CAA33 · 2ème chambre bis (formation à 3) — 15 décembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 Le syndicat Confédération Française Démocratique du Travail Interco de la Gironde (CFDT Interco 33) a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler la délibération du 9 juillet 2018 par laquelle le conseil municipal de la commune de Bordeaux a mis en place le régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP), ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux.  
 Par un jugement n° 1805383 du 20 octobre 2020, le tribunal administratif de Bordeaux a annulé la délibération du 9 juillet 2018 à compter du 1er juin 2021, sous réserve des actions contentieuses engagées à la date de son jugement contre les actes pris sur le fondement de cette délibération. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête, enregistrée le 18 décembre 2020, et un mémoire enregistré le 29 juin 2022, la ville de Bordeaux, représentée par Me Mathieu Noël, demande à la cour : 
 1°) d'annuler ce jugement du 20 octobre 2020 du tribunal administratif de Bordeaux ; 
 2°) de mettre à la charge du syndicat CFDT Interco 33 la somme de 1 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la délibération du 9 juillet 2018 n'a pas méconnu l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984 en raison d'une prétendue absence de définition des critères d'attribution du complément indemnitaire annuel (CIA) liés à la performance et aux résultats ; la délibération en cause prévoit que  l'attribution du CIA est liée à la performance et aux résultats, en se référant au décret n° 2014-1526 du 16 décembre 2014 relatif à l'appréciation de la valeur professionnelle des agents et à la circulaire du 5 décembre 2014 relative à la mise en place du RIFSEEP ; le conseil métropolitain a ainsi entendu se  référer à la réglementation en vigueur et n'a pas méconnu l'étendue de sa compétence ; 
 - cette délibération n'a pas non plus méconnu le principe d'égalité en ce qu'elle ne prévoit pas, à titre provisoire, le versement effectif du CIA à certains agents ; l'annexe V de la délibération attaquée prévoit les plafonds annuels bruts de CIA pour tous les groupes de fonction et tous les cadres d'emploi ; les critères d'attribution du CIA s'appliquent bien à l'ensemble des agents rattachés aux cadres d'emploi de l'annexe V ; le conseil municipal n'a pas méconnu l'étendue de sa compétence en limitant, à titre provisoire, les catégories d'agents pouvant bénéficier d'un versement effectif de CIA ; à cet égard, le tribunal administratif a ajouté une condition nouvelle à l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 11 août 2021, le syndicat CFDT Interco 33, représenté par Me Boussoum, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de Bordeaux Métropole la somme de 2 520 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - les moyens soulevés par la ville de Bordeaux ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu :  
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 ; 
 - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;  
 - le décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 ; 
 - le décret n° 2014-1526 du 16 décembre 2014 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme A B, 
 - les conclusions de M. Axel Basset, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Knies pour la commune de Bordeaux et de Me Vigreux pour le syndicat CFDT Interco 33. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par une délibération du 9 juillet 2018, le conseil municipal de la ville de Bordeaux a, en application de l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, défini, pour ses agents, un régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP) en s'inspirant de celui institué, pour les agents de l'Etat, par le décret du 20 mai 2014 portant création de ce régime. Le syndicat Confédération Française Démocratique du Travail Interco de la Gironde (CFDT Interco 33) a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler la délibération précitée du 9 juillet 2018. Par un jugement rendu le 20 octobre 2020, le tribunal a annulé la délibération du 9 juillet 2018 tout en différant au 1er juin 2021, sous réserve des actions contentieuses engagées à la date de son jugement contre les actes pris sur le fondement de cette délibération, les effets de l'annulation ainsi prononcée. La ville de Bordeaux relève appel de ce jugement. 
 Sur le bien-fondé des moyens d'annulation retenus par le tribunal : 
 2. Aux termes de l'article 88 de loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale : " Les organes délibérants des collectivités territoriales et de leurs établissements publics fixent les régimes indemnitaires, dans la limite de ceux dont bénéficient les différents services de l'Etat. Ces régimes indemnitaires peuvent tenir compte des conditions d'exercice des fonctions et de l'engagement professionnel des agents. Lorsque les services de l'Etat servant de référence bénéficient d'une indemnité servie en deux parts, l'organe délibérant détermine les plafonds applicables à chacune de ces parts et en fixe les critères, sans que la somme des deux parts dépasse le plafond global des primes octroyées aux agents de l'Etat. ". Aux termes de l'article 1er du décret du 6 septembre 1991 pris pour l'application du premier alinéa de l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984 : " Le régime indemnitaire fixé par () les conseils d'administration des établissements publics locaux pour les différentes catégories de fonctionnaires territoriaux ne doit pas être plus favorable que celui dont bénéficient les fonctionnaires de l'Etat exerçant des fonctions équivalentes. ()". Aux termes de l'article 2 du même décret : " L'assemblée délibérante de la collectivité ou le conseil d'administration de l'établissement fixe, dans les limites prévues à l'article 1er, la nature, les conditions d'attribution et le taux moyen des indemnités applicables aux fonctionnaires de ces collectivités ou établissements () ". 
 3. Il résulte des dispositions précitées de l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984, qui permettent à une collectivité locale de mettre en place pour ses agents le régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP) institué par le décret du 20 mai 2014, qu'il revient à l'assemblée délibérante de chaque collectivité territoriale de fixer elle-même la nature, les conditions d'attribution et le taux moyen des indemnités bénéficiant aux fonctionnaires de la collectivité, sans que le régime ainsi institué puisse être plus favorable que celui dont bénéficient les fonctionnaires de l'Etat d'un grade et d'un corps équivalents au grade et au cadre d'emplois de ces fonctionnaires territoriaux et sans que la collectivité soit tenue de faire bénéficier ses fonctionnaires de régimes indemnitaires identiques à ceux des fonctionnaires de l'Etat. 
 4. Il découle également des dispositions de l'article 88 de la loi du 11 janvier 1984 que les collectivités territoriales, qui souhaitent mettre en œuvre un régime indemnitaire lié aux fonctions lorsque les services de l'Etat servant de référence bénéficient d'une indemnité servie en deux parts, doivent le faire décomposant aussi l'indemnité en deux parts. Dans ce cas, la première de ces parts tient compte des conditions d'exercice des fonctions et la seconde de l'engagement professionnel des agents. Les collectivités territoriales qui décident de mettre en place un tel régime demeurent libres de fixer les plafonds applicables à chacune des parts, sous la réserve, compte tenu du principe de parité rappelé ci-dessus, que leur somme ne dépasse pas le plafond global des primes accordées aux agents de l'Etat servant de référence, et de déterminer les critères d'attribution des primes correspondant à chacune de ces parts. 
 5. Par la délibération en litige du 9 juillet 2018, Bordeaux Métropole a institué, pour ses agents, une indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise ainsi qu'un complément indemnitaire annuel.  
 6. En premier lieu, contrairement à ce qu'a jugé le tribunal, en subordonnant le versement du complément indemnitaire annuel " à la performance et aux résultats " ainsi qu'à " l'engagement professionnel et à la manière de servir " des agents, la ville de Bordeaux  n'a pas retenu des critères d'attribution de cette indemnité qui devraient être regardés comme insuffisamment précis, de tels critères correspondant au contraire à la finalité de l'indemnité en cause qui est de récompenser la valeur professionnelle des agents. Au demeurant, la délibération du 9 juillet 2018 vise le décret du 16 décembre 2014, relatif à l'appréciation de la valeur professionnelle des fonctionnaires territoriaux, dont l'article 4 définit les critères permettant d'apprécier cette valeur, à savoir les résultats obtenus par l'agent, ses compétences, ses qualités relationnelles, sa capacité d'encadrement et d'expertise et, le cas échéant, son aptitude à exercer des fonctions supérieures. Dans ces conditions, la ville de Bordeaux n'a pas, en définissant les critères d'attribution du complément indemnitaire annuel, méconnu l'étendue de sa compétence contrairement à ce qu'a jugé le tribunal administratif de Bordeaux. 
 7. En deuxième lieu, le tribunal a jugé que la délibération en litige avait méconnu l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984 en limitant le versement du complément indemnitaire annuel aux groupes de fonctions " emploi fonctionnel ", " adjoint au directeur général ", " directeur ou directeur de mission " sans étendre le versement de cette indemnité aux agents des autres groupes de fonctions alors que, selon les motifs du jugement attaqué, les agents des administrations de l'Etat appartenant à des groupes de fonctions équivalents bénéficient, quant à eux, de cette indemnité. Toutefois, et ainsi qu'il a été rappelé au point 3 ci-dessus, les dispositions précitées de l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984, sur le fondement desquelles a été prise la délibération contestée, ne font pas obligation à la ville de Bordeaux de faire bénéficier ses agents de régimes indemnitaires identiques à ceux des fonctionnaires de l'Etat. Par suite, c'est à tort que le tribunal administratif de Bordeaux a retenu le moyen précité. 
 8. Il appartient à la cour, saisie du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés en première instance par le syndicat CFDT Interco 33 à l'encontre de la délibération du 9 juillet 2018. 
 Sur les autres moyens soulevés en première instance : 
 9. En premier lieu, la délibération du 9 juillet 2018 a réparti les postes, que chaque cadre d'emplois donne vocation à occuper, en groupes de fonctions et défini, pour chacun de ces groupes, un régime indemnitaire propre. Pour déterminer ces groupes de fonctions, la ville de Bordeaux, en s'inspirant des dispositions de l'article 2 du décret du 20 mai 2014, a prévu dans la délibération contestée que les fonctions occupées par les agents appartenant à un même corps ou statut d'emploi seront réparties au sein de différents groupes au regard des critères professionnels suivants : fonctions d'encadrement, de coordination, de pilotage ou de conception ; technicité, expertise, expérience ou qualification nécessaires à l'exercice des fonctions ; sujétions particulières ou degré d'exposition du poste au regard de son environnement professionnel. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que les critères de définition des groupes de fonctions n'ont pas été suffisamment précisés doit être écarté. 
 10. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise instituée par la délibération du 9 juillet 2018 en litige est destinée à valoriser l'exercice des fonctions compte tenu de la nature du poste occupé par l'agent et de son expérience professionnelle. C'est pourquoi la délibération a prévu que l'attribution de cette indemnité tiendrait compte des critères professionnels suivants : fonctions d'encadrement, de coordination, de pilotage ou de conception ; technicité, expertise, expérience ou qualification nécessaires à l'exercice des fonctions ; sujétions particulières et degré d'exposition du poste au regard de son environnement professionnel. De plus, après avoir procédé, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, à une répartition des postes en groupes de fonctions, la délibération en litige a énuméré, dans son annexe 2, les diverses sujétions attachées aux postes occupés ainsi que le niveau d'expertise attendu des agents pour chaque type de fonction. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que les critères d'attribution de l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise n'ont pas été suffisamment précisés doit être écarté. 
 11. En troisième lieu, le principe de la modulation des primes et indemnités ne porte pas, par lui-même, atteinte au principe d'égalité de traitement entre agents exerçant des fonctions correspondant à un même niveau de responsabilité dès lors que ce principe ne s'oppose pas, à lui seul, à une modulation individuelle des primes et indemnités à la condition qu'elle se fonde sur critères précis et objectifs, permettant d'apprécier de manière individualisée la situation de chaque agent et notamment, s'agissant de l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise, l'expérience professionnelle acquise au cours de la carrière.  
 12. Ainsi qu'il a été dit aux points 6 et 10 ci-dessus, la ville de Bordeaux a défini avec une précision et une objectivité suffisantes les critères d'attribution de l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise et du complément indemnitaire annuel. 
 13. Par ailleurs, l'article 3 du décret du 20 mai 2014, dont la ville de Bordeaux a entendu s'inspirer pour mettre en place son propre RIFSEEP, prévoit que le montant de l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise fait l'objet d'un réexamen en cas de changement de grade à la suite d'une promotion de l'agent. Dans ce cadre, la délibération du 9 juillet 2018 en litige a prévu une revalorisation de 100 euros d'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise pour un agent changeant de grade. Une telle disposition ne porte pas atteinte, en elle-même, au principe d'égalité entre agents exerçant les mêmes fonctions dès lors qu'elle répond à la finalité de l'indemnité en cause qui est de valoriser l'expérience professionnelle acquise au cours d'une carrière, laquelle n'est pas identique d'un agent à l'autre.  
 14. De même, les articles 2 et 3 du décret du 20 mai 2014, dont la ville de Bordeaux a entendu s'inspirer, prévoient que le montant de l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise est fixé selon le niveau d'expertise attendue de l'agent et fait l'objet d'un réexamen lorsque celui-ci change de fonction. Dans ce cadre, la délibération du 9 juillet 2018 en litige a prévu le maintien de l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise pour tout agent changeant de groupe de fonctions. Alors que cette indemnité a pour objet de prendre en compte l'expérience professionnelle accumulée par l'agent dans ses précédentes fonctions, le dispositif ainsi institué, s'il permet le cas échéant à un agent de continuer à percevoir l'indemnité afférente à son ancien groupe de fonctions si celle-ci est plus favorable, est fondé sur une logique de différenciation des parcours de carrière et entend bien promouvoir l'expérience professionnelle acquise par un agent dans les différentes fonctions qu'il a pu exercer précédemment. Un tel dispositif n'est pas contraire au principe d'égalité contrairement à ce que soutient le syndicat CFDT Interco 33. 
 15 Il résulte de ce qui précède qu'aucun des autres moyens soulevés en première instance à l'encontre de la délibération en litige ne sont de nature à entraîner son annulation. 
 16. Il résulte de tout ce qui précède que la ville de Bordeaux est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a annulé sa délibération du 9 juillet 2018. Dès lors, ce jugement doit être annulé et la demande présentée en première instance par le syndicat CFDT Interco 33 doit être rejetée. 
 Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 
 17. Il y a lieu de mettre à la charge du syndicat CFDT Interco 33 la somme de 1 500 euros que demande la ville de Bordeaux sur le fondement de ces dispositions. En revanche il n'y a pas lieu de mettre à la charge de la ville de Bordeaux, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demande le syndicat CFDT Interco 33 sur le même fondement. 
 DECIDE : 
 Article 1er : Le jugement n° 1805383 du 20 octobre 2020 du tribunal administratif de Bordeaux est annulé. 
 Article 2 :  La demande présentée par le syndicat CFDT Interco 33 devant le tribunal administratif de Bordeaux est rejetée.  
 Article 3 : Le syndicat CFDT Interco 33 versera à la Ville de Bordeaux la somme de 1 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la ville de Bordeaux et au syndicat Confédération Française Démocratique du Travail Interco de la Gironde.  
 Délibéré après l'audience du 21 novembre 2022 à laquelle siégeaient : 
 M. Frédéric Faïck, président, 
 Mme Florence Rey-Gabriac, première conseillère, 
 Mme Pauline Reynaud, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe, le 15 décembre 2022. 
 La rapporteure, 
 Florence B 
 Le président, 
          Frédéric Faïck 
 La greffière, 
 Angélique Bonkoungou 
 La République mande et ordonne au ministre de la transformation et de la fonction publiques, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.