CAA59 · 1re chambre - formation à 3 — 7 juin 2022

Vu la procédure suivante :  
 Par une requête, enregistrée le 5 octobre 2020, et un mémoire, enregistré le 15 septembre 2021, la société Supermarchés Match, représentée par Me Caroline Meillard et Me Camille Treheux, demande à la cour : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 5 août 2020 par lequel le maire d'Hallennes-lez-Haubourdin a délivré à la société Olibé un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale pour l'extension d'un magasin à l'enseigne " E. Leclerc " situé rue Emile Zola et le réaménagement de son aire de stationnement ; 
 2°) de mettre à la charge de la société Olibé et de la commune d'Hallennes-lez-Haubourdin une somme de 5 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - il n'est pas démontré que les membres de la Commission nationale d'aménagement commercial ont été régulièrement convoqués au regard des dispositions de l'article R. 752-35 du code de commerce ; 
 - il n'est pas établi que la composition et la création des commissions consultées dans le cadre de la législation sur les établissements recevant du public étaient régulières ; 
 - le dossier de demande est incomplet en ce qui concerne l'animation de la vie urbaine,  les flux de circulation et l'activité de la boutique de 50m² ; 
 - le projet méconnaît le plan d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme ; 
 - le projet est incompatible avec les dispositions du document d'orientations générales du schéma de cohérence territoriale de Lille Métropole ; 
 - le projet ne répond pas aux objectifs d'aménagement du territoire, de développement durable et de protection des consommateurs, au regard de plusieurs des critères associés à ces objectifs, tels qu'ils sont fixés par les dispositions de l'article L. 752-6 du code de commerce. 
 Par un mémoire, enregistré le 22 décembre 2020, la commune d'Hallennes-lez-Haubourdin s'associe aux écritures de la société Olibé et conclut au rejet de la requête. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 7 mai 2021, et un mémoire, enregistré le 27 septembre 2021, la société Olibé, représentée par Me Jean Courrech, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la société Supermarchés Match d'une somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 Par un mémoire, enregistré le 16 décembre 2020, la Commission nationale d'aménagement commercial, représentée par son président, conclut au rejet de la requête. 
 Elle soutient que : 
 - la requête n'est pas recevable car il n'est pas démontré que la société requérante a accompli les formalités de notification prévues à l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme ; 
 - les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 Par une ordonnance du 22 octobre 2021, la clôture de l'instruction a été prononcée avec effet immédiat, en application des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative. 
 Par courrier du 10 mai 2022, les parties ont été informées, conformément à l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, concernant l'irrecevabilité des moyens tirés de l'irrégularité des avis émis en application de la législation sur les établissements recevant du public, du moyen tiré de l'incompatibilité du projet avec le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme et du moyen tiré de la méconnaissance de la loi ALUR, ces moyens étant relatifs au permis de construire en tant qu'il vaut autorisation de construire.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code du commerce ;  
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Corinne Baes-Honoré, présidente assesseure,  
 - les conclusions de M. Aurélien Gloux-Saliou, rapporteur public,  
 - les observations de Me Irène Baton, représentant la société Supermarchés Match, de Me Bertrand Courrech représentant la société Olibé. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Le 23 mai 2019, la SAS Olibé a déposé auprès de la commune d'Hallennes-lez-Haubourdin, une demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale pour l'extension du commerce " E. Leclerc " sur un terrain situé 43-47 rue Emile Zola. La commission départementale d'aménagement commercial a émis, le 25 novembre 2019, un avis favorable au projet. La société Supermarchés Match a formé un recours devant la Commission nationale d'aménagement commercial, qui a émis un avis favorable le 11 juin 2020. Par un arrêté du 5 août 2020, le maire d'Hallennes-les-Haubourdin a accordé le permis de construire sollicité. La société Supermarchés Match demande à la cour d'annuler ce permis en tant qu'il vaut autorisation d'exploitation commerciale.  
 Sur la légalité de l'arrêté du 5 août 2020 :  
 En ce qui concerne l'irrégularité des avis émis au titre de la législation des établissements recevant du public :  
 2. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 600-1-4 du code de l'urbanisme : " Lorsqu'il est saisi par une personne mentionnée à l'article L. 752-17 du code de commerce d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre le permis de construire mentionné à l'article L. 425-4 du présent code, le juge administratif ne peut être saisi de conclusions tendant à l'annulation de ce permis qu'en tant qu'il tient lieu d'autorisation d'exploitation commerciale. Les moyens relatifs à la régularité de ce permis en tant qu'il vaut autorisation de construire sont irrecevables à l'appui de telles conclusions ". 
 3. Le moyen, soulevé par la société Supermarchés Match, tiré de l'irrégularité de la création et de la composition des commissions appelées à émettre leur avis sur le projet au titre de la législation sur les établissements recevant du public, et celui tiré de la méconnaissance de la loi du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, dite " loi ALUR ", ne sont pas relatifs à la régularité du permis de construire en litige en tant qu'il tient lieu d'autorisation d'exploitation commerciale. Ils ne peuvent dès lors qu'être écartés. 
 En ce qui concerne la convocation des membres de la Commission nationale d'aménagement commercial :  
 4. Aux termes de l'article R. 752-35 du code de commerce : " La commission nationale se réunit sur convocation de son président. / Cinq jours au moins avant la réunion, chacun des membres reçoit, par tout moyen, l'ordre du jour ainsi que, pour chaque dossier : / 1° L'avis ou la décision de la commission départementale ; / 2° Le procès-verbal de la réunion de la commission départementale ; / 3° Le rapport des services instructeurs départementaux ; / 4° Le ou les recours à l'encontre de l'avis ou de la décision ; / 5° Le rapport du service instructeur de la commission nationale ". 
 5. Il ressort des pièces du dossier que les membres de la Commission nationale d'aménagement commercial ont été convoqués le 25 mai 2020 à la séance du 11 juin suivant au cours de laquelle la Commission a examiné le projet de la société Olibé. La lettre de convocation informait ses destinataires que les documents utiles seraient mis à leur disposition sur une plateforme de téléchargement cinq jours au moins avant la tenue de la séance. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que les membres de la Commission n'ont pas été régulièrement convoqués et n'ont pas reçu, dans un délai raisonnable, l'ensemble des documents prévus par l'article R. 752-35 du code du commerce doit être écarté.  
 En ce qui concerne la composition du dossier de demande d'autorisation :  
 6. Aux termes de l'article R. 752-6 du code de commerce, dans sa rédaction alors applicable : " La demande est accompagnée d'un dossier comportant les éléments suivants : / () / 4° Effets du projet en matière d'aménagement du territoire. / Le dossier comprend une présentation des effets du projet sur l'aménagement du territoire, incluant les éléments suivants : / a) Contribution à l'animation des principaux secteurs existants ; / () / c) Evaluation des flux journaliers de circulation des véhicules générés par le projet sur les principaux axes de desserte du site, ainsi que des capacités résiduelles d'accueil des infrastructures de transport existantes ; / d) Evaluation des flux journaliers de circulation des véhicules de livraison générés par le projet et description des accès au projet pour ces véhicules ; / () " 
 7. La circonstance que le dossier de demande d'autorisation ne comporterait pas l'ensemble des éléments exigés par les dispositions précitées, ou que les documents produits seraient insuffisants, imprécis ou comporteraient des inexactitudes, n'est susceptible d'entacher d'illégalité l'autorisation qui a été accordée que dans le cas où les omissions, inexactitudes ou insuffisances entachant le dossier ont été de nature à fausser l'appréciation portée par l'autorité administrative sur la conformité du projet à la réglementation applicable. 
 8. Il ressort des pièces du dossier que le bureau de poste qui se trouvait dans la galerie commerciale va disparaître. Le dossier de demande d'autorisation présente les différents commerces qui seront présents dans la galerie ainsi que leurs surfaces respectives, à l'exception d'une boutique de 50 m² dont l'activité n'a pas été précisée. Cette omission, portant sur une surface minime au regard du projet global portant sur 3 184 m² de vente et ne nécessitant pas à elle seule une autorisation, n'a cependant pas été de nature, dans les circonstances de l'espèce, à fausser l'appréciation portée par l'autorité administrative.  
 9. Si la société Supermarchés Match soutient que le dossier était lacunaire en ce qui concerne l'animation de la vie urbaine, l'étude d'impact, qui ne s'est pas limitée à l'analyse des vacances commerciales, a également décrit les commerces de la zone de chalandise ainsi que les évolutions démographiques.  
 10. La société Supermarchés Match soutient aussi que le dossier était insuffisant en ce qui concerne les flux de circulation des véhicules et en particulier, d'une part, que l'augmentation de la surface de vente conjuguée à la configuration des lieux aurait dû conduire à la réalisation d'une étude de flux de circulation par un cabinet indépendant, d'autre part, que les capacités résiduelles des principaux axes de desserte du projet n'ont pas été évaluées.  
 11. Il ressort toutefois du dossier de demande que le pétitionnaire a évalué le flux supplémentaire de véhicules à partir des clients supplémentaires, soit 220 clients supplémentaires par jour et 110 véhicules de plus par jour. A cet égard, il n'est pas établi que les résultats de l'étude, reposant sur des comptages de 2015, auraient été significativement affectés par les projets réalisés à proximité. Il résulte par ailleurs de l'étude de trafic, réalisée dans le cadre d'un complément d'informations de la CDAC, que les données d'août 2019 sont similaires à celles de 2015. Il en résulte aussi que la circulation sera fluidifiée du fait de la suppression de la station-service, qui sera déplacée sur le site de la rue Colette. Si les données figurant dans le dossier de demande, et notamment le pourcentage de 99.05%, ne semblent pas correspondre à la capacité résiduelle d'accueil des infrastructures de transports existantes, il résulte de l'étude de trafic qu'il existe " de bonnes réserves de capacité à proximité des accès du projet ". Enfin, il n'est pas établi que la Commission n'aurait pas disposé d'éléments d'appréciation suffisants quant à la sécurité du projet. Dans ces conditions, et en admettant même que l'information sur la capacité résiduelle d'accueil des infrastructures de transports existantes ait été insuffisante, cette omission n'a pas été de nature à fausser l'appréciation de la Commission. 
 En ce qui concerne la compatibilité avec le document d'orientation et d'objectifs (DOO) du schéma de cohérence territoriale (SCoT) :   
 12. Aux termes du I de l'article L. 752-6 du code de commerce, dans sa rédaction applicable au litige : " L'autorisation d'exploitation commerciale mentionnée à l'article L. 752-1 est compatible avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale () ". En matière d'aménagement commercial, s'il n'appartient pas aux schémas de cohérence territoriale, sous réserve des dispositions applicables aux zones d'aménagement commercial, d'interdire par des dispositions impératives certaines opérations de création ou d'extension relevant des qualifications et procédures prévues au titre V du livre VII du code de commerce, ils peuvent fixer des orientations générales et des objectifs d'implantations préférentielles des activités commerciales définis en considération des exigences d'aménagement du territoire, de protection de l'environnement ou de qualité de l'urbanisme. Si de tels objectifs peuvent être pour partie exprimés sous forme quantitative, il appartient aux commissions d'aménagement commercial non de vérifier la conformité des projets d'exploitation commerciale qui leur sont soumis aux énonciations des schémas de cohérence territoriale, mais d'apprécier la compatibilité de ces projets avec les orientations générales et les objectifs qu'ils définissent. 
 13. La commune d'Hallennes-lez-Haubourdin est identifiée dans le SCoT de Lille Métropole comme une " centralité commerciale relais ". " Ces centralités répondent à des besoins courants et hebdomadaires, essentiellement alimentaires. Il s'agit de réunir un ensemble de petits commerces (commerçants et/ou artisans), de services marchands et/ou une moyenne surface généraliste (jusqu'à 2000 m² de surface de plancher) ". 
 14. Si la surface de plancher envisagée de 4 534 m², excède celle fixée dans le DOO du SCoT, et correspond à la surface des centralités commerciales non pas de relais mais d'appui, alors que la commune appartient aux centralités commerciales relais, cette surface de plancher ne présente pas de caractère impératif, et son dépassement préexistait à l'élaboration du SCoT. Par ailleurs, alors qu'il résulte également du DOO que les commerces doivent être implantés dans le tissu urbain et qu'il convient de renforcer la mixité des usages et des fonctions, il ressort des pièces du dossier que le supermarché se situe au sein de zones d'habitat, et ainsi que l'a relevé le service de la direction départementale des territoires et de la mer, dans son avis du 22 mai 2019, l'ensemble commercial projeté " répond à des besoins quotidiens et hebdomadaire, et est accessible à pied, en vélo, en transport en commun et en voiture ".  
 15. La société Supermarchés Match, qui ne peut utilement se prévaloir de l'autre projet, étranger au présent litige, portant sur la création d'un drive, n'établit pas que le projet serait surdimensionné par rapport à l'offre commerciale existante et qu'il serait incompatible avec l'objectif de renforcement du maillage de proximité prévu au DOO du SCoT. Enfin, en soutenant que le projet est insuffisamment accessible par les modes doux et que le pôle commercial vieillissant a été insuffisamment requalifié, la société Supermarchés Match n'établit pas davantage que le projet est incompatible avec les orientations du DOO du SCoT.  
 En ce qui concerne la compatibilité avec le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme :  
 16. Le moyen tiré de l'incompatibilité du projet avec le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme, ne peut être utilement invoqué par la société Supermarchés Match, à l'encontre d'une décision valant autorisation d'exploitation commerciale.  
 En ce qui concerne l'appréciation de la Commission nationale d'aménagement commercial :  
 17. Aux termes de l'article L. 752-6 du code de commerce, dans sa rédaction alors applicable : " () / La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : / 1° En matière d'aménagement du territoire : / () / b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; / c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; / d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; / () / 2° En matière de développement durable : / a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique et des émissions de gaz à effet de serre par anticipation du bilan prévu aux 1° et 2° du I de l'article L. 229-25 du code de l'environnement, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ; / b) L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; / c) Les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche. / () / 3° En matière de protection des consommateurs : / () / b) La contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains ; / c) La variété de l'offre proposée par le projet, notamment par le développement de concepts novateurs et la valorisation de filières de production locales ; / d) Les risques naturels, miniers et autres auxquels peut être exposé le site d'implantation du projet, ainsi que les mesures propres à assurer la sécurité des consommateurs. / () ". 
 S'agissant de l'aménagement du territoire :  
 18. En premier lieu, le projet litigieux vise, d'une part, à l'extension d'un magasin à l'enseigne " E. Leclerc ", portant sa surface de 2 000 m2 à 2 824 m² et devenant ainsi un hypermarché, d'autre part, à la suppression d'une galerie commerciale intérieure sur 85 m² de surface de vente, et enfin, à l'extension de 105 m² de la galerie commerciale extérieure, portant sa surface de 255 m² à 360 m².  
 19. Il ressort des pièces du dossier que le projet est situé en plein tissu urbain, inséré dans des zones d'habitat. Si la société Supermarchés Match soutient que le projet risque d'être à l'origine d'un déséquilibre avec les autres commerces à prédominance alimentaire, notamment les magasins Lidl et Aldi situés à proximité, et d'un déséquilibre avec les commerces de proximité, la densité en équipements commerciaux n'est plus un critère d'examen de la demande d'autorisation d'exploitation commerciale. Il ressort par ailleurs des pièces du dossier que la population de la zone de chalandise connaît une progression et que la vacance commerciale est faible dans les communes voisines. En outre, le ministre chargé du commerce a émis l'avis selon lequel l'ensemble commercial en litige est " la locomotive alimentaire de la commune " et a précisé qu'il prévoit notamment un rayon poissonnerie, absent du centre-ville. Les arguments de la requérante relatifs à la création d'un drive sont ici sans incidence sur la décision contestée. Enfin, il n'est pas davantage établi que l'extension de 100 m² de la galerie commerciale extérieure, aurait un effet négatif sur l'animation de la vie urbaine. 
 20. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que le magasin dispose actuellement d'un accès entrant et sortant dans la rue Emile Zola. Si cet accès dessert également la station-service, celle-ci sera déplacée sur le site de la rue Colette, ce qui permettra de fluidifier la circulation. Il ressort en outre de l'étude de circulation qu'il existe de bonnes réserves de capacité à proximité des accès du projet.  
 21. En troisième lieu, si le projet n'est pas desservi par une bande cyclable, laquelle s'arrête à 300 mètres du projet, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'accès au site serait particulièrement dangereux pour les cyclistes, et ce, alors même que ces derniers doivent emprunter le parking. Il ressort également des pièces du dossier de demande d'autorisation que le projet prévoit le stationnement de 20 vélos. Par ailleurs, et alors même que les piétons doivent traverser le parking, cette circonstance n'est pas de nature à établir des risques particuliers pour leur sécurité.   
 22. En quatrième lieu, il ressort des pièces du dossier que la surface de plancher totale passe de 3 350 m² à 4 534 m² et que la surface de stationnement passera de 5 155 m² à 6 117 m². Il existe ainsi une disproportion entre la surface occupée par les parkings et celle du bâtiment. Dans ces conditions, le projet ne permet pas une consommation économe de l'espace en matière de stationnement. 
 S'agissant du développement durable :  
 23. Il ressort du dossier de demande d'autorisation que le projet permettra d'améliorer l'isolation thermique du bâtiment, notamment par la pose d'isolants, et que le bâtiment sera classé en A au titre des diagnostics de consommation énergétique et de l'émission de gaz à effet de serre. Dans ces conditions, et à supposer même que l'installation de panneaux solaires ne soit pas la solution la plus opportune sur le plan de la performance énergétique, cette circonstance ne permet pas de remettre en cause la qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique.  
 24. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que le projet présente une architecture contemporaine. Il comporte de nombreuses surfaces vitrées et des façades en panneaux de béton lisses teintés en gris anthracite et en tôles métalliques en gris métallisé. Il prévoit par ailleurs la plantation de 71 arbres de hautes tiges et la création d'îlots et de bordures végétalisés et de bancs et bacs plantés destinés à améliorer son insertion dans le paysage urbain. Dans ces conditions, et alors même que les maisons voisines, composées de briques de couleur rouge, sont d'une hauteur moins importante que le projet, il n'est pas établi que son insertion paysagère et architecturale ne serait pas satisfaisante. Si la requérante soutient que l'implantation en front de rue aurait été plus à même de remplir l'objectif d'intégration urbaine, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'implantation prévue perpendiculaire à la rue Emile Zola serait contraire à cet objectif. 
 25. En troisième lieu, il n'est pas établi que les nuisances en matière d'éclairage seraient aggravées par le projet. S'agissant des nuisances sonores, il résulte du dossier de demande qu'une partie des flux du magasin, notamment pour les gros volumes, sera déplacée vers l'entrepôt de la rue Colette. Dans ces conditions, et alors même que deux maisons sont situées à proximité du quai de déchargement, il n'est pas démontré que les nuisances sonores occasionnées par la circulation des camions excèderaient les nuisances habituelles liées à la présence d'un établissement commercial.  
 S'agissant de la protection des consommateurs :  
 26. Contrairement à ce qui est allégué, il n'est pas établi que l'îlot central séparant l'entrée de la sortie ne donnerait pas une visibilité suffisante sur la rue Emile Zola. La circonstance que les voies de circulation des poids lourds sont en partie communes avec celles des autres véhicules n'est pas à elle seule révélatrice d'un risque particulier. Dans ces conditions, et à supposer même que la mise en place du quai de déchargement serait étrangère à toute considération de sécurisation de la circulation, les risques allégués pour la sécurité ne sont pas établis. 
 27. Compte tenu de ce qui a été dit aux points 18 à 26, la superficie excessive du parking créé par le projet mentionnée au point 22 ne saurait à elle seule justifier le refus d'accorder l'autorisation sollicitée. La Commission nationale d'aménagement commercial n'a donc pas fait une inexacte application de l'article L. 752-6 du code de commerce. 
 28. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée en défense, que la société Supermarchés Match n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 5 août 2020.  
 Sur les frais exposés et non compris dans les dépens :  
 29. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soient mises à la charge de la société Olibé et de la commune d'Hallennes-lez-Haubourdin, qui ne sont pas parties perdantes dans la présente instance, les sommes que demande la société Match au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 30. Il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société Supermarchés Match une somme de 1 000 euros au titre des frais exposés par la société Olibé et non compris dans les dépens. 
 DÉCIDE : 
 Article 1er : La requête de la société Supermarchés Match est rejetée. 
 Article 2 : La société Supermarchés Match versera la somme de 1 000 euros à la société Olibé au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Supermarchés Match, à la société Olibé, à la commune d'Hallennes-lez-Haubourdin et à la Commission nationale d'aménagement commercial. 
 Délibéré après l'audience publique du 17 mai 2022 à laquelle siégeaient : 
 - M. Marc Heinis, président de chambre, 
 - Mme Corinne Baes-Honoré, présidente assesseure, 
 - Mme Naïla Boukheloua, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 juin 2022. 
 La présidente-rapporteure, 
 Signé : C. Baes-HonoréLe président de la première chambre, 
 Signé : M. A 
 La greffière, 
 Signé : C. Sire 
 La République mande et ordonne au préfet du Nord et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique chacun en ce qui le concerne, ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière en chef, 
 Par délégation, 
 La greffière, 
 Christine Sire