CAA78 · 3ème Chambre — 9 juin 2022

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 La région Île-de-France a demandé au tribunal administratif de Cergy-Pontoise de condamner l'État à lui verser la somme de 7 173 600 euros en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis à raison, notamment, de la carence fautive de l'État, assortie des intérêts au taux légal pour la période courant à compter du 2 juin 2014, ainsi que de la capitalisation des intérêts. 
 Par un jugement n° 1502936 du 19 février 2019, le tribunal administratif de 
 Cergy-Pontoise a rejeté sa demande. 
 Par une ordonnance n° 19VE01425 du 23 mai 2019, enregistré le même jour au secrétariat du contentieux du Conseil d'État, le président de la cour administrative d'appel de Versailles a transmis au président de la section du contentieux, au titre de l'article R. 351-2 du code de justice administrative, la requête, enregistrée le 19 avril 2019, de la région Île-de-France. 
 Par une ordonnance n° 431011 en date du 3 octobre 2019, enregistrée le 22 octobre 2019 au greffe de la cour, le président de la section du contentieux du Conseil d'État a attribué le jugement de la requête présentée par la région Île-de-France  à la cour administrative d'appel de Versailles. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 19 avril 2019 et 28 mai 2021, la, région Île-de-France, représentée par la SCP Waquet-Farge-Hazan, avocats au Conseil d'État et à la Cour de cassation, demande à la cour : 
 1°) d'annuler ce jugement ; 
 2°) de condamner l'État à lui verser la somme de 7 173 600 euros en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis, à raison, notamment, de la carence fautive de l'État résultant, pour elle, de l'absence de versement du produit de la redevance pour création de locaux à usage de bureaux en Île-de-France, assortie des intérêts au taux légal pour la période du 1er décembre 2009 au 28 février 2013 puis à compter du 2 juin 2014, ainsi que de la capitalisation des intérêts ; 
 3°) de mettre à la charge de l'État la somme de 9 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - le jugement est irrégulier faute d'avoir visé l'ensemble des écritures produites par la région, en particulier la note en délibéré ; 
 - il est en outre entaché d'une insuffisante motivation quant au budget de la région ; 
 - si le tribunal a reconnu l'existence d'une première faute née du recouvrement tardif de la redevance, c'est à tort qu'il a refusé de reconnaître l'existence du préjudice subi par la région du fait de la privation de la somme de 7 173 600 euros pour la période du 3 décembre 2009 au 25 février 2013 ;  
 - si le tribunal a reconnu l'existence d'une seconde faute tirée de l'illégalité de la compensation opérée d'office, le 2 juin 2014, de la somme de 7 173 600 euros, sans émission préalable d'un titre de perception, c'est à tort qu'il a rejeté la demande d'indemnisation dès lors que le préjudice n'est pas éventuel compte tenu de l'autorité de la chose jugée attachée à la décision du Conseil d'État du 13 février 2013 ;  
 - c'est à tort que le tribunal a rejeté la requête de la région Île-de-France sur le terrain de la responsabilité sans faute, au motif qu'elle ne justifierait pas d'un préjudice grave ; la part représentée par la redevance litigieuse doit s'apprécier au regard du budget annuel de la région et non de l'ensemble des années concernées par le présent litige. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 23 décembre 2020, le ministre de la transition écologique conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que : 
 - il appartient au ministre de l'économie, des finances et de la relance, de présenter des observations en défense s'agissant de la mise en cause de la responsabilité de l'État résultant de la décision de compensation du 2 juin 2014 ; 
 - la note en délibéré enregistré le 27 juin 2018 est un mémoire qui a été visé par le jugement contesté ; 
 - le jugement est suffisamment motivé ; 
 - s'agissant de la responsabilité sans faute, la région doit démontrer l'existence d'un préjudice anormal et spécial ;  
 - s'agissant de la responsabilité pour faute résultant de l'absence de recouvrement dans le délai de deux ans, la région ne s'est jamais manifestée afin d'anticiper la prescription de cette action en recouvrement alors même que le produit de la redevance lui est intégralement attribué, ce qui a contribué à la réalisation de la situation dommageable ; 
 - le préjudice tiré du fait de ne pas disposer du produit de la redevance entre le 3 décembre 2009 et le 25 février 2013 a disparu par la restitution du produit de la redevance le 25 février 2013 à la suite du jugement du 16 mai 2011 du tribunal administratif de Versailles ; 
 - il n'est pas ailleurs pas établi que la région aurait définitivement perdu le produit de la redevance ; 
 - le montant du préjudice ne saurait en tout état de cause s'établir à 7 173 600 euros, dès lors que ce montant correspond au montant de la redevance, soit 3 586 800 euros, majorée à un taux double, soit 3 586 800 euros à titre de sanction, laquelle peut faire l'objet d'une remise gracieuse sur le fondement de l'article L. 247 du livre des procédures fiscales. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 1er février 2021, le ministre de l'économie, des finances et de la relance conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que : 
 - en affirmant que l'État récupèrera la somme de 7 173 600 euros, la région se prévaut d'un préjudice qui n'est que futur et éventuel et qui n'est, dès lors, pas indemnisable ; 
 - en exécution de l'arrêt de la cour administrative d'appel de Paris du 4 mai 2018, l'État a reversé le 14 octobre 2019 à la région, la somme totale de 7 947 462,85 euros correspondant à 7 173 600 euros de redevance, somme augmentée de 772 362,85 euros d'intérêts moratoires à compter du 2 juin 2014, comptabilisée dans la comptabilité de la région. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des impôts et le livre des procédures fiscales ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme A, 
 - les conclusions de M. Huon, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Waquet, avocate de la région Île-de-France. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La société Unibail Rodamco, exploitant des locaux à Puteaux, a été assujettie, par un avis de mise en recouvrement du 27 juillet 2004, au paiement de la redevance pour création de locaux à usage de bureaux en Île-de-France, prévue à l'article L. 520-1 du code de l'urbanisme, à hauteur de 7 137 000 euros au titre du principal et des pénalités, à raison de la transformation sans déclaration préalable de 14 700 m² de surface hors œuvre nette de locaux en bureaux, infraction constatée par un procès-verbal du 11 mai 2000. Par un premier jugement du 6 novembre 2007, le tribunal administratif de Versailles a prononcé la décharge de cette redevance établie, liquidée et recouvrée par l'État au profit de la région Île-de-France. Le Conseil d'État, par une décision du 30 juillet 2010, n° 312204, a annulé ce jugement et renvoyé l'affaire devant le tribunal administratif de Versailles, qui, par un second jugement du 16 mai 2011, a rejeté la demande de la société Unibail Rodamco. Saisi d'un nouveau pourvoi, le Conseil d'État, par une nouvelle décision du 13 février 2013, n° 350936, a prononcé la décharge de la redevance en litige au motif que le délai de reprise de l'administration, lequel doit s'exercer, eu égard aux termes de la circulaire ministérielle n° 86-12 du 31 janvier 1986, dans le délai de deux ans à compter de la date du fait générateur de l'imposition, constitué en l'espèce par un procès-verbal d'infraction aux dispositions du code de l'urbanisme notifié le 4 décembre 2000, était expiré à la date de mise en recouvrement de la redevance en litige, sans que la notification des bases d'imposition intervenue le 23 août 2002 ait pu interrompre le cours du délai de la prescription. 
 2. En exécution de ces décisions de justice successives, l'État qui, dans un premier temps, avait versé en 2004 au profit de la région Île-de-France le produit de la redevance en litige, a ensuite, en application du premier jugement du tribunal administratif de Versailles, restitué cette redevance à la société Unibail Rodamco, la région Île-de-France ayant quant à elle remboursé celle-ci à l'État le 3 décembre 2009. A la suite de l'intervention du second jugement du tribunal administratif de Versailles, rejetant après renvoi par le Conseil d'État la demande de la société Unibail Rodamco, ce produit a été reversé à la région Île-de-France, le 25 février 2013. Enfin, après l'intervention de la seconde décision du Conseil d'État du 13 février 2013, l'État a remboursé en novembre 2013 à la société Unibail Rodamco la somme de 7 173 600 euros et a procédé à la récupération de cette somme auprès de la région Île-de-France le 2 juin 2014, en opérant une compensation sur les recettes de redevance pour création de bureaux dues à cette dernière. Contestant cette décision de compensation, la région Île-de-France a saisi le tribunal administratif de Paris d'une action tendant à son annulation, et à la restitution de la somme correspondant au produit de la redevance en litige. Après rejet de sa demande, la cour administrative d'appel de Paris, a, par un arrêt n° 16PA01010 du 4 mai 2018, annulé la décision attaquée et a enjoint au ministre de l'action et des comptes publics de procéder, dans les trois mois de la notification de l'arrêt, au versement à la région Île-de-France de la somme de 7 173 600 euros, augmentée des intérêts au taux légal à compter du 2 juin 2014. 
 3. Postérieurement à l'intervention de la compensation opérée par le comptable public le 2 juin 2014, la région Île-de-France a, le 2 décembre 2014, saisi le ministre des finances et des comptes publics d'une demande tendant à l'indemnisation du préjudice résultant des fautes commises selon elle tant à l'occasion des opérations d'établissement et de recouvrement de la redevance en litige, que des opérations de reversement des sommes correspondant au produit de cette redevance. La région Île-de-France fait appel du jugement du 19 février 2019, par lequel le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté sa demande. 
 Sur la régularité du jugement attaqué : 
 4. D'une part, aux termes des dispositions du deuxième alinéa de l'article R. 741-2 du code de justice administrative : " [La décision] contient le nom des parties, l'analyse des conclusions et mémoires ainsi que les visas des dispositions législatives ou réglementaires dont elle fait application. ". 
 5. Si la région Île-de-France fait valoir que le jugement attaqué est irrégulier faute d'avoir visé l'ensemble des écritures produites et en particulier une note en délibéré, il ressort des pièces du dossier que l'affaire, initialement appelée à l'audience du 26 juin 2018, a été renvoyée au 5 février 2019 et que la note en délibéré du 27 juin 2018 a, par suite, été visée en tant que mémoire complémentaire. Aucun document n'a en outre été transmis postérieurement à l'audience du 5 février 2019. Par ailleurs, s'il est exact qu'un mémoire présenté par la région en réponse à un moyen d'ordre public communiqué par le tribunal, enregistré le 25 juin 2018, n'a pas été visé, cette circonstance est sans incidence sur la régularité du jugement dès lors que les observations présentées à l'appui de ce mémoire ont été reprises à l'appui de la note en délibéré et qu'au demeurant, les premiers juges n'ont pas fondé leur décision sur le moyen en cause. 
 6. D'autre part, s'il est soutenu que le tribunal se borne à affirmer que le budget de la région serait de cinq milliards, sans préciser les sources lui permettant de parvenir à ce chiffre, et sans préciser non plus quelles sont précisément les années concernées pour déterminer ce budget, cette seule circonstance n'est toutefois pas de nature à établir l'existence d'une insuffisante motivation. 
 Sur les conclusions indemnitaires : 
 En ce qui concerne la responsabilité pour faute : 
 7. Une faute commise par l'administration lors de l'exécution d'opérations se rattachant aux procédures d'établissement et de recouvrement de l'impôt est de nature à engager la responsabilité de l'État à l'égard du contribuable ou de toute autre personne si elle leur a directement causé un préjudice. Un tel préjudice, qui ne saurait résulter du seul paiement de l'impôt, peut être constitué des conséquences matérielles des décisions prises par l'administration et notamment du fait de ne pas avoir versé à cette collectivité ou à cette personne des impôts ou taxes qui auraient dû être mis en recouvrement à son profit. Le montant du préjudice indemnisable doit être calculé en prenant en compte, le cas échéant, les sommes effectivement perçues par la collectivité territoriale ou la personne publique au titre d'un mécanisme de compensation par l'État de ses pertes de recettes mis en œuvre à tort dans cette hypothèse. 
 8. Après avoir reconnu que l'État a commis d'une part, une première faute en ne recouvrant pas la redevance pour création de locaux à usage de bureaux en Île-de-France dans le délai de deux ans après la notification du procès-verbal constatant l'infraction aux dispositions de l'article L. 520-1 du code de l'urbanisme, et d'autre part, une seconde faute en récupérant d'office la somme de 7 173 600 euros, le 2 juin 2014, sans émission préalable d'un titre de perception, par une opération de compensation illégale, le tribunal a toutefois rejeté la demande de la région Île-de-France, en estimant que la réalité des préjudices subis n'était pas établie. 
 9. Si la région fait valoir d'une part, qu'elle a été privée de la disposition du produit de la redevance entre le 3 décembre 2009, date à laquelle la région a restitué une première fois la somme litigieuse à l'État et le 25 février 2013 date à laquelle l'État lui a reversé la redevance, en application du jugement du tribunal administratif de Versailles du 16 mai 2011, il résulte toutefois de l'instruction que cette circonstance ne résulte pas directement de la faute alléguée, tirée de la mise en recouvrement tardive de la redevance, mais de la succession des décisions juridictionnelles mentionnées au point 2. En outre, et dès lors que la région ne se prévaut d'aucun préjudice distinct de la seule privation de cette somme, laquelle lui a été restituée le 25 février 2013, il ne subsiste, au titre de cette première période, et ainsi que l'a relevé le tribunal, aucun préjudice susceptible de donner lieu à indemnisation en réparation de la première faute commise par l'État. 
 10. D'autre part, il résulte de l'instruction, ainsi que le fait valoir le ministre de l'économie des finances et de la relance, qu'en exécution de l'arrêt de la cour administrative d'appel de Paris du 4 mai 2018, reconnaissant l'illégalité de la décision qui constituait le fondement de la compensation opérée par l'État, ce dernier a reversé à la région Île-de-France, le 14 octobre 2019, la somme totale de 7 947 462,85 euros, correspondant à 7 173 600 euros de redevance augmenté de 772 362,85 euros d'intérêts moratoires à compter du 2 juin 2014, somme comptabilisée dans la comptabilité de la région. Dans ces conditions, il ne subsiste ainsi aucun préjudice indemnisable résultant de la faute tirée de la compensation illégale censurée par la cour, l'État ayant totalement exécuté cet arrêt en reversant les sommes en cause. En outre, si la région Île-de-France fait valoir que l'État est susceptible de purger le vice de procédure retenu dans l'arrêt du 4 mai 2018 de la cour administrative d'appel de Paris visé ci-dessus, en mettant en œuvre une procédure de répétition de l'indu, compte tenu de l'autorité de la chose jugée qui s'attache à la décision du Conseil d'État du 13 février 2013 selon laquelle la redevance n'était pas due, cette seule éventualité, n'est pas susceptible, à la date du présent arrêt, de faire naître un préjudice certain à la réparation duquel l'État pourrait être condamné, alors qu'il est constant qu'aucun titre exécutoire n'a, à ce jour, été émis par l'État pour procéder à la récupération de cette somme. Si l'avocate de la région Île-de-France a demandé durant l'audience à la cour que lui soit délivré un " titre en deniers ou en quittance ", afin de prévenir toute demande de reversement des sommes par l'État, de telles conclusions ne peuvent, en tout état de cause, qu'être rejetées, dès lors qu'elles ne figuraient pas dans les écritures produites par la région avant la clôture de l'instruction, et sont, au demeurant, nouvelles en appel. 
 11. Il résulte de ce qui précède que la région Île-de-France n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal a rejeté la demande d'indemnisation au titre de la réparation du préjudice résultant pour elle des fautes commises. 
 En ce qui concerne la responsabilité sans faute : 
 12. Il résulte des principes qui gouvernent l'engagement de la responsabilité sans faute de l'État que le silence d'une loi sur les conséquences que peut comporter sa mise en œuvre ne saurait être interprété comme excluant, par principe, tout droit à réparation des préjudices que son application est susceptible de provoquer. Le préjudice résultant de l'application de la loi doit faire l'objet d'une indemnisation de l'État lorsque, excédant les aléas inhérents à l'activité de celui qui en demande réparation, il revêt un caractère grave et spécial interdisant de le regarder comme une charge devant incomber normalement à celui qui le subit.  
 13. Toutefois, en l'espèce, il n'existe aucun préjudice susceptible de donner lieu à indemnisation sur le fondement de la responsabilité sans faute dès lors que le préjudice allégué a, à ce jour, et ainsi qu'il a été dit au point 10., été intégralement réparé en exécution de l'arrêt de la cour administrative d'appel de Paris par le reversement des sommes à la région Île-de-France. Au surplus et en tout état de cause, il n'est pas établi par la région Île-de-France, qu'elle aurait subi, à raison de la perte de recettes alléguée, un préjudice excédant les aléas inhérents à son activité, eu égard à l'importance de son budget, dont elle ne conteste pas en appel qu'il s'élevait à près de cinq milliards d'euros au titre de chacune des années concernées par le présent litige. Dans ces conditions, la région Île-de-France n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal a écarté ses conclusions tendant à l'engagement de la responsabilité de l'État sur ce second fondement. 
 14. Il résulte de tout ce qui précède que la région Île-de-France n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté sa demande. Ses conclusions présentées au titre des articles L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent, par suite, qu'être rejetées. 
 DÉCIDE : 
 Article 1er : La requête de la région Île-de-France est rejetée. 
 Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la région Île-de-France, au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. 
 Délibéré après l'audience du 24 mai 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. Bresse, président de chambre, 
 Mme Danielian, présidente assesseure, 
 Mme Deroc, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe, le 9 juin 2022.  
 La rapporteure, 
 I. ALe président, 
 P. BresseLa greffière 
 C. Fourteau 
 La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui les concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme 
 Le greffier,