CAA13 · 1ère chambre - formation à 3 — 15 septembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
La société civile immobilière (SCI) Les Rives de la Bévéra et M. A... C... ont demandé au tribunal administratif de Nice de condamner solidairement la commune de Sospel et l’Etat à verser à la SCI Les Rives de la Bévéra une somme de 10 150 000 euros, ainsi que les intérêts au taux légal, en réparation du préjudice que cette dernière estime avoir subi en raison des agissements de la commune et de l’illégalité de l’arrêté des 25 et 28 avril 2014 par lequel le préfet des Alpes-Maritimes et le maire de la commune de Sospel ont refusé de délivrer le permis de construire sollicité par M. C.... 
 
Par un jugement n° 1603452 du 20 novembre 2019, le tribunal administratif de Nice a rejeté leur demande.  
 
Procédure devant la Cour : 
 
Par une requête et des mémoires, enregistrés les 20 janvier 2020, 6 mars 2020, 9 février 2022 et 31 mai 2022, la société civile immobilière (SCI) Les Rives de la Bévéra et M. A... C..., représentés par Me Paloux, demandent à la Cour : 
  
1°) d’annuler le jugement n° 1603452 du tribunal administratif de Nice en date du 20 novembre 2019 ; 
 
 
 
2°) de condamner solidairement la commune de Sospel et l’Etat à verser à la SCI Les Rives de la Bévéra une somme de 10 000 000 euros, ainsi que les intérêts au taux légal, en réparation du préjudice que cette dernière estime avoir subi en raison des agissements de la commune et de l’illégalité de l’arrêté des 25 et 28 avril 2014 par lequel le préfet des Alpes-Maritimes et le maire de la commune de Sospel ont refusé de délivrer le permis de construire sollicité par M. C... ; 
  
3°) de condamner solidairement la commune de Sospel et l’Etat à verser à M. C... une somme de 150 000 euros, ainsi que les intérêts au taux légal, en réparation du préjudice que ce dernier estime avoir subi en raison des agissements de la commune et de l’illégalité de l’arrêté des 25 et 28 avril 2014 par lequel le préfet des Alpes-Maritimes et le maire de la commune de Sospel ont refusé de délivrer le permis de construire qu’il a sollicité ; 
  
4°) de mettre à la charge de la commune de Sospel et de l’Etat une somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
  
Ils soutiennent que : 
- le jugement n’a pas été signé par le président, le rapporteur et par le greffier, contrairement aux exigences de l’article R. 741-7 du code de justice administrative ; 
- la responsabilité de l’Etat ne peut être écartée en raison de l’illégalité de l’arrêté des 25 et 28 avril 2014 portant refus de permis de construire au regard de l’arrêt de la cour n° 17MA01346 du 21 juin 2018, qui n’est pas revêtu de l’autorité de la chose jugée dans le cadre du contentieux indemnitaire, à défaut d’identité de cause et d’objet ; 
- il incombe à l’administration de classer en zone urbaine dans un délai raisonnable un secteur constructible, a fortiori lorsqu’elle s’y engage, faute de quoi, elle commet une faute ; 
- dès lors que la mise en œuvre de cet emplacement réservé n° 16 destiné à la réalisation de la future voie de desserte du quartier pré Saint-Etienne et la procédure d’expropriation engagée par la délibération du 3 juin avaient pour objet l’urbanisation du quartier pré-Saint Etienne rendue nécessaire par le classement en zone urbaine, leur abandon relève d’une faute ; 
- le programme d’aménagement d’ensemble et ses équipements publics pouvaient être aisément mis en œuvre autrement par le biais de la taxe d’aménagement, pour contribuer à la constructibilité du secteur ; 
- la commune a procédé à une incitation fautive en s’abstenant, après avoir classé en zone urbaine le quartier Saint Etienne, à mettre en place des équipements publics ; 
- les agissements de la commune ont eu pour effet de faire obstacle à la commercialisation du terrain de la SCI Les Rives de la Bevera en méconnaissance des stipulations de l’article 1er du premier protocole additionnel de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, la privant d’une créance, de sorte que l’atteinte au droit de propriété était avérée ; 
- M. C... et la SCI Les Rives de la Bevera ne peuvent être regardés comme des professionnels de l’immobilier ; les divers renoncements que la collectivité a opérés à l’urbanisation du quartier du Pré Saint-Etienne engagent sa responsabilité sans faute, et le préjudice subi, résultant de l’impossibilité de commercialiser le programme immobilier y afférent, constitue un préjudice anormal et spécial ; 
 
Par des mémoires en défense, enregistrés les 26 mars 2020 et 28 février 2022, la commune de Sospel, représentée par Me Jacquemin, conclut, à titre principal, au rejet de la requête, à titre subsidiaire, à ce que la Cour condamne l’Etat à la relever et à la garantir de toute condamnation prononcée à son encontre et, en tout état de cause, à ce qu’une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la SCI Les Rives de la Bévéra et de M. C... au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
La commune fait valoir que ; 
- les moyens invoqués sont infondés ; 
- il n’est pas justifié du préjudice financier. 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 9 mai 2022, la ministre de la transition écologique conclut au rejet de la requête. 
  
La ministre soutient que les moyens invoqués sont infondés.  
  
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
 
Vu : 
- le code de l’urbanisme ; 
- le code de justice administrative. 
 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. B...,  
- les conclusions de M. Roux, rapporteur public, 
- et les observations de Me Paloux représentant la SCI Les Rives de la Bévéra et M. C.... 
 
 
Considérant ce qui suit :  
 
La société civile immobilière (SCI) Les Rives de la Bévéra, qui a pour gérant  M. C..., est propriétaire depuis 1978 sur le territoire de la commune de Sospel d’un terrain appelé « Pré Saint-Etienne », composé des parcelles cadastrées section AE n° 56, 57, 143 et 144. Ces parcelles étaient classées en zone naturelle par le plan d’occupation des sols de la commune approuvé le 9 novembre 1988. Désirant ouvrir cet espace à l’urbanisation pour y former un habitat groupé, le conseil municipal de la commune de Sospel a, par deux délibérations du  9 août 2007, engagé une procédure de révision simplifiée du plan d’occupation des sols et institué un programme d’aménagement d’ensemble. Ce programme permettait à la commune de mettre à la charge des futurs constructeurs une partie du coût des équipements publics nécessaires pour répondre aux besoins des futurs habitants du quartier du Pré-Saint-Etienne. Par une délibération du 29 mai 2008, la révision simplifiée du plan d’occupation des sols a été approuvée, instituant un emplacement réservé au profit de la commune en vue de la réalisation de la future voie de desserte du quartier du Pré-Saint-Etienne. Par une délibération du 3 juin 2010, le conseil municipal a approuvé le projet d’expropriation pour cause d’utilité publique des parcelles nécessaires à la réalisation de cette voie. En remplacement du programme d’aménagement d’ensemble, le conseil municipal a institué la taxe d’aménagement sur le territoire communal et a instauré un taux de taxe d’aménagement de 20 % sur le secteur du  Pré-Saint-Etienne par deux délibérations du 17 novembre 2011, taux ramené à 0 % pour les logements sociaux par une délibération du 8 novembre 2012. 
 
 
 
Le 9 août 2013, M. C... a déposé une demande de permis de construire en vue de la création d’un ensemble immobilier de 151 logements, dont 35 logements sociaux, et d’une gendarmerie sur la parcelle cadastrée section AE n° 144. Par un arrêté conjoint des 25 et 28 avril 2014, le préfet des Alpes-Maritimes et le maire de la commune de Sospel ont refusé de délivrer le permis de construire sollicité par M. C.... Ce dernier a demandé au tribunal administratif de Nice l’annulation de cet arrêté. Par un jugement n° 1403555 du 26 janvier 2017, le tribunal administratif de Nice a rejeté sa demande. Par un arrêt n° 17MA01346 du 21 juin 2018, la cour administrative d’appel de Marseille a rejeté l’appel formé par M. C... contre ce jugement. Par une décision n° 423428 du 6 février 2019, le Conseil d’Etat n’a pas admis le pourvoi en cassation introduit par M. C.... 
 
 
La SCI Les Rives de la Bévéra et M. C... relèvent appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Nice a refusé de condamner solidairement la commune de Sospel et l’Etat à leur verser une somme totale de 10 150 000 euros en réparation des préjudices qu’ils estiment avoir subis en raison des agissements de la commune et de l’illégalité de l’arrêté conjoint des 25 et 28 avril 2014 par lequel le préfet des Alpes-Maritimes et le maire de la commune de Sospel ont refusé de délivrer le permis de construire sollicité par M. C....  
 
 
Sur la régularité du jugement attaqué :  
 
Il ressort des pièces versées aux débats que le moyen invoqué par les requérants et tiré de ce que la minute du jugement attaqué ne comporterait pas l’ensemble des signatures requises en vertu de l’article R. 741-7 du code de justice administrative manque en fait. 
 
 
Sur le bien-fondé du jugement :  
 
En premier lieu, les requérants n’apportent aucun élément permettant de caractériser une faute de l’Etat ou de la commune de Sospel dans leur décision de refus de permis de construire des 25 et 28 avril 2014 devenue définitive par un arrêt n° 17MA01346 de la cour administrative d’appel de Marseille du 21 juin 2018, de nature à engager la responsabilité de l’Etat ou de la commune de Sospel. En tout état de cause, l’illégalité fautive alléguée dans le refus de permis contesté et la responsabilité de l’Etat à cet égard ne peuvent être retenus dès lors que les conditions de desserte du terrain d’assiette du projet en litige par la route de Suez existante dont la largeur n’excède pas 3,5 m ne permettait pas une desserte adaptée à l’envergure du projet immobilier au sens et pour l’application de l’article UB3 du plan d’occupation des sols.  
 
 
En deuxième lieu, la SCI Les Rives de la Bévéra et M. C... ne sont pas fondés à rechercher la responsabilité pour faute de la commune de Sospel au titre de l’approbation tardive de la révision simplifiée du plan d'occupation des sols en vue de réaliser l’opération de « greffe du village » au Pré-Saint-Etienne par les motifs adoptés par le tribunal administratif de Nice dans ses points 11, 12 et 13. 
 
 
 
 
 
En troisième lieu, si, par une délibération du 29 mai 2008, le conseil municipal de la commune a institué un emplacement réservé au profit de la commune en vue de la réalisation de la future voie de desserte du quartier du Pré-Saint-Etienne et, par une délibération du 3 juin 2010, il a approuvé le projet d’expropriation pour cause d’utilité publique des parcelles nécessaires à la réalisation de la future voie de desserte du programme d’aménagement du Pré-Saint-Etienne, ces délibérations n’avaient ni pour objet, ni pour effet d’imposer la réalisation de la future voie de desserte du programme d’aménagement du Pré-Saint-Etienne, lequel programme ne contenait aucune date certaine de réalisation et a été abandonné. Par conséquent, la SCI Les Rives de la Bévéra et M. C... ne sont pas fondés à rechercher la responsabilité pour faute de la commune de Sospel au titre de l’absence de mise en œuvre de l’emplacement réservé n° 16 et de l’abandon de la procédure d’expropriation que son conseil municipal a engagée par une délibération du 3 juin 2010. 
 
 
En quatrième lieu, si les requérants soutiennent que le projet de voirie desservant la Pré-Saint-Etienne pouvait être financé par la taxe d’aménagement au taux de 20 %, ramené à 0 % pour les logements sociaux, instituée à cet effet par une délibération du conseil municipal le 17 novembre 2011 et le 8 novembre 2012 pour palier l’abandon du plan d’aménagement d’ensemble, ces délibérations n’avaient ni pour objet ni pour effet d'imposer à la commune la réalisation de cette voie d’accès. La lettre du 5 juillet 2012 adressée par le Maire à la SCI Les Rives de la Bevera décrivant les conséquences sur le financement des accès de cette taxe ne peut être regardée comme un engagement ferme de la commune à réaliser ces équipements. Par conséquent, la SCI Les Rives de la Bévéra et M. C... ne sont pas fondés à rechercher la responsabilité pour faute de la commune de Sospel au titre de l’absence de mise en œuvre des équipements publics qui pouvaient être financés par cette taxe. 
 
 
En cinquième lieu, il ressort de ce qui précède que la commune de Sospel a modifié son plan d'occupation des sols en vue de permettre la formation d’un habitat groupé dans le secteur Pré-Saint-Etienne et a institué un emplacement réservé destiné à la réalisation de la future voie de desserte de ce secteur ainsi qu’un programme d’aménagement d’ensemble permettant à la commune de mettre à la charge des futurs constructeurs une partie du coût des équipements publics nécessaires pour répondre aux besoins des futurs habitants. Ce programme d’aménagement d’ensemble a été remplacé par une taxe d’aménagement. Ce faisant, la commune s’est bornée à rendre possible la réalisation du projet immobilier de la SCI Les Rives de la Bévéra sur son territoire sans garantir de manière ferme et précise le bon achèvement de ce projet dont la réalisation était conditionnée à la délivrance d'un permis de construire et, au regard de l’ampleur du projet, à la réalisation des voies de dessertes. La commune ne peut dès lors être regardée comme ayant donné à la SCI Les Rives de la Bévéra et à M. C... des assurances de réalisation d’une opération d’aménagement dont le défaut serait constitutif d’une faute de nature à engager sa responsabilité. 
 
 
En sixième lieu, aux termes de l’article premier du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales : « Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. / Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes ». 
 
Il ne résulte pas de ce qui précède que les agissements de la commune de Sospel ont eu pour effet de porter atteinte au droit de propriété de la SCI Les Rives de la Bévéra. Par conséquent, la SCI Les Rives de la Bévéra et M. C... ne sont pas fondés à rechercher la responsabilité pour faute de la commune de Sospel au titre d’une méconnaissance des stipulations de l’article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. 
 
 
Il résulte de tout ce qui précède qu’il n’est pas établi de fautes de nature à engager la responsabilité de l’Etat ou de la commune de Sospel. 
 
 
En dernier lieu, il résulte de l’instruction que la SCI Les Rives de la Bévéra a acquis le terrain appelé « Pré Saint-Etienne » en 1978, avant même que l’ouverture à l’urbanisation de celui-ci ne soit envisagée par la commune, au regard des potentialités que M. C... y percevait. La SCI Les Rives de la Bévéra et M. C..., qui doivent être regardés comme des professionnels de l’immobilier au regard de l’ampleur de l’opération envisagée qui compte 151 logements sur 9131 mètres carrés et du motif d’acquisition initiale du terrain à vocation d’investissement immobilier, étaient en mesure d’apprécier les risques encourus en engageant des dépenses pour une opération immobilière dont la commune n’avait pas garanti le bon achèvement de manière ferme et précise et dont la réalisation était conditionnée à la délivrance d’un permis de construire et, au regard de l’ampleur du projet, de la réalisation d’équipement publics pour en assurer l’accès. Ils ne pouvaient dès lors ignorer les aléas qui pèsent nécessairement sur la réalisation d’une opération d’urbanisme de cette envergure. Par suite, la SCI Les Rives de la Bévéra et M. C... ne sont pas fondés à rechercher la responsabilité sans faute de la commune de Sospel au titre d’une rupture d’égalité devant les charges publiques.  
 
 
Il résulte de ce qui précède que la SCI Les Rives de la Bévéra et M. C... ne sont pas fondés à soutenir que c’est à tort que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a rejeté leur demande. 
 
 
Sur l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative : 
 
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Sospel, qui n’est pas dans la présente instance, la partie perdante, la somme demandée par la SCI Les Rives de la Bévéra et  M. C... au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de faire application de ces dispositions au profit de la commune de Sospel à l’encontre de la SCI Les Rives de Bévéra et M. C.... 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
D É C I D E : 
 
Article 1er : La requête de la SCI Les Rives de la Bévéra et de M. C... est rejetée. 
 
Article 2 : Les conclusions de la commune de Sospel tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetée. 
 
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SCI Les Rives de la Bévéra. M. A... C..., à la commune de Sospel et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.  
 
 
Délibéré après l’audience du 1er septembre 2022, où siégeaient : 
 
- M. Portail, président, 
- M. d’Izarn de Villefort, président assesseur,  
- M. Quenette, premier conseiller. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 15 septembre 2022.