CAA33 · 4ème chambre (formation à 3) — 11 octobre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 La SARL Passion Caraïbes a demandé au tribunal administratif de la Martinique de condamner l'Etat à lui verser la somme de 908 735 euros en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis du fait de la décision du 1er octobre 2008 par laquelle le ministre de l'agriculture n'a autorisé le défrichement que de 0,9650 ha et a réservé 0,71 ha en réserve boisée sur la parcelle I N° 927 située sur le territoire de la commune de Sainte-Luce, assortie des intérêts et de leur capitalisation. 
 Par un jugement n° 1900239 du 11 juin 2020, le tribunal administratif de la Martinique a condamné l'Etat à verser à la société Passion Caraïbes la somme de 236 808,40 euros avec intérêts au taux légal à compter du 28 décembre 2018 et capitalisation des intérêts, et a rejeté le surplus de ses conclusions. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête, enregistrée le 6 août 2020, le ministre de l'agriculture demande à la cour : 
 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de la Martinique du 11 juin 2020 ; 
 2°) de rejeter la demande indemnitaire de la SARLPassion Caraïbes. 
 Il soutient que : 
 - le tribunal a entaché son jugement d'une omission à ne statuer en ne répondant pas à son argumentation contestant les factures réglées à la société Combe Robert ; 
 - s'il a commis une faute, de par une inexacte application des dispositions du 8° de l'article L. 311-3 du code forestier, en subordonnant l'autorisation de défrichement demandée par la société Passion Caraïbes à la mise en réserve boisée de 71 a, il aurait toutefois pu adopter régulièrement une même décision de rejet pour un autre motif de sorte qu'il n'existe pas de lien de causalité direct et certain entre la décision jugée illégale du 1er octobre 2008 et les préjudices retenus par le tribunal ; en effet, le classement des 2/3 environ de la parcelle en espace boisé classé par le plan local d'urbanisme de la commune de Sainte-Luce démontre que, dès 2008, la vocation forestière de la parcelle était nécessaire à l'équilibre biologique d'une région présentant un intérêt remarquable, ce qui justifiait le rejet de la demande sur le fondement de l'article L. 130-1 du code de l'urbanisme alors en vigueur ; la zone interdite au défrichement dans la parcelle en question était située dans un espace naturel à protection forte du schéma d'aménagement régional valant schéma de mise en valeur de la mer, intégré au schéma d'aménagement régional, dûment opposable aux autorisations de défrichement ; 
 - les factures présentées par la SARL Passion Caraïbes qui ne sont pas détaillées et semblent correspondre à des prestations déjà assurées par d'autres sociétés ne démontrent pas la réalité de son préjudice. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 13 décembre 2021, la SARL Passion Caraïbes représentée par Me Gougot, conclut au rejet de la requête, et demande par voie d'appel incident que l'Etat soit condamné à lui verser la somme principale de 908 735 euros avec intérêts de droit à compter du 1er octobre 2009, et capitalisation des intérêts, et la mise à la charge de l'Etat d'une somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - les moyens d'appel du ministre ne sont pas fondés ; 
 - elle a droit à la réparation de son manque à gagner car l'opération projetée était suffisamment avancée. 
 Par ordonnance du 23 février 2022, la clôture d'instruction a été fixée en dernier lieu au 24 mars 2022 à 12 heures. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code forestier ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. A B,  
 - les conclusions de Mme Cécile Cabanne, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Gougot, représentant la société Passion Caraïbes.  
 Une note en délibéré présentée par la société Passion Caraïbes a été enregistrée le 22 septembre 2022. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par une promesse de vente du 23 novembre 2007, la société Passion Caraïbes a acquis un terrain de 2 ha 54 a et 11 ca, cadastré I N° 927, situé sur le territoire de la commune de Sainte-Luce afin d'y réaliser un lotissement. Le 30 juillet 2008, un permis d'aménager lui a été délivré tacitement par le maire pour l'aménagement de dix-neuf lots. Le 27 mars 2008, la société a sollicité l'autorisation de défricher une superficie de 1 ha 67 a et 50 ca sur la parcelle d'assiette du projet. Par arrêté du 1er octobre 2008, le ministre de l'agriculture a autorisé le défrichement de 0,9650 ha en subordonnant celui-ci à la mise en réserve boisée d'une surface de 0,71 ha. Cette décision a été annulée par un jugement du tribunal administratif de la Martinique, en date du 10 mars 2016. Par lettre du 28 décembre 2018, la société Passion Caraïbes a saisi le préfet de la Martinique d'une demande indemnitaire tendant à la réparation des préjudices subis en raison de l'illégalité fautive de l'arrêté du 1er octobre 2008, pour un montant de 908 735 euros. Le ministre de l'agriculture relève appel du jugement du tribunal administratif de la Martinique du 11 juin 2020 en ce qu'il a condamné l'Etat à verser à la société Passion Caraïbes la somme de 236 808,40 euros avec intérêts au taux légal à compter du 28 décembre 2018 et capitalisation des intérêts. Par voie d'appel incident, la société Passion Caraïbes demande que l'Etat soit condamné à lui verser la somme de 908 735 euros. 
 En ce qui concerne l'appel principal :  
 Sur la régularité du jugement attaqué : 
 2. Il ressort des termes mêmes du jugement attaqué que les premiers juges, qui n'étaient pas tenus de répondre à chacun des arguments opposés par le ministre, ont statué sur la demande de la société Passion Caraïbes tendant à la prise en compte des factures réglées à la société Combe Robert, sans omettre de statuer sur un moyen en défense. 
 Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 
 3. Pour condamner l'Etat, en raison d'une illégalité fautive engageant sa responsabilité, à verser une somme d'argent à la société Passion Caraïbes compensant les frais exposés par celle-ci pour la conception du projet de lotissement envisagé, le tribunal administratif de la Martinique a relevé d'une part, que par jugement devenu définitif du 10 mars 2016 il avait annulé la décision du 1er octobre 2008 aux motifs qu'en subordonnant l'autorisation de défrichement de la parcelle à une mise en réserve boisée d'une superficie de 0,71 ha, le ministre avait fait une inexacte application des dispositions du 8° de l'article L. 313-3 du code forestier, d'autre part, que le ministre ne démontrait pas que l'administration aurait pu prendre la même décision sur un autre fondement ni que le défrichement aurait dû  être refusé et enfin, que si la société requérante avait la possibilité de modifier son projet, la décision illégale l'avait mise, de manière directe et certaine, dans l'impossibilité d'en réaliser l'intégralité, alors qu'elle avait engagé des frais à cette fin.  
 4. Le ministre soutient toutefois de première part qu'il aurait pris la même décision en se fondant sur la circonstance que le classement des deux tiers environ de la parcelle en espace boisé par le plan local d'urbanisme de la commune de Sainte-Luce démontre que, dès 2008, sa vocation forestière était nécessaire à l'équilibre biologique d'une région présentant un intérêt remarquable, ce qui justifiait le rejet de la demande sur le fondement de l'article L. 130-1 du code de l'urbanisme, alors en vigueur. Toutefois, le plan local d'urbanisme de la commune de Sainte-Luce n'ayant été approuvé que le 28 avril 2010 par son conseil municipal, le ministre n'est pas fondé à soutenir que les dispositions de l'article L. 130-1 du code de l'urbanisme pouvaient légalement l'autoriser à rejeter de plein droit la demande de défrichement en 2008. Au surplus, il ne résulte pas de l'instruction que le plan d'occupation des sols approuvé le 17 mars 1996, en vigueur à la date de la décision en litige, aurait classé la parcelle en espace boisé classé. Au demeurant, le jugement précité du 10 mars 2016, qui présente un caractère définitif a explicitement jugé que la parcelle en litige ne comportait pas d'espace boisé classé de sorte que le ministre n'est pas fondé à invoquer de nouveau le bénéfice de ce motif. 
 5. De seconde part, aux termes de l'article L. 146-1 alors en vigueur du code de l'urbanisme : " Les dispositions du présent chapitre déterminent les conditions d'utilisation des espaces terrestres, maritimes et lacustres : -dans les communes littorales définies à l'article 2 de la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral ; -dans les communes qui participent aux équilibres économiques et écologiques littoraux, lorsqu'elles en font la demande auprès du représentant de l'Etat dans le département. La liste de ces communes est fixée par décret en Conseil d'Etat, après avis du conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres. Les directives territoriales d'aménagement prévues à l'article L. 111-1-1 peuvent préciser les modalités d'application du présent chapitre. Ces directives sont établies par décret en Conseil d'Etat après avis ou sur proposition des conseils régionaux intéressés et après avis des départements et des communes ou groupements de communes concernés. Les directives territoriales d'aménagement précisant les modalités d'application du présent chapitre ou, en leur absence, lesdites dispositions sont applicables à toute personne publique ou privée pour l'exécution de tous travaux, constructions, défrichements, plantations, installations et travaux divers, la création de lotissements() ; ", et aux termes de l'article L 146-6 alors applicable du même code : " Les documents et décisions relatifs à la vocation des zones ou à l'occupation et à l'utilisation des sols préservent les espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral, et les milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques. Un décret fixe la liste des espaces et milieux à préserver, comportant notamment, en fonction de l'intérêt écologique qu'ils présentent, les dunes et les landes côtières, les plages et lidos, les forêts et zones boisées côtières, (). Toutefois, des aménagements légers peuvent y être implantés lorsqu'ils sont nécessaires à leur gestion, à leur mise en valeur notamment économique ou, le cas échéant, à leur ouverture au public. (). Le plan local d'urbanisme doit classer en espaces boisés, au titre de l'article L. 130-1 du présent code, les parcs et ensembles boisés existants les plus significatifs de la commune ou du groupement de communes, après consultation de la commission départementale des sites. ". Aux termes de l'article R. 146-1 alors en vigueur du même code : " En application du premier alinéa de l'article L. 146-6, sont préservés, dès lors qu'ils constituent un site ou un paysage remarquable ou caractéristique du patrimoine naturel et culturel du littoral, sont nécessaires au maintien des équilibres biologiques ou présentent un intérêt écologique : a) Les dunes, les landes côtières, les plages et les lidos, les estrans, les falaises et les abords de celles-ci ; b) Les forêts et zones boisées proches du rivage de la mer et des plans d'eau intérieurs d'une superficie supérieure à 1 000 hectares ; () Lorsqu'ils identifient des espaces ou milieux relevant du présent article, les documents d'urbanisme précisent, le cas échéant, la nature des activités et catégories d'équipements nécessaires à leur gestion ou à leur mise en valeur notamment économique. ". L'article L. 111-1-1 du même code, alors en vigueur, prévoit que : " Des directives territoriales d'aménagement peuvent fixer, sur certaines parties du territoire, les orientations fondamentales de l'Etat en matière d'aménagement et d'équilibre entre les perspectives de développement, de protection et de mise en valeur des territoires. Elles fixent les principaux objectifs de l'Etat en matière de localisation des grandes infrastructures de transport et des grands équipements, ainsi qu'en matière de préservation des espaces naturels, des sites et des paysages. Ces directives peuvent également préciser pour les territoires concernés les modalités d'application des dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral figurant aux chapitres V et VI du titre IV du présent livre, adaptées aux particularités géographiques locales.Les directives territoriales d'aménagement sont élaborées sous la responsabilité de l'Etat, à son initiative ou, le cas échéant, sur la demande d'une région, après consultation du conseil économique et social régional.Les projets de directives sont élaborés en association avec les régions, les départements, les communes chefs-lieux d'arrondissement ainsi que les communes de plus de 20 000 habitants et les groupements de communes compétents en matière d'aménagement de l'espace ou d'urbanisme intéressés et les comités de massifs. Leur avis est réputé favorable s'il n'est pas intervenu dans un délai de trois mois à compter de leur saisine. Ces projets sont soumis à enquête publique dans des conditions prévues par décret. Les directives éventuellement modifiées pour tenir compte de ces avis sont approuvées par décret en Conseil d'Etat.Les schémas de cohérence territoriale et les schémas de secteur doivent être compatibles avec les directives territoriales d'aménagement et avec les prescriptions particulières prévues par le III de l'article L. 145-7. En l'absence de ces documents, ils doivent être compatibles avec les dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral des articles L. 145-1 et suivants et L. 146-1 et suivants.Les plans locaux d'urbanisme, les cartes communales ou les documents en tenant lieu doivent être compatibles avec les orientations des schémas de cohérence territoriale et des schémas de secteur. En l'absence de ces schémas, ils doivent être compatibles avec les directives territoriales d'aménagement et avec les prescriptions particulières prévues par le III de l'article L. 145-7. En l'absence de ces documents, ils doivent être compatibles avec les dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral des articles L. 145-1 et suivants et L. 146-1 et suivants.Les dispositions des directives territoriales d'aménagement qui précisent les modalités d'application des articles L. 145-1 et suivants sur les zones de montagne et des articles L. 146-1 et suivants sur les zones littorales s'appliquent aux personnes et opérations qui y sont mentionnées. ". Aux termes de l'article L. 4433-8 du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction alors applicable : " Le schéma d'aménagement régional doit respecter : 1° Les règles générales d'aménagement et d'urbanisme à caractère obligatoire prévues par le code de l'urbanisme, en particulier les directives territoriales d'aménagement prévues à l'article L. 111-1-1 de ce code ou, en l'absence de celles-ci, les lois d'aménagement et d'urbanisme prévues au même article, ainsi que celles prévues par les articles L. 111-1, L. 111-2 et L. 112-1 à L. 112-3 du code rural ; () 3° La législation en matière de protection des sites et des paysages ainsi qu'en matière de protection des monuments classés ou inscrits. Le schéma d'aménagement régional prend en compte les programmes de l'Etat et harmonise ceux des collectivités territoriales et de leurs établissements et services publics. Il a les mêmes effets que les directives territoriales d'aménagement définies en application de l'article L. 111-1-1 du code de l'urbanisme. ". 
 6. Il résulte notamment des dispositions des articles L. 111-1-1 et L. 146-1 du code de l'urbanisme qu'il appartient à l'autorité administrative chargée de se prononcer sur une demande d'autorisation d'occupation ou d'utilisation du sol mentionnée au dernier alinéa de l'article L. 146-1, de s'assurer, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de la conformité du projet avec les dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral. Dans le cas où le territoire de la commune est couvert par une directive territoriale d'aménagement définie à l'article L. 111-1-1 du même code, ou par un document en tenant lieu, cette conformité doit s'apprécier au regard des éventuelles prescriptions édictées par ce document d'urbanisme, sous réserve que les dispositions qu'il comporte sur les modalités d'application des dispositions des articles L. 146-1 et suivants du code de l'urbanisme soient, d'une part, suffisamment précises et, d'autre part, compatibles avec ces mêmes dispositions. 
 7. Le ministre soutient qu'il pouvait légalement opposer un rejet à la demande de défrichement dès lors que la zone en litige est située dans un espace naturel à protection forte du schéma de mise en valeur de la mer (SMVM), intégré au schéma d'aménagement régional(SAR) de la Martinique approuvé par décret le 23 décembre 1998. Ce document est effectivement opposable aux autorisations de défrichement en application des dispositions précitées combinées du code de l'urbanisme et du code général des collectivités territoriales. Il résulte de l'instruction et notamment d'une lettre en date du 27 juillet 2020 de l'office national des forêts produite pour la première fois en appel par le ministre, que les éléments cartographiques ayant permis de traiter le dossier de reconnaissance des bois de la SARL Passion Caraïbes le 28 mars 2008 ont mis en évidence que la partie de la parcelle cadastrée I n° 927 pour laquelle un refus de défrichement a été opposé, se superpose avec les zones naturelles à protection forte figurant dans le schéma de mise en valeur de la mer, intégré au schéma d'aménagement régional approuvé par décret du 23 décembre 1998. Elle est identifiée par le schéma de mise en valeur de la mer par un hachurage vert, comme un espace naturel remarquable, où seuls des aménagements légers au sens de l'article R 146-2 du code de l'urbanisme alors en vigueur, au nombre desquels ne figure pas le projet en litige, sont admis. Eu égard à la précision de cette orientation laquelle est compatible avec les dispositions précitées de la loi littoral, le ministre aurait ainsi pu légalement opposer dès le 1er octobre 2008, un tel motif de refus à la demande de défrichement qui, compte tenu de la superficie concernée, méconnaissait le schéma de mise en valeur de la mer. Il suit de là que la faute commise en 2008 n'est pas, contrairement à ce qu'a jugé le tribunal, de nature à engager la responsabilité de l'Etat.  
 En ce qui concerne l'appel incident :  
 8. Dès lors que la faute commise en 2008 par l'Etat n'est pas de nature à engager sa responsabilité, les conclusions de la SARL Passion Caraïbes présentées par voie d'appel incident tendant à ce que l'Etat soit condamné à lui allouer une somme d'argent supplémentaire, au titre des frais de conception du projet et de son manque à gagner, ne peuvent qu'être rejetées. 
 9. Il résulte de tout ce qui précède, que le ministre de l'agriculture est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de la Martinique a condamné l'Etat à verser à la société Passion Caraïbes la somme de 236 808, 40 euros avec intérêt au taux légal à compter du 28 décembre 2018 et capitalisation des intérêts et que le surplus des conclusions de la société Passion Caraïbes doit être rejeté. 
 Sur les frais liés à l'instance : 
 10.  Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme que la SARL Passion Caraïbes demande sur le fondement de l'articles L. 761-1 du code de justice administrative soit mise à la charge de l'Etat qui n'est pas la partie perdante. 
 DECIDE : 
 Article 1er : Les articles 1 et 2 du jugement du tribunal administratif de la Martinique sont annulés.  
 Article 2 : La demande indemnitaire présentée par la société Passion Caraïbes devant le tribunal et ses conclusions d'appel incident ainsi que celles présentées sur le fondement de l'article L 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au ministre de l'agriculture et à la société Passion Caraïbes.  
 Délibéré après l'audience du 20 septembre 2022 à laquelle siégeaient : 
 Mme Evelyne Balzamo, présidente, 
 Mme Bénédicte Martin, présidente-assesseure, 
 M. Nicolas Normand, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 octobre 2022. 
 Le rapporteur, 
 Nicolas B 
 La présidente, 
 Evelyne Balzamo 
 Le greffier, 
 Christophe Pelletier 
 La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de l'alimentation et de la souveraineté alimentaire en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.