fixant à 920,47 euros le montant de la régularisation des charges pour l'année 2012, ensemble la décision du 17 janvier 2017 ; 
 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - l'état des charges doit être effectué rapidement, ce qui n'a pas été le cas en l'espèce, l'annualité devant rester la règle ; 
 - elle n'a pas été informée des délais importants pour les régularisations de charge ; 
 - la circulaire applicable n'autorise pas un recouvrement des années après et sans information préalable et détaillée du contenu du recouvrement ; 
 - la demande est " mal justifiée " ; 
 - les demandes de complément de charges sont " incomplètes, si ce n'est erronées ", et ne peuvent donc être opposables, notamment en ce qui concerne la part du salaire du concierge. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 3 décembre 2021, le ministre de l'intérieur conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que les moyens soulevés par Mme A ne sont pas fondés. 
 Par une lettre en date du 15 mars 2022, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que la Cour était susceptible de substituer à la circulaire du 28 novembre 2011, base légale de la décision attaquée, la circulaire du 3 janvier 2001 relative à l'application de règles de gestion en matière de charges d'occupation incombant aux militaires de la gendarmerie occupants d'un logement concédé par nécessité absolue de service, dès lors que la circulaire du 28 novembre 2011 n'était pas opposable à la date de la décision contestée. 
 La clôture de l'instruction a été fixée au 6 janvier 2022 par une ordonnance du 6 décembre 2021 en application des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative. 
 Un mémoire présenté par Me Bonnefoi pour Mme A a été enregistré le 24 mars 2022, postérieurement à la clôture d'instruction et n'a pas été communiqué. 
 II. Par une requête, enregistrée le 9 décembre 2019 sous le n° 19MA05357, Mme A, représentée par Me Bonnefoi, demande à la Cour : 
 1°) d'annuler ce même jugement du 15 octobre 2019 du tribunal administratif de Nîmes ; 
 2°) d'annuler la décision du 21 novembre 2018 du ministre de l'intérieur, prise après avis de la commission de recours des militaires, rejetant son recours dirigé contre les décisions des 28 mai 2018 et 14 septembre 2018 qui fixent à la somme de 819,98 euros et à la somme de 506,05 euros le montant de la régularisation des charges de son logement pour les périodes du 1er octobre 2013 au 30 septembre 2014 et du 1er octobre 2014 au 27 juillet 2015, ensemble les décisions des 28 mai et 14 septembre 2018 ; 
 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - l'état des charges doit être effectué rapidement, ce qui n'a pas été le cas en l'espèce, l'annualité devant rester la règle ; 
 - elle n'a pas été informée des délais importants pour les régularisations de charge ; 
 - la circulaire applicable n'autorise pas un recouvrement des années après et sans information préalable et détaillée du contenu du recouvrement ; 
 - la demande est " mal justifiée " ; 
 - les demandes de complément de charges sont " incomplètes, si ce n'est erronées ", et ne peuvent donc être opposables, notamment en ce qui concerne la part du salaire du concierge. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 3 décembre 2021, le ministre de l'intérieur conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que les moyens soulevés par Mme A ne sont pas fondés. 
 La clôture de l'instruction a été fixée au 6 janvier 2022 par une ordonnance du 6 décembre 2021 en application des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative. 
 Vu les autres pièces des dossiers. 
 Vu : 
 - le code général de la propriété des personnes publiques ; 
 - le code de la sécurité intérieure ; 
 - le code civil ; 
 - la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 ; 
 - la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 ; 
 - le décret n° 2008-1281 du 8 décembre 2008 ; 
 - le décret n° 2012-545 du 23 avril 2012 ; 
 - la circulaire du 3 janvier 2001 DEFG0150236C ; 
 - la circulaire du 28 décembre 2011 NOR DEFG1152634C ; 
 - l'instruction n° 30 000 GEND/2SF/SDI du 23 octobre 2009 relative au logement des militaires de gendarmerie bénéficiant d'une concession par nécessité absolue de service ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Ciréfice, 
 - les conclusions de M. Chanon, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Bonnefoi représentant Mme A. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Les requêtes n° 19MA05356 et n° 19MA05357 sont dirigées contre le même jugement. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt. 
 2. Mme A, adjudant au sein de la gendarmerie nationale, a bénéficié d'un logement hors caserne pour nécessité absolue de service à Avon. Par une décision du 17 janvier 2017, le ministre de l'intérieur a procédé à la régularisation des charges d'occupation du logement de Mme A pour l'année 2012 et lui a demandé le versement d'une somme de 920,47 euros. Par deux avis du 28 mai 2018 et du 14 septembre 2018, l'autorité administrative a procédé à la régularisation des charges d'occupation du logement de Mme A pour les périodes du 1er octobre 2013 au 30 septembre 2014 et du 1er octobre 2014 au 27 juillet 2015, date à laquelle elle a définitivement quitté son logement, en fixant le montant dû à ce titre respectivement aux sommes de 819,98 euros et de 506,05 euros. Mme A relève appel du jugement du 15 octobre 2019 par lequel le tribunal administratif de Nîmes a rejeté ses demandes tendant à l'annulation des décisions du 30 janvier 2018 et du 21 novembre 2018 du ministre de l'intérieur, prises après avis de la commission de recours des militaires. 
 Sur la requête n° 19MA05356 : 
 En ce qui concerne la base légale de la décision attaquée : 
 3. Aux termes de l'article 1er du décret n° 2008-1281 du 8 décembre 2008 relatif aux conditions de publication des instructions et circulaires : " Les circulaires et instructions adressées par les ministres aux services et établissements de l'Etat sont tenues à la disposition du public sur un site internet relevant du Premier ministre. Elles sont classées et répertoriées de manière à faciliter leur consultation. Une circulaire ou une instruction qui ne figure pas sur le site mentionné au précédent alinéa n'est pas applicable. Les services ne peuvent en aucun cas s'en prévaloir à l'égard des administrés. Cette publicité se fait sans préjudice des autres formes de publication éventuellement applicables à ces actes. ". 
 4. Il ressort des pièces du dossier que la circulaire du 28 novembre 2011 relative à la gestion des charges d'occupation au sein de la gendarmerie a été publiée au bulletin officiel des armées du 18 janvier 2013 et mise en ligne sur le site internet dédié le 23 janvier 2013. Ainsi, la circulaire du 28 novembre 2011 ne saurait constituer la base légale de la décision contestée qui a été prise pour la régularisation des charges de l'année 2012. 
 5. Toutefois, lorsqu'il constate que la décision contestée devant lui aurait pu être prise, en vertu du même pouvoir d'appréciation, sur le fondement d'un autre texte que celui dont la méconnaissance est invoquée, le juge de l'excès de pouvoir peut substituer ce fondement à celui qui a servi de base légale à la décision attaquée, sous réserve que l'intéressé ait disposé des garanties dont est assortie l'application du texte sur le fondement duquel la décision aurait dû être prononcée. Une telle substitution relevant de l'office du juge, celui-ci peut y procéder de sa propre initiative, au vu des pièces du dossier, mais sous réserve, dans ce cas, d'avoir au préalable mis les parties à même de présenter des observations sur ce point. 
 6. En l'espèce, la décision en litige trouve son fondement légal dans les dispositions de la circulaire du 3 janvier 2001 modifiée, relative à l'application de règles de gestion en matière de charges d'occupation incombant aux militaires de la gendarmerie occupants d'un logement concédé par nécessité absolue de service, qui peuvent être substituées à celles de la circulaire du 28 novembre 2011 précitée, dès lors que, en l'absence de publication de cette dernière avant l'année 2013, les dispositions de la circulaire antérieure du 3 janvier 2001 qu'elle abrogeait sont restées en vigueur sur la période en litige. 
 7. Dans ces conditions, la circulaire du 3 janvier 2001, modifiée, qui a été publiée au bulletin officiel des armées en 2001, et qui définit le principe de répartition des charges doit être regardée comme constituant la base légale de la décision querellée. 
 En ce qui concerne les conclusions à fin d'annulation : 
 8. En premier lieu, l'interprétation que par voie, notamment, de circulaires ou d'instructions, l'autorité administrative donne des lois et règlements qu'elle a pour mission de mettre en œuvre n'est pas susceptible d'être déférée au juge de l'excès de pouvoir lorsque, étant dénuée de caractère impératif, elle ne saurait, quel qu'en soit le bien-fondé, faire grief. En revanche, les dispositions impératives à caractère général d'une circulaire ou d'une instruction doivent être regardées comme faisant grief, tout comme le refus de les abroger. Le recours formé à leur encontre doit être accueilli si ces dispositions fixent, dans le silence des textes, une règle nouvelle entachée d'incompétence ou si, alors même qu'elles ont été compétemment prises, il est soutenu à bon droit qu'elles sont illégales pour d'autres motifs. Il en va de même s'il est soutenu à bon droit que l'interprétation qu'elles prescrivent d'adopter, soit méconnaît le sens et la portée des dispositions législatives ou réglementaires qu'elle entendait expliciter, soit réitère une règle contraire à une norme juridique supérieure. 
 9. Il ressort des termes mêmes de la circulaire du 3 janvier 2001 précitée que les dispositions visant à répartir les charges entre l'Etat et les occupants des logements par nécessité absolue de service doivent être regardées comme des dispositions impératives à caractère général. 
 10. En deuxième lieu, aux termes de l'article 2277 du code civil : " Se prescrivent par cinq ans les actions en paiement : () Des loyers, des fermages et des charges locatives ; ". Aux termes de l'article 7-1 de la loi du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 modifiée par la loi du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové : " Toutes actions dérivant d'un contrat de bail sont prescrites par trois ans à compter du jour où le titulaire d'un droit a connu ou aurait dû connaître les faits lui permettant d'exercer ce droit. () ". Aux termes de l'article 2 de la même loi : " Toutefois, ce titre ne s'applique pas : () 3° Aux logements attribués ou loués en raison de l'exercice d'une fonction ou de l'occupation d'un emploi () ". 
 11. Il résulte des dispositions précitées, qu'en l'absence de dispositions spécifiques contraires, les charges incombant aux gendarmes occupant des logements concédés par nécessité absolue de service, qui ne présentent pas un caractère indéterminé, entrent dans le champ d'application de la prescription quinquennale prévue à l'article 2277 du code civil. Dès lors, Mme A ne peut utilement soutenir que sa créance serait prescrite " en application des dispositions de la circulaire précitée du 3 janvier 2001 " ni que l'administration serait tenue, en application de cette circulaire, de procéder dans un délai d'un an à la récupération des régularisations des charges. En revanche, et conformément au paragraphe 3.3 de la même circulaire, aux termes duquel la régularisation doit intervenir annuellement, Mme A a fait l'objet, pour chaque année en litige, d'une décision spécifique de régularisation. 
 12. En troisième lieu, aux termes de l'article D. 2124-75 du code général de la propriété des personnes publiques : " Les personnels de tous grades de la gendarmerie nationale en activité de service et logés dans des casernements ou des locaux annexés aux casernements bénéficient d'une concession de logement par nécessité absolue de service. ". Aux termes de l'article R. 2124-71 de ce code : " Le bénéficiaire d'une concession de logement par nécessité absolue de service ou d'une convention d'occupation précaire avec astreinte supporte l'ensemble des réparations locatives et des charges locatives afférentes au logement qu'il occupe, déterminées conformément à la législation relative aux loyers des locaux à usage d'habitation, ainsi que les impôts ou taxes qui sont liés à l'occupation des locaux. ". Aux termes de l'article D. 2124-75-1 du même code : " La gratuité du logement accordé en application de l'article D. 2124-75 s'étend à la fourniture de l'eau, à l'exclusion de toutes autres fournitures. ". Aux termes par ailleurs de la circulaire précitée du 3 janvier 2001, les charges imputables aux parties prenantes individuelles (PPI) sont, autant que faire se peut, calculées en fonction d'éléments objectifs tels que la consommation réelle (eau, énergie) ou au prorata des surfaces habitables des logements et du temps d'occupation () le service gestionnaire, au vu des documents fournis par les syndics ou administrateurs divers, répartir toutes les charges poste par poste entre l'Etat et les PPI en appliquant les règles définies pour les logements en caserne avec des aménagements particuliers. Enfin, aux termes du paragraphe 5.3.3 de cette circulaire : " Pour les logements hors caserne, l'entretien des parties communes peut être réalisé en tout ou partie par un gardien ou un concierge, un employé d'immeuble, le personnel d'une société prestataire de service. En droit commun, l'ensemble de ces charges est récupérable auprès du locataire. Pour les militaires de la gendarmerie le logement qui leur est imposé étant considéré comme une annexe de casernement, l'État se doit de prendre à son compte les prestations qui, en caserne, lui incomberaient. Une distinction fondamentale s'impose entre l'entretien des parties communes intérieures (y compris l'élimination des déchets) à la charge des PPI et l'entretien des espaces extérieurs (voies de circulation, aire de stationnement, abords et espaces verts, aires et équipements de jeux) à la charge du corps. ". 
 13. Il ressort des pièces du dossier que la décision attaquée met à la charge de la requérante, pour l'année 2012, une somme de 1 005,67 euros relative à sa consommation de gaz, en précisant le nombre de jours de chauffage, la superficie du logement et le coût d'un jour de chauffe pour 1 m², une somme de 408,38 euros correspondant aux salaires et charges sociales de l'employé d'immeuble, une somme de 95,38 euros au titre de l'assainissement, une somme de 194,04 euros relative à sa consommation d'énergie de chauffage d'eau chaude sanitaire et une somme de 126 euros afférente à la taxe d'enlèvement des ordures ménagères, soit une somme totale de 1 829,47 euros, de laquelle la provision pour charges d'un montant de 909 euros versée au cours de l'année par l'intéressée doit être soustraite. Elle est, par suite, et à supposer le moyen soulevé, suffisamment motivée. En se bornant, par ailleurs, à soutenir que la demande de régularisation des charges est " mal justifiée et incertaine " ou " incomplète " Mme A n'établit pas que l'autorité administrative aurait fait une inexacte application des dispositions précitées ni des circulaires relatives à l'application de règles de gestion en matière de charges d'occupation incombant aux militaires de la gendarmerie occupants d'un logement concédé par nécessité absolue de service, et aurait ainsi entaché la décision attaquée d'erreur d'appréciation. 
 14. En quatrième lieu, la circonstance que le service de gestion ne l'ait pas informée des conséquences d'une diminution des provisions pour charges versées mensuellement, à la supposer avérée, ni des délais de récupération des régularisations desdites charges, est sans incidence sur la légalité de la décision en litige qui fixe pour l'année 2012 le montant des charges réelles dues par Mme A. 
 Sur la requête n° 19MA05357 :  
 15. Comme il a été dit aux points 11 à 14 du présent arrêt, et pour les mêmes motifs, les moyens soulevés par Mme A dans la requête n° 19MA05357, identiques à ceux soulevés dans la requête n° 19MA05356 doivent être écartés en application des dispositions de la circulaire du 28 décembre 2011 laquelle reprend les dispositions de la circulaire du 3 janvier 2001. 
 16. Il résulte de tout ce qui précède que Mme A n'est pas fondée à se plaindre que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande tendant à l'annulation des décisions attaquées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, tout ou partie de la somme que Mme A demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : Les requêtes n° 19MA05356 et 19MA05357 de Mme A sont rejetées. 
 Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B A et au ministre de l'intérieur. 
 Délibéré après l'audience du 25 mars 2022, où siégeaient : 
 - M. Pocheron, président de chambre, 
 - Mme Ciréfice, présidente assesseure, 
 - M. Prieto, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe, le 8 avril 2022. 
 2, 19MA05357 
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