CAA69 · 3ème chambre - formation à 3 — 12 octobre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure 
 Mme D C, M. B C et M. A C ont demandé au tribunal administratif de Dijon :  
 1°) de déclarer l'Etat responsable de leurs préjudices ;  
 2°) de condamner l'Etat à réparer leurs préjudices d'angoisse, de contamination, de perte de la qualité de vie et de troubles dans les conditions d'existence, soit une somme totale de 50 000 euros pour chacune des trois personnes concernées, sommes majorées des intérêts de droit à compter de la première demande d'indemnisation formée le 22 mai 2017, avec capitalisation des intérêts échus à compter de cette même formalité ;  
 3°) de condamner l'Etat, à titre principal, à leur verser la somme de 41 000 euros au titre de la perte de la valeur vénale de leur bien immobilier, somme majorée des intérêts de droit à compter de la première demande d'indemnisation formée le 22 mai 2017, avec capitalisation des intérêts échus à compter de cette même formalité, à titre subsidiaire, d'ordonner une expertise aux fins d'évaluer le préjudice lié à la perte de valeur vénale du bien immobilier, en mettant les frais d'expertise à la charge de l'Etat et en condamnant l'Etat à verser la somme fixée par l'expert majorée des intérêts de droit à compter de la date de la première demande d'indemnisation formée le 22 mai 2017, avec capitalisation des intérêts échus à compter de cette même formalité ;  
 4°) de condamner l'Etat aux entiers dépens et de mettre à sa charge une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Par un jugement n° 1800006 du 31 décembre 2019, le tribunal administratif de Dijon a rejeté cette demande. 
 Procédure devant la cour 
 Par une requête, enregistrée le 28 février 2020, les consorts C, représentés par la SELARL Teissonnière-Topaloff-Lafforgue-Andreu Associés, agissant par Me Lafforgue, demandent à la cour : 
 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Dijon du 31 décembre 2019 ;  
 2°) de condamner l'Etat à leur verser chacun une somme totale de 50 000 euros, portant intérêts à compter du 22 mai 2017 et capitalisation des intérêts, en réparation de leurs préjudices d'angoisse, de contamination, de perte de la qualité de vie et de troubles dans les conditions d'existence ;  
 3°) de condamner l'Etat à leur verser la somme de 41 000 euros portant intérêts à compter du 22 mai 2017 et capitalisation des intérêts, au titre de la perte de la valeur vénale de leur bien immobilier ou, subsidiairement, d'ordonner une expertise aux fins d'évaluer ce chef de préjudice ;   
 4°) de condamner l'Etat aux entiers dépens et de mettre à sa charge une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que : 
 - la responsabilité de l'Etat est engagée compte tenu de la carence fautive du préfet dans l'exercice de ses pouvoirs de police des installations classées, à raison de l'absence de contrôle réel du respect effectif par la société Harsco Metals et Minerals, des prescriptions de l'arrêté n°2009-P-2051 du 2 août 2009 et de l'absence de sanction lors de la constatation de violations desdites prescriptions ; le préfet, qui ne pouvait ignorer les nuisances occasionnées par l'activité en litige, était en situation de compétence liée pour mettre en demeure la société et il ne l'a pas fait alors que cinq rapports d'inspection ont été réalisés et qu'aucune visite n'était inopinée ;  
 - la responsabilité de l'Etat est engagée à raison également de l'absence d'édiction de prescriptions suffisamment contraignantes eu égard à la gravité des menaces pesant sur l'environnement et la santé ; l'activité de la société Harsco Metals et Minerals génère des poussières toxiques dangereuses pour la santé ; ils sont contaminés aux métaux lourds et aucun autre facteur n'explique leur état ; les prescriptions édictées par l'arrêté du 26 août 2009 étaient insuffisantes pour protéger les intérêts mentionnés à l'article L. 511-1 du code de l'environnement ; le préfet a tardé à reclasser l'activité de la société de la rubrique 167 à la rubrique 3532 en application de la directive IED et il n'a prescrit aucune valeur limite d'émissions en méconnaissance de l'article R. 515-60 du code de l'environnement ;  
 - les divers préjudices sont établis et en lien avec la carence fautive de l'Etat ;  
 - ils n'ont jamais entendu accepter les nuisances actuelles en s'installant à proximité du crassier. 
 Par un mémoire, enregistré le 12 août 2021, la société Harsco Metal and Minerals France, représentée par Me Popineau-Dehaullon, conclut au rejet de la requête et demande qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge des requérants en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient qu'aucun des moyens invoqués n'est fondé. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 17 septembre 2021, la ministre de la transition écologique et solidaire conclut au rejet de la requête. 
 Elle soutient que :   
 - l'Etat n'a commis aucune faute dans l'exercice de ses pouvoirs de police des installations classées ;  
 - à titre subsidiaire, le lien de causalité n'est pas établi ;  
 - le risque auquel se sont sciemment exposés les requérants, malgré la connaissance qu'ils avaient de l'activité de la société Harsco Metals et Minerals, exonère l'Etat de sa responsabilité ; 
 - à titre encore plus subsidiaire, les requérants n'établissent pas, en se bornant à dénoncer l'inaction alléguée de l'Etat, l'existence d'un préjudice moral qui se distinguerait d'autres préjudices dont ils demandent réparation ; l'exposition aux polluants atmosphériques, qui n'entre pas dans le champ de définition du préjudice spécifique de contamination, ne saurait être indemnisée ; le préjudice lié à la perte de la qualité de vie et aux troubles dans les conditions d'existence ne peut être indemnisé postérieurement à septembre 2017 ; les montants réclamés sont excessifs ; le préjudice financier n'est pas établi.  
 Par ordonnance du 17 septembre 2021, la clôture de l'instruction a été fixée en dernier lieu au 11 octobre 2021. 
 Vu les autres pièces du dossier ; 
 Vu : 
 - le code de l'environnement ;   
 - le code de justice administrative ;  
 Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; 
 Après avoir entendu au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Bénédicte Lordonné, première conseillère ; 
 - les conclusions de M. Samuel Deliancourt, rapporteur public ; 
 - et, les observations de Me Lafforgue pour les requérants. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Les consorts C relèvent appel du jugement du 17 décembre 2019 par lequel le tribunal administratif de Dijon a rejeté leur demande tendant à la condamnation de l'Etat à réparer les préjudices résultant selon eux des carences fautives du préfet de la Nièvre dans l'exercice de ses pouvoirs de police des installations classées à l'égard d'une installation de traitement et de démétallisation de laitiers d'aciérie sur le territoire de la commune de Sauvigny-Les-Bois.  
 Sur la responsabilité de l'Etat :  
 2. Il appartient à l'Etat, dans l'exercice de ses pouvoirs de police en matière d'installations classées, d'assurer la protection des intérêts mentionnés à l'article L. 511-1 du code de l'environnement par les installations soumises à autorisation en application de l'article L. 512-1 du même code et ce, en premier lieu, en assortissant l'autorisation délivrée à l'exploitant de prescriptions encadrant les conditions d'installation et d'exploitation de l'installation qui soient de nature à prévenir les risques susceptibles de survenir. Il lui appartient, ensuite, d'exercer sa mission de contrôle sur cette installation en veillant au respect des prescriptions imposées à l'exploitant et à leur adéquation à la protection des intérêts mentionnés à l'article L. 511-1. A cet égard, les services en charge de ce contrôle disposent du pouvoir de visiter les installations soumises à autorisation. Il leur appartient d'adapter la fréquence et la nature des visites à la nature, à la dangerosité et à la t²aille de ces installations. Il leur revient, enfin, de tenir compte, dans l'exercice de cette mission de contrôle, des indications dont ils disposent sur les facteurs de risques particuliers affectant les installations ou sur d'éventuels manquements commis par l'exploitant.  
 3. Aux termes de l'article L. 514-1 du code de l'environnement alors applicable : " I. - Indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées, en cas d'inobservation des prescriptions applicables en vertu du présent code aux installations, ouvrages, travaux, aménagements, opérations, objets, dispositifs et activités, l'autorité administrative compétente met en demeure la personne à laquelle incombe l'obligation d'y satisfaire dans un délai qu'elle détermine. () ". Lorsque l'inspecteur des installations classées a constaté, selon la procédure requise par le code de l'environnement, l'inobservation de conditions légalement imposées à l'exploitant d'une installation classée, le préfet, sans procéder à une nouvelle appréciation de la violation constatée, est tenu d'édicter une mise en demeure de satisfaire à ces conditions dans un délai déterminé. 
 4. Il résulte de l'instruction qu'un arrêté du préfet de la Nièvre du 26 août 2009 a autorisé la société Excell Minerals France, devenue Harsco Minerals, à exploiter une installation de traitement et de démétallisation de laitiers d'aciérie sur le territoire de la commune de Sauvigny-Les-Bois, sous réserve du respect de nombreuses prescriptions, en particulier, à son article 8.2.1.1, la mise en place par l'exploitant d'un dispositif de mesures biannuelles des retombées de poussières émises par les activités et installations de la société, au moyen de jauges dites " Owen ", afin que soient analysées en laboratoire leur quantité globale et leur teneur en métaux. Le dernier alinéa de l'article article 8.2.1.1 précise que " En fonction des résultats obtenus sur une durée jugée suffisamment représentative, l'auto-surveillance pourra être revue par l'inspection des installations classées, tant sur l'étendue des paramètres que sur la fréquence des analyses ". La visite de l'inspection des installations classées du 10 décembre 2010 a relevé quatre non-conformités, dont la non-implantation des jauges " Owen " permettant la surveillance des émissions atmosphériques, prévues à l'article 8.2.1 de l'arrêté préfectoral d'autorisation. Si, après injonction adressée à l'exploitant, une campagne de mesures de retombées de poussières a été réalisée entre février et avril 2012, la même violation de l'arrêté a encore été relevée lors de la visite de l'inspection des installations classées qui a eu lieu le 17 septembre 2013, relevant douze non-conformités, dont l'absence d'analyses de retombées de poussières biannuelles. Ces non-conformités ont fait l'objet d'un courrier d'injonction adressé par le préfet de la Nièvre à l'exploitant le 30 octobre 2013. Un procès-verbal d'infraction pour ne pas avoir fait procéder aux analyses bi-annuelles prescrites par l'article 8.2.1 de l'arrêté préfectoral du 26 août 2009 a été dressé le 22 juillet 2015. Un arrêté de mise en demeure a été pris le 18 août 2015 par le préfet de la Nièvre, enjoignant l'exploitant de se conformer sans délai aux prescriptions de l'article 8.2.1.1 de l'arrêté. Il lui était également demandé de compléter les analyses par les paramètres supplémentaires, au-delà des obligations figurant dans l'arrêté (particules de poussières de diamètre inférieur à 2.5µm, particules de poussières de diamètre inférieur à 10µm, fibres et poussières d'amiante, arsenic, plomb, cuivre, molybdène et zinc). De nouvelles inspections réalisées sur le site, les 10 février et 20 mai 2016 ont révélé des non-conformités relatives au lavage des roues des camions, au bâchage des véhicules et au nombre de passages de camions, supérieur à ce qui était prévu dans l'arrêté d'autorisation. Par un arrêté complémentaire du 22 mai 2017, le préfet de la Nièvre a précisé et complété certaines mesures déjà prescrites, en particulier des prescriptions visant à limiter les émissions de poussières (limitation du nombre maximal de camions, bâchage systématique de ceux utilisés pour le transport des laitiers à l'intérieur du site et pour l'évacuation de la matrice minérale, limitation des quantités de produits stockées sur le site et de la hauteur de leurs tas, renforcement des paramètres de suivi des retombées de poussières, mise en œuvre d'une surveillance de la qualité de l'air ambiant et d'une station météorologique, étanchéification de toutes les voies de circulation internes et de toutes les surfaces servant au stockage des produits, construction d'un bâtiment pour le déversement des laitiers de " fraîche production "). La cessation définitive des activités d'Harsco Metals and Minerals France sur le site d'Imphy a été notifiée au préfet de la Nièvre par un courrier du 17 octobre 2017. 
 5. Il résulte de ce qui a été dit au point précédent qu'à l'exception de la campagne 2012, l'exploitant n'a pas procédé, sur la période comprise entre 2009 et 2015, aux analyses biannuelles pourtant prescrites par l'article 8-2-1 de l'arrêté préfectoral n°2009-P-2051 du 26 août 2009, relatives aux retombées de poussières émises par les activités et les installations de la société. En laissant ainsi se poursuivre durant six années l'exploitation de cette installation, dans des conditions non conformes aux prescriptions de l'arrêté du 26 août 2009, sans faire usage des pouvoirs que lui confère l'article L. 514-1 du code de l'environnement, le préfet a commis une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat. 
 6. Les requérants recherchent en outre la responsabilité de l'Etat à raison de l'absence d'édiction de prescriptions suffisamment contraignantes eu égard à la gravité des menaces pesant sur l'environnement et la santé. Il résulte de l'instruction que les mesures biannuelles prescrites par l'article 8.2.1.1 de l'arrêté préfectoral du 26 août 2009 sont considérées comme des mesures " d'autosurveillance ", en l'absence de norme imposant un seuil maximal de retombées de poussières. Après l'arrêté de mise en demeure du 18 août 2015, il a été transmis à la DREAL plusieurs rapports relatifs aux mesures de retombées de poussières, portant sur les périodes été 2015, hiver 2015-2016, été 2016, hiver 2016-2017, qui concluent expressément à l'absence d'amiante dans les matériaux traités et n'ont mis en évidence qu'un dépassement anecdotique des normes allemandes, prises en référence en l'absence de normes françaises. En se bornant à soutenir que les campagnes de mesures ne résultaient pas de contrôles inopinés, et portaient sur des durées trop courtes, les requérants ne critiquent pas sérieusement l'exactitude des données recueillies. L'étude d'impact des dangers et de l'évaluation quantitative des risques sanitaires, conduite par le laboratoire indépendant Antea Group, compte tenu en particulier de l'absence d'augmentation des concentrations en métaux et autres composants dans les sols entre 2007 et 2016, n'a pas fait apparaître de risques spécifiques, en particulier sur les sols, pouvant être liés directement aux activités de la société Harsco, de sorte que, comme l'ont considéré les premiers juges, aucune démonstration étayée de l'impact de l'activité de la société Harsco sur la santé et l'environnement n'est susceptible en l'état de l'instruction de caractériser l'insuffisance des prescriptions. L'édiction d'un arrêté complémentaire, qui a été pris après la visite de l'inspection des installations classées du 10 février 2016 et en considération des manquements commis par l'exploitant, ne saurait en elle-même suffire pour démontrer que les prescriptions initiales concernant les mesures de surveillances des émissions et la prévention des pollutions en cause, dont la légalité s'apprécie en tenant compte des informations dont l'administration disposait, étaient insuffisantes. Le moyen tiré de ce que l'Etat aurait commis une faute en n'édictant pas des prescriptions adaptées à l'activité exercée doit ainsi être écarté. Les requérants ne sont pas davantage fondés à soutenir que l'autorité administrative aurait manqué à ses obligations résultant de la transposition de la directive 2010/75/UE relative aux émissions industrielles, faute de reclasser l'activité de la société Harsco de la rubrique 167 à la rubrique 3532 de la nomenclature, et de prescrire une  " valeur limite d'émission ", dans la mesure où ainsi que l'ont relevé les premiers juges, la rubrique 3532, ne comporte pas de " valeur limite d'émission " applicable à l'activité exercée sur le site de la société Harsco. 
 7. Il résulte de ce qui précède que les requérants sont seulement fondés à rechercher la responsabilité de l'Etat résultant du retard fautif du préfet de la Nièvre à mettre en demeure l'exploitant de procéder à l'analyse biannuelle des retombées de poussières. Toutefois, compte tenu notamment de ce qui a été dit au point précédent, les mesures de surveillance, si elles avaient été correctement effectuées, n'auraient pas eu pour effet d'atténuer ou de faire disparaître les nuisances dont se plaignent les requérants, de sorte que l'illégalité commise ne présente pas de lien de causalité direct avec les préjudices dont il est demandé la réparation. 
 8. Il résulte de de tout ce qui précède que les consorts C ne sont pas fondés à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Dijon a rejeté leur demande. 
 Sur les frais liés au litige : 
 9. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme que les requérants demandent au titre des frais qu'ils ont exposés soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas partie perdante. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge des requérants la somme que la société Harsco Metal and Minerals France demande au titre de ses frais non compris dans les dépens sur le même fondement. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête des consorts C est rejetée. 
 Article 2 :  Les conclusions de la société Harsco Metal and Minerals France présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme D C, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et à la société Harsco Metal and Minerals France. 
 Délibéré après l'audience du 27 septembre 2022 à laquelle siégeaient : 
 M. Jean-Yves Tallec, président, 
 M. Gilles Fédi, président-assesseur, 
 Mme Bénédicte Lordonné, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 octobre 2022. 
 La rapporteure, 
 Bénédicte LordonnéLe président, 
 Jean-Yves Tallec  
 La greffière, 
 Sandra Bertrand 
 La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition, 
 La greffière,