CAA69 · 4ème chambre - formation à 3 — 17 mai 2022

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure  
 La société Flug in Farbe International a demandé au tribunal administratif de Lyon de condamner la commune de Saint-Bonnet-de-Mure à lui verser la somme de 273 397,08 euros, assortie des intérêts à compter du 3 août 2018, en réparation des préjudices causés par les agissements et décisions fautives du maire dans le cadre de la police de l'affichage publicitaire. 
 Par un jugement n° 1808162 du 18 février 2020, le tribunal a rejeté sa demande et l'a condamnée à payer une amende de 8 000 euros en application de l'article R. 741-12 du code de justice administrative. 
 Procédure devant la cour  
 Par une requête et un mémoire enregistrés le 16 mars 2020 et le 5 mai 2021 la société Flug In Farbe International, représentée par Me Mahe, demande à la cour, dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) d'annuler ce jugement ; 
 2°) de faire droit à sa demande indemnitaire ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - les arrêtés des 26 mars 2015, 20 avril 2015, 29 juillet 2015 et 1er octobre 2015 pris par le maire de la commune de Saint-Bonnet-de-Mure sont illégaux puisque les panneaux publicitaires n'ont jamais été situés hors agglomération ;  
 - ils sont fondés sur des dispositions du règlement local de publicité illégales ; 
 - la commune a une attitude qui manque de cohérence ; 
 - la restriction apportée à la pose des panneaux publicitaires constitue une atteinte manifestement excessive aux libertés fondamentales d'entreprendre, du commerce et de l'industrie, à la liberté d'affichage prévue à l'article L. 581-1 du code de l'environnement, ainsi qu'aux principes d'égalité de traitement des usagers du service public et du domaine public ; 
 - elle doit être indemnisée du préjudice financier, du préjudice matériel résultant de ses frais de procédure et du préjudice de réputation qu'elle subit à raison de ces fautes ; 
 - l'amende pour recours abusif prononcée par le tribunal n'est pas fondée. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 30 juillet 2020 et le 25 mai 2021, non communiqué, la commune de Saint-Bonnet-de-Mure, représentée par Me Rouchon, conclut au rejet de la requête et demande à la cour de mettre à la charge de la société Flug In Farbe International une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de prononcer à son encontre une amende pour recours abusif. 
 Elle fait valoir que : 
 - la requête d'appel de la société Flug In Farbe International, qui reprend intégralement, sans les modifier, ses moyens de première instance, est irrecevable ; 
 - ces moyens ne sont pas fondés ; 
 - à supposer même que les panneaux se soient trouvés en agglomération, leur implantation n'avait pas été précédée d'une déclaration préalable et le règlement local de publicité comme l'article R. 581-31 du code de l'environnement interdisent la publicité ou les pré-enseignes non lumineuses en agglomération. 
 Par courrier du 25 mars 2022, les parties ont été averties de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office. 
 Par un mémoire enregistré le 29 mars 2022, la commune de Saint-Bonnet-de-Mure a présenté ses observations sur ce moyen relevé d'office. 
 Par un mémoire enregistré le 6 avril 2022, la ministre de la transition écologique a présenté des observations. 
 Elle fait valoir que le maire de Saint-Bonnet-de-Mure a agi au nom de la commune. 
 Vu les autres pièces du dossier ; 
 Vu : 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code pénal ; 
 - le code de la route ; 
 - le code de justice administrative ; 
 Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; 
 Après avoir entendu au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme D,  
 - les conclusions de M. Savouré, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Mahe pour la société Flug in Farbe International et de Me Rouchon pour la commune de Saint-Bonnet-de-Mure. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par courrier du 27 juillet 2018, la société Flug in Farbe International, venue aux droits de la société ARA Publicité Services, a demandé à la commune de Saint-Bonnet-de-Mure de l'indemniser du préjudice subi à raison, selon elle, d'une part, de l'illégalité fautive des arrêtés des 26 mars 2015, 20 avril 2015, 29 juillet 2015 et 1er octobre 2015 par lesquels le maire de la commune a mis en demeure la société ARA Publicité Services de retirer des panneaux publicitaires non lumineux scellés au sol sur la parcelle cadastrée section AR n° 37 au motif que ces panneaux étaient situés hors agglomération en méconnaissance des dispositions de l'article L. 581-7 du code de l'environnement et, d'autre part, du comportement fautif de la commune dans ce litige qui les oppose depuis plusieurs années. Après le rejet de sa demande préalable d'indemnisation par la commune, la société Flug in Farbe International a saisi le tribunal administratif de Lyon d'un recours indemnitaire qui a été rejeté par un jugement du 18 février 2020 dont la société relève appel en demandant, dans le dernier état de ses écritures, de condamner la commune à réparer les préjudices qu'elle a subis. 
 Sur la responsabilité : 
 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 581-7 du code de l'environnement, dans sa rédaction alors applicable : " En dehors des lieux qualifiés d'agglomération par les règlements relatifs à la circulation routière, toute publicité est interdite. Elle est toutefois autorisée à l'intérieur de l'emprise des aéroports ainsi que des gares ferroviaires, selon des prescriptions fixées par décret en Conseil d'Etat. La publicité peut également être autorisée par le règlement local de publicité de l'autorité administrative compétente à proximité immédiate des établissements de centres commerciaux exclusifs de toute habitation et situés hors agglomération, dans le respect de la qualité de vie et du paysage et des critères, en particulier relatifs à la densité, fixés par décret. ". Aux termes de l'article L. 581-14-2 du même code, alors en vigueur : " Les compétences en matière de police de la publicité sont exercées par le préfet. Toutefois, s'il existe un règlement local de publicité, ces compétences sont exercées par le maire au nom de la commune. Dans ce dernier cas, à défaut pour le maire de prendre les mesures prévues aux articles L. 581-27, L. 581-28 et L. 581-31 dans le délai d'un mois suivant la demande qui lui est adressée par le représentant de l'Etat dans le département, ce dernier y pourvoit en lieu et place du maire. ". Aux termes de l'article L. 581-27 du même code, dans sa rédaction applicable au litige  : " Dès la constatation d'une publicité, d'une enseigne ou d'une pré-enseigne irrégulière au regard des dispositions du présent chapitre ou des textes réglementaires pris pour son application, et nonobstant la prescription de l'infraction ou son amnistie, l'autorité compétente en matière de police prend un arrêté ordonnant, dans les quinze jours, soit la suppression, soit la mise en conformité avec ces dispositions, des publicités, enseignes ou pré-enseignes en cause, ainsi que, le cas échéant, la remise en état des lieux./Cet arrêté est notifié à la personne qui a apposé, fait apposer ou maintenu après mise en demeure la publicité, l'enseigne ou la pré-enseigne irrégulière./ Si cette personne n'est pas connue, l'arrêté est notifié à la personne pour le compte de laquelle ces publicités, enseignes ou pré-enseignes ont été réalisées. ". Aux termes de l'article R. 110-2 du code de la route : " Pour l'application du présent code, les termes ci-après ont le sens qui leur est donné dans le présent article : / -agglomération : espace sur lequel sont groupés des immeubles bâtis rapprochés et dont l'entrée et la sortie sont signalées par des panneaux placés à cet effet le long de la route qui le traverse ou qui le borde (). ". 
 3. Par des jugements n° 1503944 du 15 décembre 2015 et n° 1509760 du 31 janvier 2017, le tribunal administratif de Lyon a rejeté les recours formés par la société Ara Publicité Services qui tendaient à l'annulation des arrêtés des 26 mars 2015, 20 avril 2015 et 29 juillet 2015 du maire de Saint-Bonnet-de-Mure. Toutefois, l'autorité relative de chose jugée dont ces décisions de rejet sont revêtues ne fait pas obstacle à ce que l'illégalité des arrêtés soit invoquée par la société Flug In Farbe International dans le cadre de son recours indemnitaire, lequel n'a pas le même objet que les recours pour excès de pouvoir dirigés contre ces arrêtés. 
 4. Par ailleurs, par arrêts du 27 juin 2019 et du 8 octobre 2020, la cour d'appel de Lyon, statuant en matière correctionnelle, a relaxé M. A, dirigeant de la société Ara Publicité Services, des faits d'apposition non autorisée d'une publicité ou d'une enseigne hors agglomération commis le 29 juin 2016 à Saint-Bonnet-de-Mure et M. C B, propriétaire de la parcelle AR 37, pour des faits d'opposition à l'exécution de la dépose de ces enseignes, au motif que dès lors qu'elles avaient été implantées après le panneau signalant réglementairement l'entrée de l'agglomération, elles se situaient en agglomération. Cependant, l'autorité de la chose jugée qui appartient aux décisions des juges répressifs ne s'attache qu'aux constatations de fait contenues dans leur jugement et qui sont le support nécessaire du dispositif de ce jugement, à savoir en l'espèce l'emplacement de ces panneaux par rapport au panneau signalant l'entrée de l'agglomération, et ne s'étend à l'appréciation et à la qualification des faits retenues par le juge répressif que lorsque la légalité d'une décision administrative est subordonnée à la condition que les faits qui servent de fondement à cette décision constituent une infraction pénale. Tel n'est pas le cas de la mise en œuvre par le maire des pouvoirs qu'il tient de l'article L. 581-7 du code de l'environnement. 
 5. Il résulte de l'instruction que les panneaux litigieux étaient implantés sur une parcelle agricole, au droit d'un rond-point qui se situe à une centaine de mètres après le panneau d'entrée d'agglomération sur la RD 306. Aucune construction n'était édifiée, entre le panneau d'entrée d'agglomération et cette parcelle, qui était séparée du bâtiment le plus proche par une autre parcelle agricole, d'une largeur de 25 mètres environ, de telle sorte que la construction la plus proche se trouvait, en fonction des panneaux, à environ une quarantaine ou une soixantaine de mètres de ceux-ci. Dans ces conditions, dès lors que les panneaux, qui étaient situés en amont des zones d'aménagement concerté du Chanay et de la Plaine, n'avaient pas été implantés dans un espace sur lequel étaient groupés des immeubles bâtis rapprochés, le maire a pu légalement estimer que, situés hors de l'agglomération, ils étaient interdits en application de l'article L. 581-7 du code de l'environnement et ce, alors même que les panneaux avaient été implantés après le panneau signalant réglementairement l'entrée de l'agglomération. En outre et en tout état de cause, ainsi que le fait valoir la commune, les dispositions de l'article R. 581-31 du code de l'environnement interdisent les dispositifs publicitaires non lumineux, scellés au sol ou installés directement sur le sol, dans les agglomérations de moins de 10 000 habitants ne faisant pas partie d'une unité urbaine de plus de 100 000 habitants, ce qui était le cas de la commune de Saint-Bonnet-de-Mure. Le maire aurait également pu fonder les arrêtés mettant en demeure la société de retirer les panneaux litigieux sur ces dispositions. 
 6. En deuxième lieu, la société Flug In Farbe International reprend en appel le moyen tiré de ce que les arrêtés en cause se fonderaient sur des dispositions du règlement local de publicité qui seraient illégales. Il y a lieu d'écarter ce moyen par adoption des motifs retenus à juste titre par les premiers juges. 
 7. En troisième lieu, si la société requérante fait valoir que certains de ses concurrents ont implanté des dispositifs publicitaires dans des conditions similaires sans donner lieu à des constats d'infraction, cette seule circonstance, à la supposer avérée, est sans incidence sur la légalité des arrêtés en litige, qui ont été régulièrement édictés en application de la législation relative aux publicités et enseignes. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du principe d'égalité ne peut qu'être écarté. Par ailleurs, le moyen tiré de ce que les mesures prises par le maire de Saint-Bonnet-de-Mure à l'encontre de la société ARA Publicité Services portent atteinte à la liberté du commerce et de l'industrie et à la liberté d'affichage, doit, en tout état de cause, également être écarté dès lors que les arrêtés en litige ont été pris en application des dispositions législatives du code de l'environnement qui prévoient les conditions dans lesquelles la liberté d'affichage peut être limitée. 
 8. En quatrième lieu, il ne résulte pas de l'instruction que le comportement de la commune de Saint-Bonnet-de-Mure, qui n'a fait que rechercher à faire respecter les dispositions du code de l'environnement et qui n'a pas varié dans ses prises de position, si ce n'est pour porter une correction à une erreur matérielle contenue dans l'un des arrêtés municipaux, ait présenté un caractère fautif antérieurement à la demande indemnitaire de la société Flug In Farbe International. 
 9. En l'absence de faute commise par la commune, la société Flug In Farbe International n'est pas fondée à rechercher sa responsabilité. 
 10. Il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée en défense, que la société Flug In Farbe International n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal a rejeté sa demande indemnitaire.  
 Sur la condamnation à une amende pour recours abusif : 
 11. Aux termes de l'article R. 741-12 du code de justice administrative : " Le juge peut infliger à l'auteur d'une requête qu'il estime abusive une amende dont le montant ne peut excéder 10 000 euros. ". 
 12. Ainsi que l'a indiqué le tribunal, la demande de la société Flug In Farbe International tendait à l'indemnisation de préjudices constitués, pour partie, de sommes mises à la charge d'une société qu'elle a absorbée au titre d'astreintes et d'amendes pour recours abusifs dont elle ne s'est jamais acquittée et faisait suite aux multiples recours précédemment rejetés par des jugements du tribunal devenus définitifs qui ont écarté les moyens contestant la légalité des arrêtés pris par le maire de Saint-Bonnet-de-Mure en vue de la dépose de dispositifs publicitaires irrégulièrement implantés. Par ailleurs, les arrêts de la cour d'appel de Lyon rendus en matière pénale sont postérieurs à la saisine du tribunal. Dans ces conditions, le tribunal a pu estimer que la demande de la société présentait un caractère abusif et lui infliger une amende de 8 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article R. 741-12 du code de justice administrative. 
 13. Devant la cour, la commune de Saint-Bonnet-de-Mure demande à nouveau de condamner la société au versement d'une amende pour recours abusif. Toutefois, la faculté prévue par ces dispositions constituant un pouvoir propre du juge, ces conclusions ne sont pas recevables.  
 Sur les frais du litige : 
 14. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, de mettre à la charge de la société Flug In Farbe International, partie perdante, une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la commune de Saint-Bonnet-de-Mure et non compris dans les dépens. En revanche, ces mêmes dispositions font obstacle à ce que la commune de Saint-Bonnet-de-Mure soit condamnée à verser une somme à ce titre à la société requérante. 
 DÉCIDE : 
 Article 1er : La requête de la société Flug In Farbe International est rejetée. 
 Article 2 : La société Flug In Farbe International versera à la commune de Saint-Bonnet-de-Mure une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le surplus des conclusions de la commune de Saint-Bonnet-de-Mure est rejeté.  
 Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la société Flug In Farbe International et à la commune de Saint-Bonnet-de-Mure. Copie en sera adressée à la ministre de la transition écologique. 
 Délibéré après l'audience du 14 avril 2022, à laquelle siégeaient : 
 Mme Michel, présidente, 
 Mme Duguit-Larcher, première conseillère, 
 M. Rivière, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 mai 2022. 
 La rapporteure, 
 A. DLa présidente, 
 C. Michel 
 Le greffier, 
 J. Billot 
 La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique en ce qui la concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition, 
 Le greffier,