CAA31 · 2ème chambre — 10 mai 2022

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 La commune de Bragayrac a demandé au tribunal administratif de Toulouse l'annulation de la délibération n° 2017-178 du conseil communautaire de la communauté d'agglomération le Muretain Agglo du 12 décembre 2017 adoptant l'attribution de compensation pour la commune de Bragayrac, de la décision du 27 mars 2018 de rejet de son recours gracieux, de l'ordre de reversement émis à son encontre pour un montant de 8 526,50 euros, d'enjoindre au président du " Muretain Agglo " de saisir son conseil afin de procéder à la détermination de l'attribution de compensation en application des dispositions de droit commun prévues par l'article 1609 nonies C du code général des impôts et de mettre à la charge de la communauté d'agglomération le Muretain Agglo la somme de 3 000 euros à lui verser au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Par un jugement n°1802097 du 7 octobre 2019, le tribunal administratif de Toulouse a annulé la délibération du conseil communautaire de la communauté d'agglomération le Muretain Agglo du 12 décembre 2017, en tant qu'elle fixe l'attribution de compensation pour la commune de Bragayrac, la décision de rejet du recours gracieux de cette commune et le titre exécutoire du 29 janvier 2018 émis à son encontre, enjoint au président du Muretain Agglo de saisir le conseil communautaire dans un délai de trois mois afin qu'il procède à la fixation de l'attribution de compensation pour l'exercice 2017 et tous autres exercices budgétaires entamés au jour du jugement sur la base des dispositions de droit commun prévues par l'article 1609 nonies C du code général des impôts, pour la commune de Bragayrac, et mis à la charge de la communauté d'agglomération le paiement d'une somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête, enregistrée le 6 décembre 2019, sous le n°19BX04770 au greffe de la cour administrative d'appel de Bordeaux puis le 16 janvier 2022 sous le n°19TL24770 au greffe de la cour administrative d'appel de Toulouse, la communauté d'agglomération " Le Muretain Agglo ", représentée par la Selarl Landot et associés, agissant par Me Landot, demande à la cour : 
 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Toulouse du 7 octobre 2019 ; 
 2°) de rejeter les demandes de la commune de Bragayrac présentées devant ce tribunal ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Bragayrac une somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - le jugement attaqué est irrégulier, les premiers juges ont statué " ultra petita " en considérant que la délibération du conseil approuvant le pacte financier général avait été adoptée en méconnaissance des dispositions du V-5° 1 b) et du IV de l'article 1609 nonies C du code général des impôts ; 
 - le jugement est mal fondé, les premiers juges ont commis une erreur de droit en considérant que la délibération du conseil du 12 décembre 2017 notifiant les attributions de compensation pouvait déroger à l'évaluation des charges transférées du rapport de la commission locale d'évaluation des charges transférées alors que cette évaluation s'imposait à la communauté d'agglomération, le conseil se trouvait en compétence liée quant à l'évaluation des charges réalisée par la commission locale d'évaluation des charges transférées  dont le rapport a été régulièrement approuvé et n'a jamais été contesté, le tribunal ne pouvait considérer que le conseil a évalué de manière erronée les charges transférées alors qu'il se situait en compétence liée, il ne pouvait, pour juger la légalité de la décision notifiant les attributions de compensation, apprécier la méthode de calcul des transferts de charges opérée par la commission locale d'évaluation des charges transférées  ; 
 - les premiers juges ont mal apprécié la réalité des charges transférées et les règles retenues par la commission locale d'évaluation des charges transférées si bien qu'ils ont mal appliqué l'article 1609 nonies C du code, ils ont commis plusieurs erreurs, l'évaluation en fonction du caractère urbain ou rural de la commune n'a concerné que les dépenses de voirie qui sont des dépenses d'équipement, les aires d'accueil des gens du voyage sont un équipement et des dépenses de fonctionnement ne leur sont pas rattachées ; 
 - ils ont commis une erreur de droit en considérant que le conseil ne devait et ne pouvait tenir compte du pacte fiscal et financier, ils ont à tort estimé que le pacte financier ne ressort pas des textes applicables et des dispositions de l'article 1609 nonies C et qu'il tend à une minoration illégale des recettes transférées par la commune dans le calcul de l'évaluation des charges, la conclusion de ce pacte ressortait de la mission de la commission locale d'évaluation des charges transférées. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 18 février 2020, la commune de Bragayrac, représentée par Me Briand, conclut : 
 - au rejet de la requête ; 
 - subsidiairement, à l'annulation de la délibération du 12 décembre 2017 en tant qu'elle fixe l'attribution de compensation pour la commune de Bragayrac, ainsi que l'ordre de reversement émis à son encontre pour un montant de 8 526,50 euros, et à ce qu'il soit enjoint au président de la communauté d'agglomération de saisir le conseil délibérant dans un délai d'un mois à compter de l'arrêt à intervenir afin qu'il procède à la fixation de l'attribution de compensation pour l'exercice 2017- et tous autres exercices budgétaires entamés au jour de l'arrêt à intervenir - sur la base des dispositions de droit commun prévues par l'article 1609 nonies C du code général des impôts ;  
 - à ce que soit mis à la charge de la communauté d'agglomération " Le Muretain Agglo " le versement d'une somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 -   aucun des moyens invoqués n'est fondé ;  
 - la délibération du 12 décembre 2017 fixant les montants de l'attribution de compensation s'appuie sur le rapport de la commission locale d'évaluation des charges transférées qui, lui-même, intègre tant pour les recettes que pour les charges transférées, des éléments non prévus par les textes applicables ;  
 - le rapport retient un montant de recettes illégalement minoré par application des dispositions du pacte fiscal ; 
 - ce rapport déroge, pour l'évaluation des charges transférées, au cadre légal pour adopter une méthode d'évaluation différente de celle prévue par l'article 1609 nonies C du code, qui se fonde sur des valeurs constatées dans les budgets communaux, aucune charge ne pouvait être constatée au titre des compétences tourisme, transports, aire d'accueil et schéma départemental d'aménagement numérique, et au titre de la compétence voirie, la méthode retenue est contraire aux dispositions applicables ; 
 - ayant fixé l'attribution de compensation selon une méthode libre, sans délibération concordante des conseils municipaux des communes intéressées, la délibération contestée est  illégale. 
 Par une ordonnance du 30 novembre 2020, la clôture de l'instruction a été fixée au 29 janvier 2021. 
 Par une ordonnance en date du 7 janvier 2022, le président de la section du contentieux du Conseil d'Etat a attribué à la cour administrative d'appel de Toulouse le jugement de la requête de la communauté d'agglomération " Le Muretain Agglo ". 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code général des impôts ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique :  
 - le rapport de M. Thierry Teulière, premier conseiller, 
 - les conclusions de Mme Sylvie Cherrier, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Dubois, représentant la communauté d'agglomération " Le Muretain Agglo ". 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par un arrêté du préfet de la Haute-Garonne en date du 24 novembre 2016, prenant effet au 1er janvier 2017, la communauté de communes rurales des coteaux du Savès et de l'Aussonnelle, dont la commune de Bragayrac était membre et qui relevait d'un régime de fiscalité additionnelle, a fusionné avec la communauté d'agglomération du Muretain et la communauté de communes Axe Sud afin de créer une communauté d'agglomération dénommée " Le Muretain Agglo ". Afin d'évaluer les charges transférées du fait de cette fusion, la commission locale d'évaluation des charges transférées a rendu son rapport à l'issue de sa réunion du 20 septembre 2017. Ce rapport a été approuvé par une majorité qualifiée des conseils municipaux des communes membres de la communauté d'agglomération " Le Muretain Agglo " et a été communiqué à son conseil communautaire. Par deux délibérations du 12 décembre 2017, le conseil communautaire a, d'une part, adopté le rapport de la commission locale d'évaluation des charges transférées rendu le 20 septembre 2017 et, d'autre part, fixé le montant de l'attribution de compensation pour ses communes membres. Cinq conseils municipaux, dont celui de la commune de Bragayrac, ont alors exprimé leur désaccord sur le montant de l'attribution de compensation. Par un jugement du 7 octobre 2019, dont la communauté d'agglomération " Le Muretain Agglo " relève appel, le tribunal administratif de Toulouse a annulé la délibération de son conseil communautaire du 12 décembre 2017, en tant qu'elle fixe l'attribution de compensation pour la commune de Bragayrac, la décision de rejet du recours gracieux de cette commune et le titre exécutoire du 29 janvier 2018 émis à l'encontre de celle-ci. 
 Sur la régularité du jugement : 
 2. Si le jugement attaqué relève, en son point 11, que la délibération du conseil de la communauté d'agglomération approuvant le pacte financier général a été adoptée en méconnaissance des dispositions de l'article 1609 nonies C du code général des impôts, il résulte de l'article 1er de son dispositif qu'il n'a pas procédé à l'annulation de cet acte. Par conséquent, le jugement, qui ne s'est pas prononcé sur des conclusions dont il n'était pas saisi, ne peut être regardé comme ayant statué " ultra petita ". Par suite, le moyen soulevé tiré du caractère irrégulier du jugement contesté ne peut qu'être écarté. 
 Sur le bien-fondé du jugement : 
 3. Aux termes du paragraphe IV de l'article 1609 nonies C du code général des impôts dans sa rédaction applicable au litige : " Il est créé entre l'établissement public de coopération intercommunale soumis aux dispositions fiscales du présent article et les communes membres une commission locale chargée d'évaluer les transferts de charges. Cette commission est créée par l'organe délibérant de l'établissement public qui en détermine la composition à la majorité des deux tiers. Elle est composée de membres des conseils municipaux des communes concernées ; chaque conseil municipal dispose d'au moins un représentant./()/La commission peut faire appel, pour l'exercice de sa mission, à des experts. Elle rend ses conclusions l'année de l'adoption de la cotisation foncière des entreprises unique par l'établissement public de coopération intercommunale et lors de chaque transfert de charges ultérieur./Les dépenses de fonctionnement, non liées à un équipement, sont évaluées d'après leur coût réel dans les budgets communaux lors de l'exercice précédant le transfert de compétences ou d'après leur coût réel dans les comptes administratifs des exercices précédant ce transfert. Dans ce dernier cas, la période de référence est déterminée par la commission./Le coût des dépenses liées à des équipements concernant les compétences transférées est calculé sur la base d'un coût moyen annualisé. Ce coût intègre le coût de réalisation ou d'acquisition de l'équipement ou, en tant que de besoin, son coût de renouvellement. Il intègre également les charges financières et les dépenses d'entretien. L'ensemble de ces dépenses est pris en compte pour une durée normale d'utilisation et ramené à une seule année./Le coût des dépenses transférées est réduit, le cas échéant, des ressources afférentes à ces charges./La commission locale chargée d'évaluer les charges transférées remet dans un délai de neuf mois à compter de la date du transfert un rapport évaluant le coût net des charges transférées. Ce rapport est approuvé par délibérations concordantes de la majorité qualifiée des conseils municipaux prévue au premier alinéa du II de l'article L. 5211-5 du code général des collectivités territoriales, prises dans un délai de trois mois à compter de la transmission du rapport au conseil municipal par le président de la commission. Le rapport est également transmis à l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale./()/Lorsqu'il est fait application à un établissement public de coopération intercommunale des dispositions du présent article, la commission d'évaluation des transferts de charges doit rendre ses conclusions sur le montant des charges qui étaient déjà transférées à l'établissement public de coopération intercommunale et celui de la fiscalité ou des contributions des communes qui étaient perçues pour les financer. ". Aux termes du paragraphe V de cet article : " 1° L'établissement public de coopération intercommunale verse à chaque commune membre une attribution de compensation. Elle ne peut être indexée.()/1° bis Le montant de l'attribution de compensation et les conditions de sa révision peuvent être fixés librement par délibérations concordantes du conseil communautaire, statuant à la majorité des deux tiers, et des conseils municipaux des communes membres intéressées, en tenant compte du rapport de la commission locale d'évaluation des transferts de charges./()/A défaut d'accord, le montant de l'attribution est fixé dans les conditions figurant aux 2°, 4° et 5° ; 2° L'attribution de compensation est égale à la somme des produits mentionnés au I et aux 1 et 2 du I bis et du produit de la taxe sur les surfaces commerciales prévue à l'article 3 de la loi n° 72-657 du 13 juillet 1972 instituant des mesures en faveur de certaines catégories de commerçants et artisans âgés, perçus par la commune l'année précédant celle de la première application du présent article, diminuée du coût net des charges transférées calculé dans les conditions définies au IV./ L'attribution de compensation est majorée du montant perçu par la commune la même année, d'une part, au titre de la part de la dotation forfaitaire prévue à l'article L. 2334-7 du code général des collectivités territoriales correspondant au montant antérieurement versé en application du I du D de l'article 44 de la loi de finances pour 1999 (n° 98-1266 du 30 décembre 1998) diminué du pourcentage prévu au deuxième alinéa de l'article L. 5211-28-1 du code général des collectivités territoriales, et, d'autre part, au titre du montant des compensations, hors celui de la compensation prévue au IV bis de l'article 6 de la loi de finances pour 1987 (n° 86-1317 du 30 décembre 1986), allouées : /- en application du B de l'article 26 de la loi de finances pour 2003 (n° 2002-1575 du 30 décembre 2002) ;/ - en application de l'article 53 de la loi de finances pour 2004 (n° 2003-1311 du 30 décembre 2003), sous réserve d'une délibération du conseil de l'établissement public de coopération intercommunale statuant à l'unanimité ; /- et, le cas échéant, en application du B de l'article 4 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en œuvre du pacte de relance pour la ville ou du B de l'article 3 de la loi n° 96-1143 du 26 décembre 1996 relative à la zone franche de Corse./L'attribution de compensation est minorée, le cas échéant, du montant des reversements, autorisés par l'article 11 de la loi n° 80-10 du 10 janvier 1980 portant aménagement de la fiscalité directe locale, perçus au profit de l'établissement public de coopération intercommunale l'année précédant celle de la première application de ces dispositions./L'attribution de compensation est majorée du produit de la réduction de taux de taxe d'habitation prévue, selon le cas, au VII de l'article 1638 quater ou au IV de l'article 1638-0 bis par les bases de taxe d'habitation de la commune l'année de son rattachement à l'établissement public de coopération intercommunale./()/ L'attribution de compensation est recalculée, dans les conditions prévues au IV, lors de chaque transfert de charge. () 4° (Abrogé)/ 5° 1. - Lorsqu'à la suite d'une fusion réalisée dans les conditions prévues à l'article L. 5211-41-3 du code général des collectivités territoriales, un établissement public de coopération intercommunale fait application du régime prévu au présent article et des dispositions de l'article 1638-0 bis, l'attribution de compensation versée ou perçue à compter de l'année où l'opération de fusion produit pour la première fois ses effets au plan fiscal est égale : ()b) Pour les communes qui étaient antérieurement membres d'un établissement public de coopération intercommunale ne faisant pas application du présent article : au montant calculé conformément au 2° du présent V./Lorsque la fusion s'accompagne d'un transfert ou d'une restitution de compétences, cette attribution de compensation est respectivement diminuée ou majorée du montant net des charges transférées, calculé dans les conditions définies au IV./Un protocole financier général définit les modalités de détermination des attributions de compensation entre l'établissement public de coopération intercommunale fusionné et les communes.() ".  
 4. Il résulte des dispositions, citées au point 3, du b) du 5°1 du paragraphe V de l'article 1609 nonies C du code général des impôts, qu'à la suite d'une fusion, l'attribution de compensation de communes antérieurement membres d'un établissement public de coopération intercommunale soumis à un régime de fiscalité additionnelle est égale au montant calculé conformément au 2° du même paragraphe V. En vertu de ces dernières dispositions, l'attribution de compensation est égale à la somme des produits des impôts mentionnés aux I et aux 1 et 2 du I bis de l'article 1609 nonies C et du produit de la taxe sur les surfaces commerciales perçus par les communes l'année précédant celle de la première application de l'article, diminuée du coût net des charges transférées calculé dans les conditions définies au paragraphe IV du même article. Elle est majorée ou minorée dans les conditions définies par ce même 2° du paragraphe V.  
 5. En premier lieu, il est constant qu'en l'absence de délibérations concordantes des communes et du conseil communautaire, la détermination de l'attribution de compensation de la commune de Bragayrac relevait de la procédure dite de droit commun et non de la procédure de fixation libre prévue au 1 bis du paragraphe V de l'article 1609 nonies C du code général des impôts.  
 6. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que, pour fixer les montants des attributions de compensation, la communauté d'agglomération a corrigé les recettes à prendre en considération par l'application d'un pacte fiscal visant à neutraliser les écarts de recettes fiscales résultant des taux uniques adoptés par la communauté d'agglomération " Le Muretain Agglo ". Or, d'une part, si la délibération du conseil communautaire du 4 avril 2017 fait état d'un accord de principe des 26 maires lors de la conférence ayant pour objet la présentation de ce pacte ainsi que du besoin de créer un tel pacte afin d'assurer une neutralité financière pour les communes membres, cet acte se borne à fixer les taux d'imposition. L'adoption d'un pacte financier entre l'établissement fusionné et les communes membres n'est ainsi pas établi par les pièces du dossier. D'autre part, les dispositions du 2° du paragraphe V de l'article 1609 nonies C du code relatives à la détermination du montant de l'attribution de compensation ne prévoient pas une possibilité de correction des recettes par le biais d'un pacte fiscal.  
 7. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier que, sur la compétence voirie, l'évaluation des charges transférées a reposé sur des valeurs moyennes selon le caractère urbain ou rural de la commune. Cette méthode d'évaluation, basée sur des ratios issus d'études réalisées par le cabinet conseil de l'établissement, n'est pas conforme à celle prévue au paragraphe IV de l'article 1609 nonies C du code, fondée sur des données budgétaires ou comptables constatées des communes intéressées. Il ressort également des pièces du dossier que l'évaluation des charges sur la compétence transport a été effectuée à partir d'une participation de 0,94 euro par habitant appliquée pour les communes non membres du syndicat de transport. L'évaluation des charges de fonctionnement sur la compétence " schéma départemental d'aménagement numérique " repose également en partie sur une valeur de 0,96 euro par habitant correspondant à l'évaluation antérieurement opérée par la communauté d'agglomération. L'évaluation des charges sur ces compétences transport et " schéma départemental d'aménagement numérique " a ainsi consisté, en méconnaissance des dispositions législatives précitées en l'application aux communes nouvelles de principes d'évaluation antérieurement appliqués aux autres communes. Il en résulte que, dans cette mesure, le coût des charges transférées n'a pas été calculé dans les conditions définies au paragraphe IV de l'article 1609 nonies C du code.  
 8. En quatrième et dernier lieu, si la communauté d'agglomération fait valoir qu'elle était tenue par l'évaluation des charges transférées résultant du rapport de la commission, régulièrement approuvé et non contesté, la délibération en litige du 12 décembre 2017 a eu plus largement pour objet de fixer les montants des attributions de compensations définitives de l'année 2017 pour chacune de ses communes membres, dont la détermination doit être conforme aux dispositions combinées du 2° du V et du IV de l'article 1609 nonies C du code.  
 9.  Il résulte de tout ce qui précède que la communauté d'agglomération " Le Muretain Agglo " n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a annulé la délibération du 12 décembre 2017 en tant qu'elle fixait le montant de l'attribution de compensation pour la commune de Bragayrac, la décision de rejet du recours gracieux de la commune et le titre exécutoire émis à l'encontre de celle-ci. Par suite, ses conclusions à fin d'annulation du jugement attaqué et tendant au rejet des demandes d'annulation et d'injonction de la commune ne peuvent qu'être rejetées.  
 Sur les frais liés au litige :  
 10. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Bragayrac, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement à la communauté d'agglomération " Le Muretain Agglo " de la somme qu'elle demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la communauté d'agglomération " Le Muretain Agglo " le versement de la somme demandée par la commune de Bragayrac au titre des frais d'instance exposés et non compris dans les dépens 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la communauté d'agglomération " Le Muretain Agglo " est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Bragayrac au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la communauté d'agglomération " Le Muretain Agglo " et à la commune de Bragayrac. 
 Copie en sera adressée au préfet de la Haute-Garonne. 
 Délibéré après l'audience du 12 avril 2022 à laquelle siégeaient : 
 Mme Geslan-Demaret, présidente de chambre, 
 Mme Blin, présidente assesseure, 
 M. Teulière, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 mai 2022. 
 Le rapporteur, 
 T. Teulière 
 La présidente, 
 A. Geslan-Demaret 
 Le greffier, 
 F. Kinach 
 La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Garonne, en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.