CAA33 · 3ème chambre (formation à 3) — 14 mars 2023

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 La préfète de la Charente a demandé au tribunal administratif de Poitiers d'annuler le dernier alinéa de l'article 8.1 et l'annexe du titre X octroyant des jours de congés supplémentaires en fonction de l'âge ou de l'ancienneté, contenus au sein du protocole d'accord sur le temps de travail, approuvés par une délibération de la communauté d'agglomération du Grand Angoulême du 24 mai 2018.  
 Par un jugement n° 1802414 du 16 janvier 2020, le tribunal administratif de Poitiers a annulé le dernier alinéa de l'article 8.1 du protocole d'accord sur le temps de travail, validé par délibération du 24 mai 2018 par la communauté d'agglomération du Grand Angoulême, et l'annexe du titre X de ce protocole octroyant des jours de congés supplémentaires en fonction de l'âge ou de l'ancienneté des agents communautaires. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête, enregistrée le 2 mars 2020, la communauté d'agglomération Grand Angoulême, représentée par Me Petit, demande à la cour : 
 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Poitiers du 16 janvier 2020 ; 
 2°) de rejeter la demande présentée par la préfète de la Charente devant le tribunal administratif de Poitiers ; 
 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - le tribunal a omis de répondre à son moyen tiré de ce qu'elle était en situation de compétence liée pour approuver, par la délibération en litige du 24 mai 2018, l'accord signé avec les organisations syndicales représentatives organisant le temps de travail de ses agents en vertu des dispositions de l'article 7-1 in fine de la loi du 26 janvier 1984 et en vertu du principe d'obligation de loyauté de l'employeur public à l'égard de ses agents ; 
 - le jugement attaqué est également entaché d'irrégularité dès lors qu'il vise le décret du 15 février 1988 relatif aux agents contractuels de la fonction publique territoriale, alors que la délibération en litige ne s'applique pas exclusivement à cette catégorie d'agents ; il ne vise en revanche ni la loi du 13 juillet 1983 ni le décret n°91-298 du 20 mars 1991 portant dispositions applicables aux fonctionnaires territoriaux nommés sur des emplois permanents à temps non complet, alors que le dernier alinéa de l'article 8.1 du protocole d'accord sur le temps de travail ne concerne que les agents à temps non complet ; 
 - le déféré préfectoral était irrecevable, dès lors qu'il était uniquement dirigé contre le dernier alinéa de l'article 8.1 du protocole annexé à la délibération du 24 mai 2018 et l'annexe de son titre X, stipulations qui ne sont pas divisibles ; 
 - elle était tenue de valider le protocole d'accord sur le temps de travail de ses agents, lequel a été signé par l'ensemble des organisations syndicales déclarées et a recueilli un avis favorable à l'unanimité des représentants du personnel lors du comité technique le 26 avril 2018 ; ce protocole vaut accord au sens de l'article 8 bis IV de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ;  
 - elle était également tenue de valider le protocole d'accord sur le temps de travail de ses agents en vertu du principe d'obligation de loyauté de l'employeur public à l'égard de ses agents ; 
 - le dernier alinéa de l'article 8.1 du protocole en litige est légal au regard des dispositions de l'article 7-1 de la loi du 26 janvier 1984 qui permettent à l'assemblée délibérante de fixer l'organisation du travail et de maintenir les régimes de travail antérieurement mis en place avant l'entrée en vigueur de la loi du 3 janvier 2001 concernant les agents occupant un emploi à temps non complet ; les agents concernés sont au nombre de quatre, puis de deux au 1er juillet 2020, avant de disparaître à terme ; 
 - le dispositif maintenu au profit de fonctionnaires à temps non complet n'avait pas d'incidence sur la durée annuelle du travail effectif, les cinq jours de congés annuels supplémentaires étant compensés par l'absence de cinq jours de récupération au titre de la réduction du temps de travail, alors que le temps de travail de ces agents est annualisé ; 
 - les dispositions de l'annexe du titre X du protocole d'accord ne méconnaissent pas le décret du 26 novembre 1985 relatif aux congés annuels des fonctionnaires territoriaux, lequel ne comporte aucune disposition interdisant l'octroi de congés supplémentaires liés à l'âge ou à l'ancienneté ; 
 - les dispositions de l'annexe du titre X du protocole d'accord ne méconnaissent pas les dispositions de l'article 2 du décret du 12 juillet 2001 qui autorisent les assemblées délibérantes des collectivités locales à réduire la durée annuelle du service de certaines catégories d'agents, dès lors que la considération de l'âge, la santé au travail, ou l'ancienneté peuvent légitimement justifier une diminution mineure de la durée annuelle du travail, notamment au regard des exigences de l'article 2-1 du décret du 10 juin 1985 relatif à l'hygiène et à la sécurité du travail dans la fonction publique territoriale. 
 Par ordonnance du 15 juillet 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 15 septembre 2022 à 12 heures.  
 Vu les autres pièces du dossier.  
 Vu : 
 - la loi n° 83-634 du 11 juillet 1983 ;  
 - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; 
 - la loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001 ;  
 - le décret n° 85-603 du 10 juin 1985 ;  
 - le décret n° 85-1250 du 26 novembre 1985 ;  
 - le décret n° 88-145 du 15 février 1988 ; 
 - le décret n° 91-298 du 20 mars 1991 ;  
 - le décret n° 2000-815 du 25 août 2000 ; 
 - le décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme A B,  
 - les conclusions de Mme Isabelle Le Bris, rapporteure publique. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Le 1er janvier 2017, la communauté d'agglomération du Grand Angoulême et les communautés de communes de Braconne et Charente, Charente Boëme Charraud Vallée de l'Echelle ont fusionné, pour devenir la communauté d'agglomération du Grand Angoulême. Par une délibération du 24 mai 2018, la communauté d'agglomération du Grand Angoulême a approuvé le protocole d'accord conclu avec les organisations syndicales représentatives organisant le temps de travail des agents communautaires. Par un recours gracieux du 13 juin 2018, la préfète de la Charente a demandé au président du conseil de la communauté d'agglomération de retirer cette délibération. Après un silence gardé pendant une période de deux mois, une décision implicite de rejet est née. La préfète de la Charente a alors saisi le tribunal administratif de Poitiers d'une demande tendant à l'annulation du dernier alinéa de l'article 8.1 du protocole, portant octroi de jours de congés supplémentaires en fonction de l'âge ou de l'ancienneté des agents communautaires, et de l'annexe du titre X de ce protocole, maintenant trente jours de congés annuels en faveur des agents travaillant à temps non complet., approuvés par la délibération du 24 mai 2018. La communauté d'agglomération Grand Angoulême relève appel du jugement du 16 janvier 2020 par lequel le tribunal a fait droit à la demande de la préfète de la Charente.   
 Sur la régularité du jugement attaqué : 
 2. Il ressort des pièces du dossier de première instance que la communauté d'agglomération du Grand Angoulême a soulevé devant le tribunal un moyen en défense tiré de ce qu'elle se trouvait en situation de compétence liée pour approuver l'accord qu'elle signé avec les organisations syndicales représentatives en application des dispositions de l'article 7-1 in fine de la loi du 26 janvier 1984 et du principe de loyauté dans les relations entre un employeur public et ses agents. Le tribunal a prononcé l'annulation de l'article 8.1 in fine du protocole d'accord sur le temps de travail et de l'annexe du titre X de ce protocole, demandée par la préfète de la Charente, sans avoir au préalable statué sur ce moyen, qui n'était pas inopérant.   
 3. Par suite, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens relatifs à la régularité du jugement attaqué, la communauté d'agglomération du Grand Angoulême est fondée à soutenir que ce jugement est entaché d'irrégularité et doit, pour ce motif, être annulé.  
 4. Il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par la préfète de la Charente devant le tribunal administratif de Poitiers.  
 Sur la fin de non-recevoir opposée par la communauté d'agglomération du Grand Angoulême :   
 5. Aux termes de l'article 8.1 in fine du protocole d'accord ci-dessus mentionné : " Les agents à temps non complet ex Grand Angoulême en fonction à la date d'entrée en vigueur du présent protocole ne bénéficient pas de RTT mais conservent à titre personnel un nombre de 30 jours de congés annuels sans jours de fractionnement ". L'annexe du titre X du protocole prévoit que des congés supplémentaires seront accordés " selon l'ancienneté ou l'âge des agents communautaires ".  
 6. La communauté d'agglomération du Grand Angoulême soutient que le déféré préfectoral est irrecevable dès lors qu'il est uniquement dirigé contre les dispositions de l'article 8.1 du protocole d'accord et de l'annexe de son titre X, lesquelles ne sont pas divisibles des autres dispositions de l'accord. Elle fait valoir en particulier que l'article 8.1, qui accorde trente jours de congés annuels aux agents à temps non complet est indissolublement lié à l'article 2.2 de ce protocole, qui n'est pas contesté. Toutefois, cet article 2.2, qui exclut les agents à temps non complet du bénéfice des jours RTT, se borne à rappeler la réglementation applicable, et n'implique pas nécessairement que les agents à temps non complet bénéficient de trente jours de congés annuels. Il ne ressort pas davantage des pièces du dossier que l'annexe du titre X de ce protocole, qui accorde des jours de congés supplémentaires aux agents communautaires en fonction de l'âge ou de l'ancienneté, aurait conditionné la détermination d'autres dispositions du protocole en cause.  
 7. Dans ces conditions, la fin de non-recevoir opposée par la communauté d'agglomération du Grand Angoulême, tirée du caractère indivisible des dispositions attaquées, ne peut qu'être écartée. 
 Sur la légalité de la délibération du 24 mai 2018 de la communauté d'agglomération du Grand Angoulême : 
 8. En premier lieu, la communauté d'agglomération du Grand Angoulême soutient qu'elle était tenue d'approuver l'accord cadre qui avait été adopté à l'unanimité par les organisations syndicales représentatives, de sorte qu'elle se trouvait selon elle en situation de compétence liée. Il n'est certes pas contesté qu'en l'espèce, le protocole d'accord était valide au regard des dispositions de l'article 8 bis de la loi du 11 juillet 1983, qui prévoient qu'" un accord est valide s'il est signé par une ou plusieurs organisations syndicales de fonctionnaires ayant recueilli au moins 50 % des suffrages exprimés ". Toutefois, en l'état du droit applicable à la date de la délibération attaquée, un accord-cadre signé entre l'administration et les organisations syndicales représentatives constitue une déclaration d'intention dépourvue de valeur juridique et de force contraignante, et ne saurait en particulier déroger à la règle selon laquelle les fonctionnaires sont placés dans une situation statutaire et réglementaire.  Il s 'ensuit que la conclusion du protocole d'accord en cause ne pouvait avoir ni pour objet ni pour effet de placer la collectivité en situation de compétence liée. Il en est de même du principe, également invoqué par la communauté d'agglomération, d'obligation de loyauté de l'employeur public vis-à-vis de ses agents. 
 9. En deuxième lieu, aux termes des dispositions de l'article 7-1 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale : " Les régimes de travail mis en place antérieurement à l'entrée en vigueur de la loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001 relative à la résorption de l'emploi précaire et à la modernisation du recrutement dans la fonction publique ainsi qu'au temps de travail dans la fonction publique territoriale peuvent être maintenus en application par décision expresse de l'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement prise après avis du comité social territorial, sauf s'ils comportent des dispositions contraires aux garanties minimales applicables en matière de durée et d'aménagement du temps de travail. ". 
 10. La communauté d'agglomération du Grand Angoulême ne justifiant pas de la mise en place d'un régime spécifique de travail applicable aux agents à temps non complet avant l'entrée en vigueur de la loi du 3 janvier 2001 relative à la résorption de l'emploi précaire et à la modernisation du recrutement dans la fonction publique, elle ne peut utilement invoquer le bénéfice des dispositions citées au point 9 autorisant le maintien en application des régimes de travail mis en place antérieurement à la fusion d'établissements publics de coopération intercommunale. 
 11. En troisième lieu, aux termes du dernier alinéa de l'article 8.1 du protocole en litige : " Les agents à temps non complet ex Grand Angoulême en fonction à la date d'entrée en vigueur du présent protocole ne bénéficient pas de RTT mais conservent à titre personnel un nombre de 30 jours de congés annuels sans jours de fractionnement ".  
 12. D'une part, aux termes de l'article 1er du décret du 26 novembre 1985 relatif aux congés annuels des fonctionnaires territoriaux, auquel renvoie l'article 5 du décret précité du 15 février 1988 pour les agents non titulaires en activité : " Tout fonctionnaire territorial en activité a droit, dans les conditions et sous les réserves précisées aux articles ci-après, pour une année de service accompli du 1er janvier au 31 décembre, à un congé annuel d'une durée égale à cinq fois ses obligations hebdomadaires de service. Cette durée est appréciée en nombre de jours effectivement ouvrés. / (). / Un jour de congé supplémentaire est attribué au fonctionnaire dont le nombre de jours de congé pris en dehors de la période du 1er mai au 31 octobre est de cinq, six ou sept jours ; il est attribué un deuxième jour de congé supplémentaire lorsque ce nombre est au moins égal à huit jours. ".  
 13. Aux termes de l'article 1er du décret du 12 juillet 2001 pris pour l'application de l'article 7-1 de la loi du 26 janvier 1984 et relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique territoriale : " Les règles relatives à la définition, à la durée et à l'aménagement du temps de travail applicables aux agents des collectivités territoriales et des établissements publics en relevant sont déterminées dans les conditions prévues par le décret du 25 août 2000 susvisé sous réserve des dispositions suivantes. ". L'article 1er du décret du 25 août 2000 relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique de l'Etat dispose : " La durée du travail effectif est fixée à trente-cinq heures par semaine dans les services et établissements publics administratifs de l'Etat ainsi que dans les établissements publics locaux d'enseignement. Le décompte du temps de travail est réalisé sur la base d'une durée annuelle de travail effectif de 1 607 heures maximum, sans préjudice des heures supplémentaires susceptibles d'être effectuées ". Aux termes de l'article 2 du décret du 12 juillet 2001 : " L'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement peut, après avis du comité technique paritaire compétent, réduire la durée annuelle de travail servant de base au décompte du temps de travail défini au deuxième alinéa de l'article 1er du décret du 25 août 2000 susvisé pour tenir compte de sujétions liées à la nature des missions et à la définition des cycles de travail qui en résultent, et notamment en cas de travail de nuit, de travail le dimanche, de travail en horaire décalés, de travail en équipes, de modulation importante du cycle de travail ou de travaux pénibles ou dangereux ".  
 14. Il résulte de ces dispositions combinées, d'une part, que le fonctionnaire territorial ayant une obligation hebdomadaire de cinq jours a droit, pour chaque année civile de services accomplis, à cinq semaines, soit 25 jours, de congés à plein traitement, d'autre part, que pour bénéficier d'un jour de congé annuel supplémentaire au titre du fractionnement, le fonctionnaire territorial doit poser cinq jours de congés en dehors de la période du 1er mai au 31 octobre, sur un total de cinq fois ses obligations hebdomadaires de service. 
 15. D'autre part, aux termes de l'article 2 du décret du 26 novembre 1985 relatif aux congés annuels des fonctionnaires territoriaux : " Les fonctionnaires qui n'exercent pas leurs fonctions pendant la totalité de la période de référence ont droit à un congé annuel dont la durée est calculée au prorata de la durée des services accomplis. () ". Il résulte de ces dispositions que la durée du congé annuel des fonctionnaires autorisés à exercer un service à temps non complet est calculée au prorata de la durée du service accompli, que les obligations de service soient fixées sur une base hebdomadaire ou, comme le permet le décret du 12 juillet 2001 relatif au temps partiel annualisé dans la fonction publique territoriale, que cette base soit annuelle. 
 16. La communauté d'agglomération du Grand Angoulême soutient que l'octroi de cinq jours de congés annuels supplémentaires aux agents communautaires à temps non complet n'a pas d'incidence sur leur durée annuelle du temps de travail effectif, ces jours de congés supplémentaires étant compensés par l'absence de jours de récupération en réduction du temps de travail. Toutefois, il résulte des dispositions précitées , d'une part, que l'assemblée délibérante de la communauté d'agglomération du Grand Angoulême ne pouvait légalement modifier la durée du temps de travail des agents à temps non complet que pour tenir compte des obligations particulières de certaines fonctions au sens et pour l'application de l'article 2 précité du décret du 12 juillet 2001, d'autre part, que le nombre de jours de congés annuels des agents exerçant à temps non complet est calculé au prorata de la durée du service accompli, y compris dans le cadre de l'annualisation du temps de travail.  
 17. Par suite, et ainsi que le soutient la préfète de la Charente, en accordant aux agents communautaires à temps non complet, au dernier alinéa de l'article 8.1 du protocole annexé à la délibération de la communauté d'agglomération du Grand Angoulême en litige, un nombre de jours de congés annuels supérieurs à ceux auxquels ils peuvent légalement prétendre en application des disposions précitées, la communauté d'agglomération du Grand Angoulême a entaché sa délibération d'une erreur de droit.  
 18. En quatrième et dernier lieu, l'annexe du titre X du protocole prévoit que des congés supplémentaires seront accordés " selon l'ancienneté ou l'âge des agents communautaires ". Le titre X du protocole rappelle que les autorisations spéciales d'absence peuvent être accordées, en vertu de l'article 59 de la loi du 26 janvier 1984, dans sa rédaction issue de la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012, pour des " évènements familiaux, de la vie courante ou pour un motif religieux ".  
 19. S'il est exact que des autorisations spéciales d'absence peuvent légalement être accordées dans les conditions de l'article 59 de la loi du 26 janvier 1984, aucune disposition légale ou réglementaire ne prévoit l'octroi de congés supplémentaires en fonction de l'âge ou de l'ancienneté des agents communautaires.  
 20. Par ailleurs, si la durée annuelle du temps de travail peut être réduite pour compenser notamment la pénibilité ou la dangerosité de certaines tâches, il résulte des dispositions précitées de l'article 2 du décret du 12 juillet 2001 qu'il appartient à l'organe délibérant de la collectivité de procéder, après avis du comité technique paritaire compétent, à la fixation de cette durée, compte tenu des sujétions particulières auxquelles sont soumis les agents concernés. Or, les stipulations litigieuses prévoient l'octroi de congés supplémentaires " selon l'ancienneté ou l'âge des agents communautaires ", et non à raison des sujétions liées à la nature des missions. 
 21. Enfin, la communauté d'agglomération du Grand Angoulême soutient que les stipulations litigieuses ont pour objet de préserver la santé et la sécurité des agents âgés, conformément aux dispositions de l'article 2-1 du décret du 10 juin 1985 relatif à l'hygiène et à la sécurité du travail dans la fonction publique territoriale en vertu desquelles les autorités territoriales sont chargées de veiller à la sécurité et à la protection de la santé des agents placés sous leur autorité. Toutefois, la poursuite de cet objectif ne peut légalement se traduire par l'octroi de jours de congés supplémentaires en méconnaissance des dispositions règlementaires applicables. 
 22. Il résulte de ce qui a été dit aux points 19 à 21 que la délibération du 24 mai 2018 de la communauté d'agglomération du Grand Angoulême, en ce qu'elle approuve l'annexe du titre X du protocole d'accord conclu avec les organisations syndicales représentatives organisant le temps de travail des agents communautaires portant octroi de jours de congés supplémentaires en fonction de l'âge ou de l'ancienneté des agents communautaires, est entachée d'une erreur de droit.  
 23. Il résulte de ce tout ce qui précède que la préfète de la Charente est fondée à demander l'annulation du dernier alinéa de l'article 8.1 du protocole d'accord sur le temps de travail pris par la communauté d'agglomération du Grand Angoulême et de l'annexe du titre X de ce protocole, approuvés par la délibération du 24 mai 2018 de la communauté d'agglomération du Grand Angoulême.  
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 Sur les frais d'instance : 
 24. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de l'Etat, qui n'a pas la qualité de partie perdante, la somme que réclame la communauté d'agglomération du Grand Angoulême au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. 
 DECIDE : 
 Article 1er : Le jugement n° 1802414 du 16 janvier 2020 du tribunal administratif de Poitiers est annulé.  
 Article 2 :  La délibération du 24 mai 2018 de de la communauté d'agglomération du Grand Angoulême est annulée en ce qu'elle approuve le dernier alinéa de l'article 8.1 du protocole d'accord sur le temps de travail et l'annexe du titre X de ce protocole octroyant des jours de congés supplémentaires en fonction de l'âge ou de l'ancienneté des agents communautaires. 
 Article 3 : Le surplus des conclusions présentées par la communauté d'agglomération du Grand Angoulême devant le tribunal administratif de Poitiers et devant la cour est rejeté. 
 Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la communauté d'agglomération du Grand Angoulême et au ministre de l'intérieur et des Outre-mer. Copie en sera adressée à la préfète de la Charente. 
 Délibéré après l'audience du 21 février 2023 à laquelle siégeaient : 
 Mme Marie-Pierre Beuve Dupuy, présidente, 
 M. Manuel Bourgeois, premier conseiller, 
 Mme Agnès Bourjol, première conseillère, 
 Rendu public par mise à disposition au greffe, le 14 mars 2023. 
 La rapporteure, 
 Agnès BLa présidente, 
 Marie-Pierre BEUVE DUPUY 
 Le greffier, 
 Anthony FERNANDEZ 
 La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des Outre-mer en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 
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