CAA54 · 2ème chambre - formation à 3 — 13 juillet 2022

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 La SAS  a demandé au tribunal administratif de Châlons-en-Champagne d'annuler la décision du 13 juillet 2017 par laquelle le directeur général de l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer, FranceAgriMer, lui a infligé une pénalité financière d'un montant de 4 046 euros. 
 Par un jugement n°1701800 du 23 mai 2019, le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a rejeté sa demande. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 24 juillet 2019 et 24 juin 2022, la SAS , représentée par Me Chemla, demande à la cour : 
 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Châlons-en-Champagne du 23 mai 2019 ; 
 2°) d'annuler la décision de FranceAgriMer du 13 juillet 2017 ;  
 3°) de mettre à la charge de FranceAgriMer le versement de la somme de 2 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - l'appréciation du tribunal est erronée dès lors que la société n'a jamais eu l'intention d'accepter des devis avant que ne soit engagé le processus d'aide pour l'obtention de laquelle elle a déposé le dossier ;  
 - les devis sont nécessairement antérieurs à la date de réalisation des travaux et aucun devis n'a été remis aux prestataires avant la date d'autorisation de début des travaux ;  
 - il n'y a aucune intention frauduleuse et aucune pénalité ne peut donc être infligée ;  
 - la décision méconnaît le principe du contradictoire puisqu'il ne lui a pas été proposé de consulter son dossier ni d'en demander la communication préalable. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 24 septembre 2020, l'Etablissement national des produits de l'agriculture et de la mer, FranceAgriMer, représenté par Me Vandepoorter, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de la SAS  le versement de la somme de 3 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il fait valoir que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le règlement CE n° 479/2008 du 29 avril 2008 ; 
 - le règlement CE n° 555/2008 du 27 juin 2008 ; 
 - le décret n° 2013-172 du 25 février 2013 ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code rural et de la pêche maritime ;  
 - la décision du directeur général de FranceAgriMer FILITL/SEM/D 2013-76 du 4 décembre 2013 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme A,  
 - les conclusions de Mme Haudier, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Gohgoalet, représentant FranceAgriMer. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Le 6 janvier 2014, la société par actions simplifiée (SAS) , producteur récoltant de champagne, a déposé auprès de l'Etablissement national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer), établissement public administratif de l'Etat notamment chargé de la mise en œuvre du programme d'aide adopté par la France en application de l'article 7 du règlement (CE) n° 479/2008 du Conseil de l'Union européenne du 29 avril 2008 portant organisation commune du marché vitivinicole, une demande d'aide pour l'acquisition de matériel de thermorégulation et d'une étiqueteuse adhésive. Par un courrier du 20 janvier 2014, FranceAgriMer a accusé réception de la demande déposée par la SAS  et l'a autorisée à commencer les travaux à compter du 6 janvier 2014. Par un courrier du 25 août 2014, FranceAgriMer a indiqué à la SAS que son projet était éligible pour un montant maximal d'aide de 20 230 euros. Par une décision du 9 octobre 2015, FranceAgriMer a informé la SAS du rejet de sa demande de paiement à raison du non-respect de la date de commencement des travaux. Par une décision du 13 juillet 2017, FranceAgriMer a infligé à la SAS  une pénalité financière d'un montant de 4046 euros. La SAS  relève appel du jugement du 23 mai 2019 par lequel le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a rejeté sa demande d'annulation de cette décision. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. En premier lieu, aux termes de l'article 15 relatif aux investissements du règlement (CE) n° 479/2008 du 29 avril 2008 : " 1. Un soutien peut être accordé pour des investissements matériels ou immatériels dans les installations de transformation, l'infrastructure de vinification, la commercialisation du vin qui améliore les performances globales de l'entreprise et concernent un ou plusieurs des points suivants : a) la production ou la commercialisation des produits visés à l'annexe IV () ". Le règlement (CE) n° 555/2008 du 27 juin 2008 pris pour son application, prévoit en son article 17 que " sont admissibles les dépenses relatives : a) à la construction, à l'acquisition, y compris par voie de crédit-bail, et à la rénovation de biens immeubles ; b) à l'achat ou à la location vente de matériels et d'équipements neufs () ". Aux termes de l'article 98 du même règlement : " Sans préjudice des sanctions décrites dans le règlement (CE) no 479/2008 ou dans le présent règlement, les États membres prévoient l'application de sanctions, au niveau national, pour les irrégularités commises à l'égard des exigences énoncées dans le règlement (CE)  
 no 479/2008 et dans le présent règlement, qui soient effectives, proportionnées et dissuasives de manière à assurer une protection adéquate des intérêts financiers des Communautés ". Aux termes de l'article D. 621-27 du code rural dans sa rédaction applicable au litige : " Pour l'exécution des missions d'organisme payeur, le directeur général prend, si nécessaire, les décisions visant à préciser les conditions de gestion et d'attribution des aides instaurées par les règlements communautaires, après avis du conseil spécialisé intéressé ou du conseil d'administration. " Aux termes de l'article 1er du décret n° 2013-172 du 25 février 2013 relatif au programme d'aide national au secteur vitivinicole pour les exercices financiers 2014 à 2018 : " Le programme d'aide national au secteur vitivinicole mentionné à l'article 103 decies du règlement (CE) n° 1234/2007 du Conseil du 22 octobre 2007 susvisé et rendu applicable dans les conditions prévues à l'article 103 duodecies de ce règlement et à l'article 2 du règlement (CE) n° 555/2008 de la Commission du 27 juin 2008 susvisé pour les exercices financiers 2014 à 2018 est mis en œuvre par l'Etablissement national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer). / A ce titre, sous réserve de l'article 2, le directeur général de l'établissement détermine notamment, après avis du conseil spécialisé intéressé :/ 1° Les modalités de demande des aides, les conditions d'éligibilité aux aides, la procédure et les critères de sélection des demandes, le montant des aides attribuables et leurs modalités de paiement ; ". Aux termes de l'article 2 de ce même décret : " Pour l'aide à la promotion et l'aide à l'investissement, peuvent seules relever du programme mentionné à l'article 1er les demandes déposées à compter du 16 octobre 2013. () ". Aux termes de l'article 3 de la décision du directeur général de FranceAgriMer FILITL/SEM/D 2013-76 du 4 décembre 2013 portant mise en œuvre par FranceAgriMer d'une aide aux programmes d'investissement des entreprises dans le cadre de l'OCM vitivinicole pour les exercices financiers 2014 à 2018 : " Le bénéficiaire s'engage : - À ce que le projet pour lequel la subvention est sollicitée ne reçoive aucun commencement d'exécution (signature de bon de commande, approbation de devis, ordre de service, acompte) et de réalisation des travaux avant la réception d'un accusé réception de la demande d'aide autorisant le démarrage des travaux (cf. article 5.2) ". Aux termes de l'article 5.2 de cette même décision : " Après examen de la demande, sous réserve que l'enveloppe ne soit pas épuisée, une décision relative à son éligibilité de principe sous réserve de vérifications plus détaillées est notifiée au bénéficiaire, sans engagement financier de l'établissement. Cette décision autorise le démarrage des travaux à compter de la date de réception de la demande (statut " enregistré ", cf. point 5.1.1). () La demande doit impérativement bénéficier d'une autorisation de démarrage des travaux, dont la date est mentionnée dans l'accusé de réception, avant tout début d'exécution du projet, c'est-à-dire avant toute exécution matérielle du projet et avant le premier acte juridique passé pour la réalisation du projet (soit avant tout devis dont la date d'acceptation (signature) est antérieure à la date d'ACT, avant tout bon de commande, avant tout paiement même partiel). Les éventuelles études préalables nécessaires à la réalisation de ces travaux (études de sol, d'architectes) ne sont toutefois pas concernés par cette disposition. En cas de démarrage des travaux pour un poste donné avant la date autorisée l'intégralité de la tranche fonctionnelle concernée est considérée comme non éligible à l'aide. () ". Aux termes de l'article 9 de cette même décision : " L'aide est annulée en cas de fausse déclaration intentionnelle, qui concerne : - La demande d'aide ; () / Dans le cas où un versement aurait déjà été réalisé pour le projet concerné, elle doit être reversée. De plus une sanction de 20 % du montant de l'aide attribuée est appliquée. / Cette sanction de 20 % s'applique même en l'absence de tout paiement de l'aide. " 
 3. Par une décision du 9 octobre 2015, le directeur général de FranceAgriMer, a considéré que les travaux, pour lesquels la SAS  avait sollicité une aide à l'investissement vitivinicole, n'étaient pas éligibles au motif que la signature de deux devis, les 26 octobre et 3 novembre 2013, avec la mention " bon pour accord ", devait être regardée comme un commencement de travaux antérieur à la date d'autorisation de commencer les travaux, fixée au 6 janvier 2014. Par la décision attaquée du 13 juillet 2017, FranceAgriMer a décidé d'infliger à la société requérante, sur le fondement de l'article 9 de la décision du directeur général de FranceAgriMer FILITL/SEM/D 2013-76 du 4 décembre 2013, une sanction pour fausse déclaration intentionnelle à hauteur de 20 % du montant total de l'aide demandée, soit 4 046 euros.  
 4. Il résulte de l'instruction que le devis du 20 décembre 2013, signé le 14 janvier 2014, concernant l'achat d'une étiqueteuse adhésive automatique pour un montant de 24 470 euros hors taxe, porte sur une prestation identique à celle proposée par le devis du 24 octobre 2013, précédemment signé le 26 octobre 2013 et portant également la mention " bon pour accord ", pour un montant de 23 890 euros hors taxe. Si la société requérante soutient que le devis signé le 14 janvier 2014 intègre l'option qu'elle a cochée sur le devis signé le 26 octobre 2013, il n'en demeure pas moins qu'elle a donné son accord pour la fourniture de cette étiqueteuse dès le 26 octobre 2013 en apposant la mention " Bon pour accord " sur le devis signé. La SAS  n'est pas non plus fondée à soutenir que son fournisseur n'aurait pas été destinataire du premier devis signé le 26 octobre 2013 dès lors que l'option cochée sur ce devis a été intégrée dans le second devis signé le 14 janvier 2014. Cet élément démontre ainsi la connaissance du premier devis signé le 26 octobre 2013 par le fournisseur. S'agissant du devis signé le 17 janvier 2014 pour l'installation d'une thermorégulation de la cuverie à champagne pour un montant de 33 330 euros hors taxe, hors option, il est daté du 28 octobre 2013 et porte la même référence que le premier devis signé par la SAS le 3 novembre 2013. Ce premier devis, également établi le 28 octobre 2013, fixe à 27 250 euros hors taxe et hors option le coût de la mise en place d'un système de thermorégulation identique à celui figurant dans le second devis signé le 17 janvier 2014. L'option concernant les liaisons hydrauliques pour quatre cuves, présentée dans le premier devis, est intégrée dans le second devis pour quatorze cuves. Cependant, comme il a été dit précédemment, la circonstance qu'une option a été validée postérieurement au premier devis ne remet pas en cause l'accord donné par la SAS  quant aux modalités financières et à l'objet des travaux dès le 3 novembre 2013, dès lors que la mention " Bon pour accord " a été apposée sur le devis signé. En outre, la société fournissant et installant cette thermorégulation a signé les deux devis. Par conséquent, contrairement à ce que soutient la société requérante, son fournisseur a bien été destinataire du premier devis qu'elle a signé avec la mention " Bon pour accord " le 3 novembre 2013. La SAS Brocard n'apporte aucun élément justifiant des circonstances ayant conduit à la signature de ces seconds devis, portant sur des prestations identiques en dépit de l'augmentation de tarif. Par suite, elle n'établit pas qu'elle n'aurait pas accepté les conditions matérielles et financières des travaux sollicités dès la signature des premiers devis les 28 octobre et 3 novembre 2013. Dans ces conditions, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que la signature des devis ne vaudrait commencement d'exécution du projet pour lequel une aide a été sollicitée seulement lorsque ces devis sont parvenus à l'entreprise prestataire. Il s'ensuit que l'établissement public FranceAgriMer a pu légalement admettre que les devis signés les 26 octobre et 3 novembre 2013 devaient être regardés comme un commencement de travaux antérieur à la date d'autorisation de commencer les travaux, fixée au 6 janvier 2014 et qu'ils faisaient dès lors obstacle à l'éligibilité à l'aide. 
 5. En deuxième lieu, il résulte de ce qui a été dit précédemment que le directeur de l'établissement n'a pas commis d'erreur de droit en estimant que la signature des devis constituait un engagement juridique valant commencement des travaux réalisé avant la date d'autorisation de commencer les travaux du 6 janvier 2014. Par suite, la circonstance, à la supposer établie, que les travaux du système de thermorégulation n'ont physiquement débuté que le 17 mars 2014 et que l'étiqueteuse n'a été livrée que le 3 mars 2014, postérieurement à cette date du 6 janvier 2014, fixée par FranceAgriMer, est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée.  
 6. En troisième lieu, il résulte de l'instruction et des termes même de la décision attaquée, que lors du dépôt de la demande d'attribution de l'aide le 6 janvier 2014, la SAS Brocard a produit les devis signés les 28 octobre et 3 novembre 2013. Ce n'est que par courrier du 10 décembre 2015, en réponse à la décision refusant le versement de l'aide du 9 octobre 2015, que les devis signés les 14 et 17 janvier 2014, datés postérieurement à la date d'autorisation de commencer les travaux du 6 janvier 2014, sont pour la première fois produits par la SAS . Par ailleurs, le second devis concernant le système de thermorégulation de la cuverie, signé par la société requérante le 17 janvier 2014, a été signé par l'entreprise prestataire le 28 octobre 2013. Ce second devis, établi et signé par la prestataire, avant l'envoi de la demande d'aide à FranceAgriMer par la SAS , aurait par suite pu être adressé à l'établissement public sans que soit apposé la signature de la requérante. Il en est de même pour le devis signé le 14 janvier 2014 pour l'étiqueteuse, établi le 20 décembre 2013. Il s'ensuit que le directeur général de FranceAgriMer, qui a estimé dans la décision attaquée que les nouveaux devis produits étaient en contradiction avec les pièces produites lors de la demande d'aide, démontre le caractère intentionnel des fausses déclarations établies en réponse à la décision du 9 octobre 2015 refusant le versement de l'aide en cause. 
 7. En quatrième lieu, l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration dispose que : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ". Aux termes de l'article L. 122-2 du même code : " Les mesures mentionnées à l'article L. 121-1 à caractère de sanction ne peuvent intervenir qu'après que la personne en cause a été informée des griefs formulés à son encontre et a été mise à même de demander la communication du dossier la concernant. " 
 8. S'agissant des mesures à caractère de sanction, le respect du principe général des droits de la défense, ainsi d'ailleurs que le précise désormais l'article L. 122-2 du code des relations entre le public et l'administration, entré en vigueur le 1er janvier 2016, suppose que la personne concernée soit informée, avec une précision suffisante et dans un délai raisonnable avant le prononcé de la sanction, des griefs formulés à son encontre, et mise à même de demander la communication des documents au vu desquels les manquements ont été retenus. Par suite, FranceAgriMer était tenu d'informer l'intéressée de son droit de demander la communication des éléments sur la base desquels ont été établis les manquements qui lui sont reprochés. 
 9. Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie. 
 10. Il résulte de l'instruction que par courrier du 24 mars 2016, FranceAgriMer a précisé de manière très détaillée les raisons pour lesquelles l'établissement public estimait que les deux devis signés les 14 et 17 janvier 2014, postérieurement à la date de commencement des travaux du 6 janvier 2014, étaient constitutifs d'une fausse déclaration intentionnelle. L'établissement public a par ailleurs rappelé à la SAS  les dispositions applicables et les engagements qu'elle avait pris lors du dépôt de sa demande d'aide, notamment en cas d'irrégularités. Le directeur général de FranceAgriMer a donné un délai de quinze jours à la SAS  pour lui communiquer d'éventuelles observations. Toutefois, il ne ressort pas de ce courrier ni des autres éléments de l'instruction que la SAS  ait été informée de son droit de demander la communication des documents sur la base desquels les manquements avaient été établis. Il est constant que la société n'a pas sollicité la communication des éléments fondants la sanction envisagée. Dans ces conditions, la SAS  n'a pas été mise à même de demander les pièces fondant la sanction dont elle était susceptible de faire l'objet. Cependant, il résulte de ce qui a été dit aux points précédents que la pénalité financière en cause est fondée sur la seule analyse des devis adressés par la société elle-même à FranceAgriMer, à l'exclusion de tout autre élément. Dans ces conditions, la SAS  a été mise en mesure de faire connaître utilement ses observations, sans qu'elle ait été effectivement privée d'une garantie. Par suite, le moyen, soulevé à titre subsidiaire par la requérante, tiré de l'irrégularité de la procédure, doit être écarté. 
 11. Il résulte de tout ce qui précède que la SAS  n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a rejeté sa demande. 
 Sur les frais liés à l'instance :  
 12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'établissement FranceAgriMer, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que la SAS  demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la SAS  le versement d'une somme de 1 500 euros à FranceAgriMer au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de La SAS  est rejetée. 
 Article 2 : La société SAS  versera à FranceAgriMer la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SAS  et à FranceAgriMer. 
 Délibéré après l'audience du 30 juin 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. Martinez, président, 
 M. Agnel, président-assesseur, 
 Mme Lambing, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 juillet 2022. 
 La rapporteure, 
 Signé : S. A Le président, 
 Signé : J. Martinez 
 La greffière, 
 Signé : C. Schramm 
 La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme,  
 La greffière, 
 C. Schramm 
 N°19NC02386