CAA59 · 1re chambre - formation à 3 — 7 juin 2022

Vu la procédure suivante :  
 Par une requête, enregistrée le 5 octobre 2020, et un mémoire, enregistré le 4 août 2021, la société Emmay, représentée par Me Alain Vamour, demande à la cour : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 5 août 2020 par lequel le maire d'Hallennes-lez-Haubourdin a délivré à la société Olibé un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale pour l'aménagement d'une station-service, d'un " drive " et de services techniques de la ville rue Paul Colette ; 
 2°) de mettre à la charge solidaire de la société Olibé et de la commune d'Hallennes-lez-Haubourdin une somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - il n'est pas démontré que les membres de la Commission nationale d'aménagement commercial ont disposé du dossier complet et notamment du complément produit par la société pétitionnaire le 19 septembre 2019 ; 
 - le dossier de demande était erroné en ce que la zone de chalandise a été sous-dimensionnée ; 
 - le dossier était incomplet en ce qui concerne l'environnement proche du projet et en particulier l'habitat social, sa desserte par les transports collectifs ; 
 - le dossier était incomplet en ce qui concerne la contribution du projet à la préservation et /ou à la revitalisation du tissu commercial dès lors qu'aucune concertation n'a été prévue en méconnaissance de l'article R. 752-6 4°) a) du code de commerce ;  
 - le dossier de demande ne comprenait pas d'analyse d'impact laquelle aurait dû démontrer l'absence de friche susceptible d'accueillir le projet en centre-ville ; 
 - le projet n'est pas conforme au règlement du plan local d'urbanisme de la commune ; 
 - le projet est incompatible avec les dispositions du document d'orientations générales du schéma de cohérence territoriale de Lille Métropole ; 
 - il ne répond pas aux objectifs d'aménagement du territoire, de développement durable et de protection des consommateurs, au regard de plusieurs des critères associés à ces objectifs, tels qu'ils sont fixés par les dispositions de l'article L. 752-6 du code de commerce. 
 Par un mémoire, enregistré le 22 décembre 2020, la commune d'Hallennes-lez-Haubourdin s'associe aux écritures de la société Olibé et conclut au rejet de la requête. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 12 mai 2021, et un mémoire, enregistré le 9 septembre 2021, la société Olibé, représentée par Me Jean Courrech, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la société Emmay d'une somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 Par un mémoire, enregistré le 18 décembre 2020, la Commission nationale d'aménagement commercial, représentée par son président, conclut au rejet de la requête. 
 Elle soutient que : 
 - la requête n'est pas recevable car il n'est pas démontré que la société requérante a accompli les formalités de notification prévues à l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme ; 
 - les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 Par une ordonnance du 8 octobre 2021, la clôture de l'instruction a été prononcée avec effet immédiat, en application des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative. 
 Par un courrier du 4 avril 2022, les parties ont été averties que la cour était susceptible d'écarter comme irrecevables, sur le fondement des dispositions de l'article R. 600-5 du code de l'urbanisme, les moyens tirés de l'incompatibilité du projet avec le SCoT, de la non-conformité avec le plan local d'urbanisme et de la méconnaissance de l'objectif de protection des consommateurs.  
 Par courrier du 10 mai 2022, les parties ont été averties que la cour était susceptible d'écarter comme irrecevable, le moyen tiré de ce que le projet est contraire à l'article 2UEzl du plan local d'urbanisme, ce moyen étant relatif au permis de construire en tant qu'il vaut autorisation de construire. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code du commerce ;  
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Corinne Baes-Honoré, présidente-assesseure, 
 - les conclusions de M. Aurélien Gloux-Saliou, rapporteur public,  
 - les observations de Me Bertrand Courrech, représentant la société Olibé. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Le 23 mai 2019, la SAS Olibé a déposé auprès de la commune d'Hallennes-lez-Haubourdin, une demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale pour l'extension du commerce " E. Leclerc ", sur un terrain situé rue Paul Colette. La commission départementale d'aménagement commercial a émis, le 4 novembre 2019, un avis favorable au projet. La société Emmay a formé un recours devant la Commission nationale d'aménagement commercial, qui a émis un avis favorable le 11 juin 2020. Par un arrêté du 5 août 2020, le maire d'Hallennes-lez-Haubourdin a accordé le permis de construire sollicité. La société Emmay demande à la cour d'annuler ce permis en tant qu'il vaut autorisation d'exploitation commerciale.  
 Sur la légalité de l'arrêté du 5 août 2020 : 
 En ce qui concerne la recevabilité des moyens :  
 2. Aux termes de l'article R. 600-5 du code de l'urbanisme : " Par dérogation à l'article R. 611-7-1 du code de justice administrative, et sans préjudice de l'application de l'article R. 613-1 du même code, lorsque la juridiction est saisie d'une requête relative à une décision d'occupation ou d'utilisation du sol régie par le présent code, ou d'une demande tendant à l'annulation ou à la réformation d'une décision juridictionnelle concernant une telle décision, les parties ne peuvent plus invoquer de moyens nouveaux passé un délai de deux mois à compter de la communication aux parties du premier mémoire en défense. Cette communication s'effectue dans les conditions prévues au deuxième alinéa de l'article R. 611-3 du code de justice administrative. / () ". 
 3. Il ressort des pièces du dossier, notamment des notifications de l'application Télérecours, que le premier mémoire en défense de la société Olibé a été produit le 12 mai 2021 et a été adressé au conseil de la requérante le 14 mai 2021 et réceptionné le 17 mai suivant. Lorsque la société Emmay a soulevé, par un mémoire enregistré le 4 août 2021, les moyens tirés de l'incompatibilité du projet avec le schéma de cohérence territoriale de Lille Métropole, et de la méconnaissance du règlement du plan local d'urbanisme, le délai de deux mois prévu par les dispositions précitées était expiré. Dans ces conditions, ces moyens sont irrecevables et doivent être écartés.  
 En ce qui concerne la convocation des membres de la Commission nationale :  
 4. Aux termes de l'article R. 752-35 du code de commerce : " La commission nationale se réunit sur convocation de son président. / Cinq jours au moins avant la réunion, chacun des membres reçoit, par tout moyen, l'ordre du jour ainsi que, pour chaque dossier : / 1° L'avis ou la décision de la commission départementale ; / 2° Le procès-verbal de la réunion de la commission départementale ; / 3° Le rapport des services instructeurs départementaux ; / 4° Le ou les recours à l'encontre de l'avis ou de la décision ; / 5° Le rapport du service instructeur de la commission nationale ". 
 5. Il ressort des pièces du dossier que, par un courrier du 25 mai 2020, les membres de la Commission nationale d'aménagement commercial ont été convoqués à la réunion du 11 juin suivant et ont été informés que les documents relatifs au dossier en litige, dont la composition était précisée par le rappel des dispositions de l'article R. 752-35 du code du commerce, seraient disponibles sur la plateforme de téléchargement 5 jours avant la tenue de la séance. Contrairement à ce que soutient la société Emmay, les dispositions précitées n'imposaient pas au pétitionnaire de produire le dossier déposé devant la commission départementale d'aménagement commercial. En tout état de cause, la société n'apporte aucun commencement de preuve à l'appui de son moyen tiré de ce que le dossier complet n'a pas été communiqué aux membres de la Commission.  
 En ce qui concerne la composition du dossier de demande d'autorisation :  
 6. La société Emmay soutient que la société pétitionnaire devait produire l'analyse d'impact du projet lors du dépôt de sa demande. Cette étude est mentionnée aux III et IV de l'article L. 752-6 du code de commerce dans sa rédaction issue de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique. Toutefois, l'article 12 du décret n° 2019-331 du 17 avril 2019 relatif à la composition et au fonctionnement des commissions départementales d'aménagement commercial et aux demandes d'autorisation d'exploitation commerciale prévoit que les mesures prises pour l'application des dispositions législatives précitées ne concerneront que les demandes d'autorisation d'exploitation commerciale déposées à compter du 1er janvier 2020. Ainsi, la société requérante ne peut utilement se prévaloir de la méconnaissance de ces dispositions par le projet litigieux dont la demande d'autorisation a été déposée le 23 mai 2019. En tout état de cause, il ressort des pièces du dossier qu'une analyse d'impact a été produite au dossier examinée par la Commission nationale.  
 7. Aux termes de l'article R. 752-6 du code de commerce, dans sa version alors applicable : " La demande est accompagnée d'un dossier comportant les éléments suivants : / () / 2° Informations relatives à la zone de chalandise et à l'environnement proche du projet : / a) Une carte ou un plan indiquant les limites de la zone de chalandise, accompagné : / - des éléments justifiant la délimitation de la zone de chalandise ; / () / b) Une carte ou un plan de l'environnement du projet, dans un périmètre d'un kilomètre autour de son site d'implantation, accompagné d'une description faisant apparaître, le cas échéant : / () / - la localisation des zones d'habitat (en précisant leur nature : collectif, individuel, social) ; / () / 4° Effets du projet en matière d'aménagement du territoire. / Le dossier comprend une présentation des effets du projet sur l'aménagement du territoire, incluant les éléments suivants : / a) Contribution à l'animation des principaux secteurs existants ; / () / c) Evaluation des flux journaliers de circulation des véhicules générés par le projet sur les principaux axes de desserte du site, ainsi que des capacités résiduelles d'accueil des infrastructures de transport existantes ; / d) Evaluation des flux journaliers de circulation des véhicules de livraison générés par le projet et description des accès au projet pour ces véhicules ; / e) Indication de la distance du projet par rapport aux arrêts des moyens de transports collectifs, de la fréquence et de l'amplitude horaire de la desserte de ces arrêts ; / () / g) En cas d'aménagements envisagés de la desserte du projet : tous documents garantissant leur financement et leur réalisation effective à la date d'ouverture de l'équipement commercial ; / 5° Effets du projet en matière de développement durable. / Le dossier comprend une présentation des effets du projet en matière de développement durable, incluant les éléments suivants : / a) Présentation des mesures, autres que celles résultant d'obligations réglementaires, destinées à réduire la consommation énergétique des bâtiments ; / b) Le cas échéant, description des énergies renouvelables intégrées au projet et de leur contribution à la performance énergétique des bâtiments ; / () / e) Description des mesures propres à limiter les pollutions associées à l'activité, notamment en matière de gestion des eaux pluviales et de traitement des déchets ; / ()/ 6° Effets du projet en matière de protection des consommateurs. / () / d) Evaluation des risques naturels, technologiques ou miniers et, le cas échéant, description des mesures propres à assurer la sécurité des consommateurs ; / 7° Effets du projet en matière sociale. / Le dossier peut comprendre tout élément relatif à la contribution du projet en matière sociale, notamment : / a) Les partenariats avec les commerces de centre-ville et les associations locales ; / b) Les accords avec les services locaux de l'Etat chargés de l'emploi ". 
 8. La circonstance que le dossier de demande d'autorisation ne comporterait pas l'ensemble des éléments exigés par les dispositions précitées, ou que les documents produits seraient insuffisants, imprécis ou comporteraient des inexactitudes, n'est susceptible d'entacher d'illégalité l'autorisation qui a été accordée que dans le cas où les omissions, inexactitudes ou insuffisances entachant le dossier ont été de nature à fausser l'appréciation portée par l'autorité administrative sur la conformité du projet à la réglementation applicable. 
 9. Il ressort du dossier de demande qu'aucune barrière naturelle ne vient délimiter la zone de chalandise. Si la société Emmay reproche à la pétitionnaire d'avoir néanmoins tenu compte de la barrière naturelle que constitue la Deûle, il ne ressort pas des pièces du dossier que cette délimitation, qui conduit à exclure la zone de Seclin, laquelle dispose notamment d'un centre Leclerc de 6 500 m² et d'un drive, est entachée d'une erreur de nature à avoir faussé l'appréciation de la Commission nationale d'aménagement commercial. 
 10. Si le dossier de demande ne mentionne pas le nombre de logements sociaux implantés dans le périmètre du projet, il ressort des pièces du dossier que la pétitionnaire a également produit une étude qualifiée d'étude d'impact et que celle-ci précise la part des logements sociaux. Dans ces conditions, l'insuffisance constatée dans le dossier de demande n'a pas été de nature à fausser l'appréciation portée par l'autorité administrative. 
 11. Il ressort du dossier de demande d'autorisation que l'arrêt de bus est situé en face de l'entrée du site, celui-ci étant par ailleurs localisé sur la vue aérienne. La Commission nationale d'aménagement commercial a ainsi été suffisamment informée, et ce alors même que la distance n'était pas précisée.  
 12. La mention d'un partenariat entre les commerces du centre-ville et les associations locales constitue une simple possibilité, selon les termes du 7° de l'article R. 752-6 du code du commerce.  
 13. Enfin, dans sa rédaction alors applicable, l'article R. 752-6, 4°) a) du même code ne prévoyait pas spécifiquement de concertation avec les commerces environnants et les associations mais une contribution à l'animation des principaux secteurs existants, qui a été présentée dans le dossier de demande.  
 En ce qui concerne l'appréciation de la Commission nationale d'aménagement commercial :  
 14. Aux termes de l'article L. 752-6 du code de commerce, dans sa rédaction alors applicable : " () / La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : / 1° En matière d'aménagement du territoire : / () / b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; / c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; / d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; / e) La contribution du projet à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune d'implantation, des communes limitrophes et de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune d'implantation est membre ; / () / 2° En matière de développement durable : / a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique et des émissions de gaz à effet de serre par anticipation du bilan prévu aux 1° et 2° du I de l'article L. 229-25 du code de l'environnement, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ; / b) L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; / c) Les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche. / () / 3° En matière de protection des consommateurs : / () / b) La contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains ; / c) La variété de l'offre proposée par le projet, notamment par le développement de concepts novateurs et la valorisation de filières de production locales ; / d) Les risques naturels, miniers et autres auxquels peut être exposé le site d'implantation du projet, ainsi que les mesures propres à assurer la sécurité des consommateurs. / () ". 
 S'agissant de l'aménagement du territoire :  
 15. Il ressort des pièces du dossier que le projet litigieux vise à créer un drive, comprenant 8 pistes de ravitaillement, accompagné du déplacement de la station-service, du service de location de véhicules et de la réserve proche de l'hypermarché.  
 16. La société Emmay soutient que le projet aura des effets négatifs sur l'animation de la vie urbaine et en particulier sur la vie urbaine de Santes, desservie par la RN 41 tout comme le projet. Ce faisant, la requérante s'est bornée à reprendre les termes de l'avis de la direction départementale des territoires et de la mer, qui a relevé, de façon hypothétique, que le projet " pourrait déstabiliser la petite surface du centre-ville de Santes ". Il résulte en outre de l'étude d'impact que la commune de Santes compte 25 cellules commerciales avec 4 % de vacances, et l'impact sur les centres-villes a été qualifié de faible. Si la société requérante se prévaut de l'abondance de l'offre commerciale à proximité du projet, la densité commerciale n'est plus un critère d'appréciation.  
 17. En revanche, et ainsi que le soutient la société Emmay, la contribution du projet à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville sera nécessairement faible, voire inexistante. 
 18. Ainsi que le relève la société Emmay, il résulte de l'avis défavorable de la direction départementale des territoires et de la mer (DDTM) du 22 octobre 2019 que les flux de véhicules légers engendrés par les différentes activités du site se chiffreraient à 560, dont 50 % fréquentant déjà cet axe, et qu'une saturation est à prévoir sur le giratoire de la D341 et D941 en heure de pointe. Il ressort toutefois des pièces du dossier que la rue Paul Colette qui permet d'accéder au projet supporte un trafic modéré de même que son environnement immédiat. En outre, si la DDTM a fait état de la construction d'activités de loisirs, aucune précision n'a été apportée quant à l'impact de ces constructions en termes de circulation.  
 19. Si la société Emmay souligne qu'une ligne de bus ne dessert pas le site avant 8 heures, il ressort des pièces du dossier qu'une autre ligne dessert le site, lequel est également accessible pour les piétons et les cycles.  
 S'agissant du développement durable :  
 20. S'il est constant que le projet n'utilise pas de matériaux perméables, il n'en demeure pas moins que la surface d'espaces perméables passe de 7 205 m² à 10 860 m ², soit plus de 42 % de la parcelle contre 27,9 % en l'état actuel. Par ailleurs, si la société Emmay reproche à la pétitionnaire de ne pas avoir eu recours à l'énergie solaire et d'avoir limité le nombre supplémentaire d'arbres à 11, il ressort également des pièces du dossier que le projet consiste à réhabiliter une friche industrielle et que les espaces verts représenteront une surface de 10 860 m², soit plus de 42 % de l'emprise foncière totale.  
 S'agissant de la protection des consommateurs :  
 21. La société Emmay n'établit pas les risques liés au démantèlement de l'ancienne station-service. Dans ces conditions, et en dépit d'une variété de l'offre limitée dans le cas d'un drive, la CNAC n'a pas fait une inexacte appréciation des circonstances de l'espèce au regard de l'objectif de protection des consommateurs visé à l'article L. 752-6 du code de commerce. 
 22. Compte tenu de ce qui a été dit aux points 15 à 21, l'absence de contribution du projet à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville mentionnée au point 17 ne saurait à elle seule justifier le refus d'accorder l'autorisation sollicitée. La Commission nationale d'aménagement commercial n'a donc pas fait une inexacte application de l'article L. 752-6 du code de commerce. 
 23. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposées en défense, que la société Emmay n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 5 août 2020. 
 Sur les frais exposés et non compris dans les dépens :  
 24. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soient mises à la charge de l'Etat et de la commune d'Hallennes-lez-Haubourdin, qui ne sont pas parties perdantes dans la présente instance, les sommes que demande la société Emmay au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 25. Il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société Emmay une somme de 1 000 euros au titre des frais exposés par la société Olibé et non compris dans les dépens. 
 DÉCIDE : 
 Article 1er : La requête de la société Emmay est rejetée. 
 Article 2 : La société Emmay versera la somme de 1 000 euros à la société Olibé au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Emmay, à la société Olibé, à la Commission nationale d'aménagement commercial et à la commune d'Hallennes-lez-Haubourdin. 
 Délibéré après l'audience publique du 17 mai 2022 à laquelle siégeaient : 
 - M. Marc Heinis, président de chambre, 
 - Mme Corinne Baes-Honoré, présidente assesseure, 
 - Mme Naïla Boukheloua, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 juin 2022. 
 La présidente-rapporteure, 
 Signé: C. Baes-HonoréLe président de la première chambre, 
 Signé: M. A 
 La greffière, 
 Signé: C. Sire 
 La République mande et ordonne au préfet du Nord et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique chacun en ce qui le concerne, ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière en chef, 
 Par délégation, 
 La greffière, 
 Christine Sire