CAA78 · 5ème chambre — 27 octobre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 M. E a demandé au tribunal administratif de Montreuil d'annuler les trois décisions prises le 6 octobre 2017, 12 octobre 2017 et 16 mars 2018 par lesquelles le conservatoire national des arts et métiers (CNAM) lui a réclamé le remboursement de trop-perçus de rémunération d'un montant de 4 333,02 euros pour la période du 1er octobre 2016 au 31 décembre 2016, de 4 322,11 euros pour la période du 1er janvier 2017 au 31 mars 2017 et de 4 421,10 euros pour la période comprise entre le 1er octobre 2017 et le 31 décembre 2017 ainsi que les cinq titres exécutoires émis les 16 octobre 2017, 12 mars 2018, 13 avril 2018, 29 mai 2018 et 20 juin 2018 portant également sur des indus de rémunération pour des trop-perçus de rémunération d'un montant de 1 338 euros pour la période du 1er septembre 2016 au 30 septembre 2016, de 8 655,13 euros pour la période du 1er octobre 2016 au 31 décembre 2016, de 726,23 euros pour la période du 1er mai 2016 au 30 juin 2016, de 8 065,10 euros pour la période du 1er avril 2017 au 30 septembre 2017 et de 4 421,10 euros pour la période du 1er octobre 2017 au 31 décembre 2017. 
 Par un jugement n° 1800333, 1800462, 1800463, 1802886, 1804058, 1804909, 1805401 et 1807654 du 29 mars 2019, le tribunal administratif de Montreuil a annulé les titres exécutoires émis le 16 octobre 2017, 12 mars 2018, 13 avril 2018, 29 mai 2018 et 20 juin 2018 ainsi que les décisions des 6 octobre 2017, 12 octobre 2017 et 16 mars 2018 prises par le CNAM à l'encontre de M. E et a mis à la charge du CNAM le versement de la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête enregistrée le 27 mai 2019, le conservatoire national des arts et métiers (CNAM), représenté par Me Wibaux, avocat, demande à la cour : 
 1°) d'annuler ce jugement ; 
 2°) de rejeter la demande de M. E tendant à l'annulation des titres de perception émis à son encontre les 16 octobre 2017, 12 mars 2018, 13 avril 2018 et 20 juin 2018, ainsi que les décisions des 6 octobre 2017, 12 octobre 2017 et 16 mars 2018 ;  
 3°) de mettre à la charge de M. E le versement de la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - les titres exécutoires émis à l'encontre de M. E comportaient les bases de liquidation des créances qui lui étaient réclamées ; les décisions des 22 mai 2017, 6 et 12 octobre 2017 procédant à des retenues pour absence de service fait ne devaient pas être motivées dès lors qu'elles n'entraient pas dans le champ des décisions individuelles défavorables devant obligatoirement être motivées en tant que mesures purement comptables ; en tout état de cause, elles étaient suffisamment motivées dès lors qu'elles visaient les textes applicables et indiquaient les absences injustifiées de l'agent sur certaines périodes à l'origine des retenues ; M. E avait connaissance des créances détenues par le CNAM à son encontre, dès lors qu'il a produit les décisions le plaçant en congé maladie ou procédant à des retenues sur salaires ; les montants réclamés étaient calculés après déduction des indemnités journalières versées par la caisse de sécurité sociale ; 
 - M. E n'ayant jamais rejoint son poste après l'expiration de ses congés de maladie, l'exposant est en droit de répéter les sommes indument versées.    
 Par un mémoire en défense, enregistré le 12 septembre 2019, M. E, représenté par Me Gay, avocat, demande à la cour :  
 1°) de rejeter la requête ; 
 2°) de mettre à la charge du CNAM le versement de la somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;  
 3°) de mettre à la charge du CNAM les entiers dépens.  
 Il soutient que :  
 - les titres exécutoires ne comportaient pas les bases de liquidation des créances réclamées en méconnaissance de l'article 24 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ;  
 - les décisions du 6 octobre 2017, 12 octobre 2017 et 16 mars 2018 devaient être motivées et ne l'étaient pas suffisamment en ce qu'elles ne permettaient pas de comprendre les montants d'indus réclamés ;  
 - le CNAM ne pouvait procéder à des retenues sur salaires alors qu'il l'a maintenu sans affectation en dépit de ses demandes.  
 Par un courrier du 7 octobre 2022, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt à intervenir était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office tiré de l'incompétence du comptable pour signer les ordres de reversement du 6 octobre 2017 et du 12 octobre 2017, l'article 11 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 prévoyant que les ordonnateurs émettent les ordres de recouvrer. 
 M. E a présenté un mémoire le 10 octobre 2022 en réponse au moyen d'ordre public.  
 Le CNAM a présenté un mémoire le 12 octobre 2022 en réponse au moyen d'ordre public.  
 Vu les autres pièces du dossier ; 
 Vu : 
 -  la loi n° 61-825 du 29 juillet 1961 ; 
 - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; 
 - le décret n° 86-83 du 17 janvier 1986 ;  
 - le décret n° 88-413 du 22 avril 1988 ;  
 - le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ;  
 - l'arrêté du 1er juillet 2013 fixant la liste des personnes morales de droit public relevant des administrations publiques mentionnées au 4° de l'article 1er du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique.   
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 -le rapport de Mme C,  
 -et les conclusions de Mme Sauvageot, rapporteure publique. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. E a été recruté par le conservatoire national des arts et métiers (CNAM) en qualité de chargé d'enseignement vacataire à compter du 21 septembre 2010, puis comme responsable du centre de formation des apprentis (CFA), par différents contrats à durée déterminée dont le dernier a été conclu pour une durée de trois ans comprise entre le 1er janvier 2015 et le 31 décembre 2017. M. E a toutefois été placé en arrêt maladie pendant dix mois entre le 5 janvier 2015 et le 6 novembre 2015. A l'issue de ce congé, il n'a pas repris son activité professionnelle. Par des décisions du 6 octobre 2017, 12 octobre 2017 et 16 mars 2018 et des titres exécutoires émis les 16 octobre 2017, 12 mars 2018, 13 avril 2018, 29 mai 2018 et 20 juin 2018, notamment, le CNAM lui a réclamé le reversement de diverses sommes au titre de trop-perçus de rémunération au cours des années 2016 et 2017. Il fait appel du jugement du 29 mars 2019 par lequel le tribunal administratif de Montreuil a, à la demande de M. E, annulé ces décisions et ces titres exécutoires.  
 Sur le moyen d'annulation retenu par le tribunal administratif : 
 2. Aux termes de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, applicable aux créances détenues par le CNAM en vertu de l'arrêté susvisé du 1er juillet 2013 : " Toute créance liquidée faisant l'objet d'une déclaration ou d'un ordre de recette indique les bases de sa liquidation ". Un titre exécutoire doit ainsi indiquer les bases de liquidation de la dette. Les éléments de calcul ne doivent pas nécessairement figurer dans le titre exécutoire lui-même mais peuvent être précisés soit dans des annexes jointes au titre, soit dans des documents auxquels il est fait référence dans l'état exécutoire et transmis préalablement à l'édiction de ce dernier.  
 3. Pour annuler les cinq titres exécutoires émis les 16 octobre 2017, 12 mars 2018, 13 avril 2018, 29 mai 2018 et 20 juin 2018, le tribunal administratif a considéré qu'ils n'indiquaient pas les bases de liquidation des créances réclamées à M. E ainsi que l'exigent les dispositions précitées de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012. Il a en particulier estimé que si chaque titre renvoyait à des décisions antérieures précisant l'objet de ces trop-perçus, les décisions du 22 mai 2017, 6 et 12 octobre 2017 ainsi que du 16 mars 2018 ne mentionnaient pas les bases de liquidation de ces créances et que les décisions du 27 novembre 2017 et 9 février 2018 n'étaient pas produites par l'administration. Le tribunal a relevé, en outre, que les sommes réclamées par le CNAM au titre de chaque période ne correspondaient pas aux salaires versés à M. E.      
 4. Par ailleurs, pour annuler les décisions prises le 6 octobre 2017, 12 octobre 2017 et 16 mars 2018, le tribunal a considéré qu'elles n'étaient pas suffisamment motivées dès lors qu'elles ne comportaient pas les indications permettant à M. E de discuter les bases de liquidation de sa dette et de vérifier les montants indiqués comme l'exigent les dispositions de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012.  
 5. Il résulte de l'instruction que le titre exécutoire émis le 16 octobre 2017 réclamant à M. E la somme de 1 338 euros pour un " trop perçu sur les rémunérations au titre de la période du 1er septembre 2016 au 30 septembre 2016 " renvoyait à une décision du 22 mai 2017 laquelle se bornait à rappeler qu'un " retrait sur votre traitement a été effectué pour absences injustifiées sans avoir apporté de justificatifs pour la période de septembre 2016 ", sans fournir aucune explication sur le montant réclamé alors qu'il ne correspondait pas au montant de 1 833 euros de rémunération brute perçue par M. E au titre du mois de septembre 2016. De même, le titre exécutoire émis le 20 juin 2018 lui réclamant la somme de 4 421,10 euros pour un trop-perçu de rémunérations versé entre le 1er octobre 2017 et le 31 décembre 2017 renvoie à une décision du 16 mars 2018 qui n'apporte pas de précisions sur le mode de calcul du montant de 4 421,10 euros qui lui est réclamé et qui est distinct du montant de la rémunération brute totale qu'il a perçu sur cette période et qui s'élève à la somme totale de 5 499 euros. Par ailleurs, les titres exécutoires émis le 13 avril 2018 et le 29 mai 2018, portant sur des trop-perçus de rémunération versés à M. E respectivement entre le 1er mai 2016 et le 30 juin 2016 d'un montant de 726,23 euros et entre le 1er avril 2017 et le 30 septembre 2017 d'un montant de 8 065,10 euros, renvoient à deux décisions du 27 novembre 2017 et du 9 février 2018 qui n'ont été produites ni en première instance ni en appel. M. E n'était donc pas à même de comprendre, sur la base de ces seuls éléments, les montants qui lui étaient réclamés. Enfin, la décision du 16 mars 2018 demande le remboursement d'un trop-perçu de rémunération de 4 421,10 euros pour la période comprise entre le 1er octobre 2017 et le 31 décembre 2017 sans apporter d'explications sur le différentiel existant avec les sommes figurant sur son bulletin de salaire. En ce qui concerne ces quatre titres exécutoires et la décision du 16 mars 2018, le CNAM n'est donc pas fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif les a annulés au motif qu'ils n'indiquaient pas les bases de liquidation des créances en cause.  
 6. En revanche, le titre exécutoire émis le 12 mars 2018 pour des trop-perçus de rémunération pour la période comprise entre le 1er octobre 2016 et le 31 décembre 2016, puis entre le 1er janvier 2017 et le 31 mars 2017 pour un montant total de 8 655,13 euros renvoyait à des décisions du 6 octobre 2017 et 12 octobre 2017, dont M. E ne conteste pas avoir eu communication. Ces décisions précisaient que les sommes réclamées correspondaient au montant de rémunérations brutes qu'il avait perçues pendant ces périodes, diminuées du montant du précompte prélevé sur sa rémunération. Ce titre exécutoire comportait ainsi des indications suffisantes sur les bases de liquidation des sommes dont le remboursement était réclamé à M. E. La circonstance que le montant des précomptes effectués était erroné ne faisait pas obstacle à ce que M. E conteste le montant de l'indu de rémunération qui lui était ainsi réclamé. Dans ces conditions, le CNAM est fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif s'est fondé sur l'absence de mention des bases de liquidation pour annuler le titre exécutoire émis le 12 mars 2018 ainsi que les décisions des 6 et 12 octobre 2017. 
 7. Il appartient toutefois à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens invoqués par M. E devant le tribunal administratif à l'encontre du titre exécutoire émis le 12 mars 2018 et des décisions prises le 6 octobre 2017 et le 12 octobre 2017. 
 Sur la légalité du titre exécutoire émis le 12 mars 2018 : 
 8. En premier lieu, aux termes de l'article 18 du décret du 7 novembre 2012 susvisé : " Dans le poste comptable qu'il dirige, le comptable public est seul chargé : () 4°) De la prise en charge des ordres de recouvrer et de payer qui lui sont remis par les ordonnateurs ; / 5° Du recouvrement des ordres de recouvrer et des créances constatées par un contrat, un titre de propriété ou tout autre titre exécutoire ; () ". Aux termes de l'article 192 de ce même décret : " L'ordre de recouvrer émis dans les conditions prévues à l'article 28 est adressé aux redevables, sous pli simple, ou, le cas échéant, par voie électronique, soit par l'ordonnateur, soit par l'agent comptable, conformément aux dispositions arrêtées par le ministre chargé du budget. () ".  
 9. Si M. E fait valoir qu'il n'est pas établi que M. D A, agent comptable qui a signé le titre exécutoire en litige, bénéficiait d'une délégation de signature, cette circonstance est sans incidence sur la légalité de ce titre dès lors que le comptable public n'est pas compétent pour émettre les titres exécutoires mais seulement pour les adresser aux redevables. Au demeurant, M. D A, régulièrement nommé dans l'emploi d'agent comptable de l'établissement public à caractère scientifique, culturel et professionnel du CNAM pour une durée de 5 ans à compter du 1er novembre 2016, était bien compétent pour prendre en charge le titre en litige en application des dispositions précitées de l'article 18 du décret du 7 novembre 2012. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence du comptable pour signer le titre exécutoire du 12 mars 2018, lequel a été signé par l'ordonnateur, ne peut qu'être écarté. 
 10. En second lieu, aux termes de l'article 4 de la loi du 29 juillet 1961 susvisée, applicables aux agents de l'État et de ses établissements publics administratifs : " () Il n'y a pas service fait : 1°) Lorsque l'agent s'abstient d'effectuer tout ou partie de ses heures de services () / Ces dispositions sont applicables () à tous bénéficiaires d'un traitement qui se liquide par mois ". En outre, l'administration est tenue de placer ses agents dans une situation régulière et de les affecter dans un délai raisonnable, sur un emploi correspondant à des fonctions effectives.  
 11. Il résulte de l'instruction que M. E, agent contractuel du CNAM affecté au centre de formation des apprentis, a été placé en congé maladie du 5 janvier 2015 au 6 novembre 2015, puis réintégré à compter du 9 novembre 2015, alors que le poste de responsable du CFA avait été supprimé pendant ce congé. Le CNAM a proposé à M. E un poste de chargé de la vie des apprentis, en remplacement d'un collègue en arrêt, qui a été refusé par l'intéressé. Par ailleurs, M. E a été convoqué le 8 janvier 2016 et le 1er mars 2016 afin d'évoquer avec lui les conditions de sa reprise et notamment l'affectation qui pourrait lui être donnée. Celui-ci ne s'est toutefois présenté à aucun de ces rendez-vous aux motifs que le CNAM ne lui proposait aucun poste en adéquation avec ses anciennes fonctions et que sa conjointe avait été victime d'un accident grave de la circulation qui nécessitait sa présence à ses côtés. M. E n'a, après cette date, plus réclamé d'affectation auprès de son employeur. Ainsi, l'absence de service accompli par M. E entre le 1er octobre 2016 et le 31 mars 2017 ne résulte pas de la méconnaissance par l'administration de son obligation de lui proposer une affectation mais résulte de son propre fait. Par suite, M. E pouvait être regardé comme étant, pendant cette période, dans une situation d'absence de service fait permettant à l'administration de décider d'une restitution des sommes perçues.  
 12. Il résulte de ce qui précède que le CNAM est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montreuil a annulé le titre exécutoire du 12 mars 2018.  
 Sur la légalité des décisions du 6 octobre 2017 et du 12 octobre 2017 : 
 13. Aux termes de l'article 11 du décret du 7 novembre 2012 susvisé : " Les ordonnateurs constatent les droits et les obligations, liquident les recettes et émettent les ordres de recouvrer. Ils engagent, liquident et ordonnancent les dépenses ". Aux termes de l'article 14 du même décret : " () Le comptable assignataire est le comptable public habilité à prendre en charge les ordres de payer, les dépenses sans ordonnancement, les ordres de recouvrer ainsi que les opérations de trésorerie émanant de l'ordonnateur accrédité mentionné au dernier alinéa de l'article 10 ".  
 14. Les décisions du 6 octobre 2017 et du 12 octobre 2017, qui constituent des ordres de recouvrer, ont été signées par M. D A, agent comptable du CNAM. Ainsi qu'il a été dit au point 9, l'agent comptable du CNAM, qui n'était pas encore muni à cette date des titres exécutoires émis par l'ordonnateur correspondant à ces créances à la date d'édiction de ces deux décisions, n'était pas habilité à les émettre mais seulement à les prendre en charge. Par suite, les décisions du 6 octobre 2017 et du 12 octobre 2017 ont été prises par une autorité incompétente. 
 15. Il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de M. E, le CNAM n'est pas fondé à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montreuil a annulé les décisions du 6 octobre 2017 et du 12 octobre 2017.  
 Sur les frais liés à l'instance :  
 16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions de M. E au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions de même nature présentées par le CNAM à l'encontre de M. E.  
 17. Par ailleurs, les parties n'ayant exposé aucun dépens dans la présente instance, les conclusions présentées par M. E sur le fondement de l'article R. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu'être rejetées. 
 DÉCIDE : 
 Article 1er : Le jugement n° 1800333, 1800462, 1800463, 1802886, 1804058, 1804909, 1805401 et 1807654 du tribunal administratif de Montreuil du 29 mars 2019 est annulé en tant qu'il a annulé le titre exécutoire du 12 mars 2018.  
 Article 2 : La demande présentée par M. E devant le tribunal administratif de Montreuil tendant à l'annulation du titre exécutoire du 12 mars 2018 est rejetée. 
 Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête du CNAM est rejeté.  
 Article 4 : Les conclusions présentées par M. E sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 et de l'article R. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.  
 Article 5 : Le présent arrêt sera notifié au conservatoire national des arts et métiers et à M. E.  
 Délibéré après l'audience du 13 octobre 2022, à laquelle siégeaient : 
 Mme Signerin-Icre, présidente de chambre, 
 M. Camenen, président assesseur, 
 Mme Janicot, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 octobre 2022. 
 La rapporteure, 
 M. C La présidente, 
 C. Signerin-Icre La greffière, 
 M. B  
 La République mande et ordonne au ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme 
 La greffière,