CAA59 · 1re chambre - formation à 3 — 5 avril 2022

Vu la procédure suivante :  
 Procédure contentieuse antérieure :  
 La société Oxial a demandé au tribunal administratif de Lille de condamner l'Etat à lui verser une indemnité de 6 032 570,72 euros en réparation des préjudices nés de l'édiction et de l'interprétation de l'article 8 du décret n°2012-118 du 30 janvier 2012 relatif à la publicité extérieure, aux enseignes et aux préenseignes. 
 Par un jugement n° 1801413 du 6 octobre 2020, le tribunal administratif de Lille a rejeté cette demande. 
 Procédure devant la cour :  
 Par une requête enregistrée le 8 décembre 2020, la société Oxial, représentée par Me Antoine Carpentier, demande à la cour :  
 1°) d'annuler ce jugement ; 
 2°) de condamner l'Etat à lui verser une indemnité de 6 032 570, 72 euros en réparation des préjudices nés de l'édiction et de l'interprétation de l'article 8 du décret n°2012-118 du 30 janvier 2012 relatif à la publicité extérieure, aux enseignes et aux préenseignes ; 
 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - l'Etat a commis une faute de nature à engager sa responsabilité à raison de l'illégalité entachant le décret du 30 janvier 2012 ; 
 - la responsabilité sans faute de l'Etat est engagée à raison de la rupture d'égalité devant les charges publiques ayant résulté de l'application du décret du 30 janvier 2012, alors même que ce décret était justifié par des motifs d'intérêt général ; 
 - elle n'a commis aucune imprudence de nature à atténuer la responsabilité de l'Etat ; 
 - elle a acquis et installé des panneaux de publicité numérique avant la publication du décret du 30 janvier 2012 et après cette date et son préjudice total s'élève à 6 032 570,72 euros ; 
 Par des mémoires en défense enregistrés le 3 décembre 2021 et le 8 février 2022, ce dernier mémoire n'ayant pas été communiqué, la ministre de la transition écologique conclut au rejet de la requête.  
 Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement ; 
 - la loi n° 2012-387 du 22 mars 2012 relative à la simplification du droit et à l'allégement des démarches administratives ; 
 - le décret n° 2012-118 du 30 janvier 2012 relatif à la publicité extérieure, aux enseignes et aux préenseignes ; 
 - le décret n° 2013-606 du 9 juillet 2013 portant diverses modifications des dispositions du code de l'environnement relatives à la publicité, aux enseignes et préenseignes ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Stéphane Eustache, premier conseiller,  
 - les conclusions de M. Aurélien Gloux-Saliou, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Antoine Carpentier représentant la société Oxial. 
 Une note en délibéré déposée par la société Oxial a été enregistrée le 18 mars 2022. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La société Oxial a demandé au Premier ministre d'abroger partiellement les articles R. 581-34 et R. 581-41 du code de l'environnement dans leur rédaction issue du décret du 30 janvier 2012 visé ci-dessus. Le Premier ministre ayant rejeté cette demande, la société Oxial a formé le 10 mars 2017 contre cette décision de refus un recours en excès de pouvoir que le Conseil d'Etat a rejeté par une décision n° 408801 du 8 novembre 2017. Par un courrier du 12 octobre 2017, la société Oxial a par ailleurs demandé au Premier ministre le versement d'une indemnité de 6 032 570, 72 euros en réparation des préjudices nés de l'édiction et de l'interprétation erronée des dispositions de l'article 8 du décret du 30 janvier 2012 visé ci-dessus modifiant les articles R. 581-34 et R. 581-41 du code de l'environnement. Le Premier ministre ayant rejeté cette réclamation, la société Oxial a demandé au tribunal administratif de Lille de condamner l'Etat à lui verser la même somme. Le tribunal a rejeté sa demande par un jugement du 6 octobre 2020 dont la société Oxial relève appel. 
 Sur la responsabilité : 
 En ce qui concerne la responsabilité sans faute : 
 2. La société Oxial soutient, pour rechercher la responsabilité sans faute de l'Etat sur le fondement de la rupture d'égalité devant les charges publiques, qu'elle s'est vue contrainte de démonter des panneaux de publicité numérique en raison de l'entrée en vigueur des dispositions de l'article 8 du décret du 30 janvier 2012 visé ci-dessus. 
 3. Il résulte des principes qui gouvernent l'engagement de la responsabilité sans faute de l'Etat que les mesures légalement prises, dans l'intérêt général, par les autorités de police peuvent ouvrir droit à réparation au profit des personnes qui, du fait de leur application, subissent un préjudice grave et spécial à raison d'une rupture d'égalité devant les charges publiques. 
 4. En l'espèce, en vertu du dernier alinéa de l'article L. 581-43 du code de l'environnement, dans sa rédaction issue de la loi du 12 juillet 2010 visée ci-dessus, les publicités qui ont été mises en place avant l'entrée en vigueur de cette loi et des décrets en Conseil d'Etat pris pour l'application de son article 36 " peuvent, sous réserve de ne pas contrevenir aux dispositions antérieurement applicables, être maintenues pendant un délai de deux ans à compter de l'entrée en vigueur de la loi et des décrets en Conseil d'Etat précités ". 
 5. Les dispositions de l'article 8 du décret du 30 janvier 2012 visé ci-dessus, qui a été pris pour l'application du 5° de l'article 36 de la loi du 12 juillet 2010 visée ci-dessus, sont entrées en vigueur le 1er juillet 2012 conformément à l'article 17 de ce décret. Le délai de mise en conformité prévu au point précédent a ainsi commencé à courir à compter de cette date. 
 6. Cependant, ce délai de mise en conformité a été modifié par l'article 67 de la loi du 22 mars 2012 visée ci-dessus. Aux termes des deux derniers alinéas de l'article L. 581-43 du code de l'environnement, dans leur rédaction résultant de cette même loi : " Les publicités, enseignes et préenseignes qui ont été mises en place avant l'entrée en vigueur de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement et des décrets en Conseil d'Etat pris pour l'application de l'article 36 de cette loi peuvent, sous réserve de ne pas contrevenir aux dispositions antérieurement applicables, être maintenues pendant un délai maximal de six ans à compter de l'entrée en vigueur de la loi et des décrets en Conseil d'Etat précités. / Pour les publicités et préenseignes, un décret peut prévoir un délai moindre, qui ne peut être inférieur à deux ans à compter de sa publication. ". 
 7. Pour l'application de ces dispositions, en vertu du III de l'article R. 581-88 du code de l'environnement, dans sa rédaction résultant de l'article 16 du décret du 9 juillet 2013 visé ci-dessus, " Les publicités et préenseignes mises en place avant le 1er juillet 2012 qui ne sont pas conformes aux dispositions du chapitre Ier du titre VIII du livre V du code de l'environnement issues de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 et du décret n° 2012-112 du 30 janvier 2012 peuvent être maintenues jusqu'au 13 juillet 2015 ". 
 8 Il résulte de ce qui précède qu'entre le 30 janvier 2012 et le 13 juillet 2015, la société Oxial a bénéficié d'un délai suffisant pour mettre en conformité les publicités numériques qu'elle avait installées avant le 30 janvier 2012. 
 9. Par ailleurs, si la société Oxial soutient qu'en raison de la modification de la réglementation applicable aux publicités numériques par le décret du 30 janvier 2012 visé ci-dessus, elle ne pourra pas exploiter pendant une durée de 15 ans les panneaux qu'elle avait installés avant le 30 janvier 2012, elle n'établit pas avoir bénéficié d'une autorisation valable pendant une telle durée et elle ne saurait se prévaloir d'un droit au renouvellement des autorisations qui lui ont été octroyées. En tout état de cause, la société Oxial n'établit pas qu'elle serait dans l'impossibilité de vendre les panneaux de publicité numérique qu'elle a démontés ou qu'elle devrait démonter à raison de ce changement de réglementation, ni qu'elle serait contrainte de les vendre avec une décote excédant leur valeur non amortie alors qu'elle affirme que la durée de leur amortissement est de quatre ans. 
 10. Dans ces conditions, la société Oxial n'est pas fondée à soutenir que les conditions d'application des articles R. 581-34 et R. 581-41 du code de l'environnement, dans leur rédaction issue de l'article 8 du décret du 30 janvier 2012 visé ci-dessus, lui ont fait supporter une charge anormale. 
 En ce qui concerne la responsabilité pour faute :  
 11. La société Oxial soutient, pour rechercher la responsabilité pour faute de l'Etat, que le décret du 30 janvier 2012 visé ci-dessus est entaché d'illégalité et que les services de l'Etat lui ont communiqué une interprétation erronée des dispositions de ce décret. 
 S'agissant de la légalité du décret du 30 janvier 2012 :  
 12. En premier lieu, aux termes de l'article L. 1211-4-2 du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction applicable au présent litige : " Il est créé au sein du comité des finances locales une formation restreinte dénommée commission consultative d'évaluation des normes. Composée de représentants des administrations compétentes de l'Etat, du Parlement et des collectivités territoriales, la commission est présidée par un représentant élu des collectivités territoriales. / Elle est consultée préalablement à leur adoption sur l'impact financier, qu'il soit positif, négatif ou neutre, des mesures règlementaires créant ou modifiant des normes à caractère obligatoire concernant les collectivités territoriales, leurs groupements et leurs établissements publics () ". Aux termes de l'article R. 1213-3 du même code : " Les projets ou propositions de textes mentionnés aux deuxième, quatrième et cinquième alinéas de l'article L. 1211-4-2 sont accompagnés d'un rapport de présentation et d'une fiche d'impact financier faisant apparaître les incidences financières directes et indirectes des mesures proposées pour les collectivités territoriales () ". 
 13. En l'espèce, il est constant que la commission consultative d'évaluation des normes a été consultée le 20 janvier 2012 sur le projet de décret relatif à la publicité extérieure, aux enseignes et aux préenseignes, élaboré pour l'application des articles 39 et 42 de la loi du 12 juillet 2010 visée ci-dessus. Si la société Oxial soutient que le projet remis à cette commission n'était pas accompagné d'une fiche d'impact financier complète, il ne résulte pas de l'instruction que l'adoption des dispositions relatives à la surface unitaire maximale des publicités lumineuses et notamment numériques était susceptible d'entraîner des incidences financières pour les collectivités territoriales. Dans ces conditions, l'absence invoquée de remise d'une telle fiche n'a pas été de nature, dans les circonstances de l'espèce, à fausser l'appréciation de la commission consultative d'évaluation des normes. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des articles L. 1211-4-2 et R. 1213-3 du code général des collectivités territoriales doit être écarté. 
 14. En deuxième lieu, la société Oxial ne peut utilement se prévaloir de la méconnaissance des dispositions de la circulaire du 17 février 2011 relative à la simplification des normes concernant les entreprises et les collectivités territoriales, ni de celles de la circulaire du 22 septembre 2008 relative à la mise en place de la commission consultative d'évaluation des normes, qui se bornent à fixer des orientations pour l'organisation du travail gouvernemental et qui ne présentent pas de caractère réglementaire. Par suite, ces moyens doivent être écartés. 
 15. En troisième lieu, aux termes du 1° de l'article L. 581-3 du code de l'environnement : " Constitue une publicité, à l'exclusion des enseignes et des préenseignes, toute inscription, forme ou image, destinée à informer le public ou à attirer son attention, les dispositifs dont le principal objet est de recevoir lesdites inscriptions, formes ou images étant assimilées à des publicités ". Aux termes de l'article R. 581-34 du même code dans sa rédaction issue du décret du 30 janvier 2012 visé ci-dessus : " La publicité lumineuse est la publicité à la réalisation de laquelle participe une source lumineuse spécialement prévue à cet effet. / () / A l'intérieur des agglomérations de plus de 10 000 habitants et dans celles de moins de 10 000 habitants faisant partie d'une unité urbaine de plus de 100 000 habitants, ainsi qu'à l'intérieur de l'emprise des aéroports et des gares ferroviaires situés hors agglomération, la publicité lumineuse apposée sur un mur, scellée au sol ou installée directement sur le sol ne peut avoir une surface unitaire excédant 8 mètres carrés, ni s'élever à plus de 6 mètres au-dessus du niveau du sol () ". Aux termes de l'article R. 581-41 de ce code : " Une publicité numérique ne peut avoir une surface unitaire supérieure à 8 mètres carrés ni s'élever à plus de 6 mètres au-dessus du niveau du sol. Toutefois, lorsque la consommation électrique du dispositif publicitaire numérique excède les niveaux définis par arrêté ministériel, la publicité numérique ne peut avoir une surface unitaire supérieure à 2,1 mètres carrés ni s'élever à plus de 3 mètres au-dessus du niveau du sol () ". 
 16. Il résulte des dispositions précitées de l'article L. 581-3 du code de l'environnement que, pour calculer la surface unitaire maximale d'une publicité lumineuse, il convient de prendre en compte, non pas la seule surface de l'affiche ou de l'écran apposé sur le dispositif publicitaire, mais le dispositif lui-même dont le principal objet est de recevoir cette publicité, c'est-à-dire la surface du panneau tout entier.  
 17. Contrairement à ce que soutient la société Oxial, les dispositions précitées des articles R. 581-34 et R. 581-41 du code de l'environnement, dans leur rédaction issue de l'article 8 du décret du 30 janvier 2012 visé ci-dessus, n'énoncent aucune règle contraire aux prescriptions légales énoncées au point précédent. Par ailleurs, si la société Oxial soutient qu'au cours des travaux préparatoires conduits avant l'adoption de ce décret, les services de l'Etat lui ont communiqué une interprétation différente de ces prescriptions légales, cette circonstance, à la supposée avérée, est sans incidence sur la légalité de ce décret. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 581-3 du code de l'environnement doit être écarté. 
 18. En quatrième lieu, contrairement à ce que soutient la société Oxial, en limitant à 8 mètres carrés, panneau inclus, la surface unitaire maximale d'une publicité lumineuse dans le but de protéger le cadre de vie, les auteurs du décret du 30 janvier 2012 visé ci-dessus n'ont pas porté une atteinte excessive à la liberté du commerce et de l'industrie. Par suite, ce moyen doit être écarté. 
 19. Il résulte de ce qui précède que la société Oxial n'est pas fondée à soutenir que le décret du 30 janvier 2012 visé ci-dessus est entaché d'illégalité ni, par suite, qu'en l'édictant, l'Etat a commis une faute de nature à engager sa responsabilité. 
 S'agissant de l'interprétation du décret du 30 janvier 2012 :  
 20. Il résulte des termes mêmes de la circulaire n°81-53 du 12 mai 1981 du ministre de l'équipement que les services de l'Etat ont interprété les dispositions de la loi du 29 décembre 1979 relative à la publicité, aux enseignes et aux préenseignes, qui ont pour objet de définir une " publicité " et de prescrire des surfaces unitaires maximales en fonction des lieux d'implantation, comme imposant de ne pas tenir compte, pour le calcul de ces surfaces, des " moulures " des dispositifs publicitaires. 
 21. Or il ressort des motifs qui sont le support nécessaire du dispositif de la décision n°169570 du 6 octobre 1999 du Conseil d'Etat statuant au contentieux que la surface unitaire maximale d'une publicité s'entend, non comme celle de l'affiche apposée sur le dispositif, mais comme " celle du panneau () tout entier ". En dépit de cette clarification et alors que les dispositions de la loi du 29 décembre 1979 définissant une publicité ont été codifiées sans changement à l'article L. 581-3 du code de l'environnement, les services de l'Etat ont continué de recourir, pour l'application des dispositions réglementaires en cause, à la règle de calcul énoncée au point 20 et ont notamment indiqué, dans un guide rendu public en août 2012 par le ministère de l'environnement, du développement durable et de l'énergie pour la mise en œuvre de la loi du 12 juillet 2010 visée ci-dessus, qu'il n'y avait pas lieu de tenir compte de " l'encadrement " des publicités, notamment numériques, pour le calcul des surfaces unitaires maximales. 
 22. Il résulte de ce qui précède qu'en donnant à la société Oxial une interprétation erronée des dispositions des articles R. 581-34 et R. 581-41 du code de l'environnement fixant une surface unitaire maximale pour l'installation de publicités lumineuses, notamment numériques, les services de l'Etat ont commis une faute de nature à engager leur responsabilité. 
 23. Toutefois, il résulte des dires mêmes de la société Oxial qu'à compter d'août 2013, les services de l'Etat ont modifié leur règle de calcul afin de tenir compte de la surface des panneaux publicitaires. Ce changement de règle a été entériné par l'instruction du 24 mars 2014 du ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, qui a abrogé la circulaire du 12 mai 1981 mentionnée ci-dessus et qui a fait référence à la surface des " dispositifs publicitaires ", et non plus à celle des affiches ou écran hors cadre. Par suite, alors même que cette nouvelle doctrine administrative n'a été confirmée dans une instance contentieuse que par les décisions n° 395494 du 20 octobre 2016 et n° 408801 du 8 novembre 2017 du Conseil d'Etat, les préjudices que la société Oxial aurait subis à compter du 24 mars 2014 doivent être regardés comme imputables à sa seule imprudence. 
 24. Par ailleurs, si, avant le 24 mars 2014, la société Oxial a été induite en erreur par les informations communiquées par les services de l'Etat, cette société, professionnelle du secteur, a fait preuve d'imprudence en ne tenant aucun compte de l'interprétation retenue par le Conseil d'Etat dans sa décision du 6 octobre 1999 mentionnée ci-dessus, publiée aux tables annuelles du recueil des décisions du Conseil d'Etat statuant au contentieux. Cependant, les services de l'Etat ont formellement retenu, et de manière répétée, une interprétation contraire à celle jurisprudentielle, sans d'ailleurs prendre explicitement position contre cette dernière, ni même la mentionner. Dans ces conditions, l'imprudence commise par la société Oxial n'est de nature à exonérer l'Etat de sa responsabilité qu'à hauteur de 10 % des dommages subis avant le 24 mars 2014. 
 Sur les préjudices :  
 25. En premier lieu, la société Oxial demande l'indemnisation des pertes liées à l'impossibilité d'exploiter, pendant une période de 15 ans, les 77 panneaux de publicité numérique installés avant le 30 janvier 2012 et démontés avant le 13 juillet 2015. Toutefois, ce préjudice n'est pas imputable à la faute énoncée au point 22, mais au seul changement de réglementation qui est intervenu dans les conditions mentionnées aux points 4 à 9 et n'est pas susceptible, ainsi qu'il a été dit, d'engager la responsabilité sans faute de l'Etat. 
 26. En deuxième lieu, la société Oxial demande l'indemnisation des pertes liées à l'impossibilité d'exploiter, pendant une période de 15 ans, 15 panneaux de publicité numérique acquis avant le 30 janvier 2012 mais installés après cette date. Toutefois, la société Oxial affirme que ces panneaux n'ont pas été démontés et qu'elle a été autorisée à les exploiter pendant une période de huit ans. A l'expiration de cette période, la société Oxial ne saurait se prévaloir d'un droit acquis au renouvellement des autorisations qui lui ont été octroyées, ni sur le fondement des dispositions du code de l'environnement, dont l'article R. 581-15 fixe à huit ans la durée maximale d'autorisation d'installer un dispositif de publicité lumineuse, ni sur le fondement de la doctrine administrative appliquée avant le 24 mars 2014 qui ne comportait aucune erreur ayant trait à la durée des autorisations ou aux conditions de leur renouvellement.  
 27. En tout état de cause, la société Oxial ne démontre pas qu'elle serait dans l'impossibilité de vendre ces panneaux, ni qu'elle serait contrainte de les vendre avec une décote supérieure à leur valeur non amortie, alors qu'elle soutient que la durée d'amortissement d'un panneau de publicité numérique est de quatre ans. 
 28. En troisième lieu, la société Oxial demande l'indemnisation des pertes liées à l'impossibilité d'exploiter, pendant une période de 15 ans, 100 panneaux de publicité numérique acquis et installés après le 30 janvier 2012. Toutefois, elle soutient qu'à l'exception de ceux installés à Dijon, ces panneaux n'ont pas été démontés et sont toujours exploités. Pour les mêmes motifs que ceux énoncés au point 26, la société Oxial ne saurait se prévaloir d'un droit acquis au renouvellement des autorisations qui lui ont été délivrées.  
 29. Par ailleurs, si elle soutient avoir démonté plusieurs panneaux installés à Dijon, elle n'a produit, en dépit de la mesure d'instruction diligentée par la cour, aucun élément précis et circonstancié sur la réalité du préjudice qu'elle invoque, notamment sur la durée des autorisations délivrées ou les pertes qu'elle aurait subies à l'occasion de la revente des panneaux, alors qu'il résulte de l'instruction qu'elle a été en mesure de les exploiter pendant une période d'au moins quatre ans. Enfin, si la société Oxial évoque " deux autres dossiers instruits par l'Etat ", elle n'apporte aucun élément précis et circonstancié à l'appui de cette allégation. 
 30. Il résulte de ce qui précède que la société Oxial n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lille a rejeté sa demande tendant à l'indemnisation des préjudices subis à raison de l'édiction du décret du 30 janvier 2012 visé ci-dessus et de son interprétation erronée par les services de l'Etat. 
 Sur les frais liés à l'instance :  
 31. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme que la société Oxial demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. 
 DÉCIDE : 
 Article 1er : La requête de la société Oxial est rejetée. 
 Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la société Oxial et au Premier ministre. 
 Copie en sera transmise pour information à la ministre de la transition écologique. 
 Délibéré après l'audience publique du 15 mars 2022 à laquelle siégeaient : 
 - M. Marc Heinis, président de chambre, 
 - M. C B, magistrat honoraire, 
 - M. Stéphane Eustache, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 avril 2022. 
 Le rapporteur, 
 Signé : S. Eustache  
 Le président de la 1ère chambre, 
 Signé : M. A  
 Le greffier, 
 Signé : C. Sire         
 La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique en ce qui la concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 
 Pour expédition conforme, 
 Le greffier en chef, 
 Par délégation, 
 Le greffier, 
 Christine Sire 
 N°20DA01953