CAA13 · 5ème chambre - formation à 3 — 30 mai 2022

Vu la procédure suivante :  
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
M. et Mme C... ont demandé au tribunal administratif de Montpellier d’annuler la décision du 27 juillet 2018 par laquelle le maire de Villeneuve-lès-Maguelone a préempté la parcelle cadastrée section AP n° 50, ensemble la décision du 5 octobre 2018 portant rejet de leur recours gracieux.  
  
Par un jugement n°1806014 du 19 décembre 2019, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté leur demande. 
 
Procédure devant la Cour : 
 
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 19 février et 13 juillet 2020, Mme F... C... et M. B... C..., représentés par Me Auche de la SCP Verbateam, demande à la Cour : 
 
1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Montpellier du 19 décembre 2019 ; 
 
2°) d’annuler la décision du 27 juillet 2018 par laquelle le maire de Villeneuve-lès-Maguelone a préempté la parcelle cadastrée section AP n° 50, ensemble la décision du 5 octobre 2018 portant rejet de leur recours gracieux ;  
 
 
3°) 
de mettre à la charge de la commune de Villeneuve-lès-Maguelone la somme de 2 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Ils soutiennent que : 
- le jugement attaqué est irrégulier, en l’absence de réponse au moyen tiré du défaut de motivation de la décision litigieuse ;  
- la décision contestée est insuffisamment motivée ; elle ne précise pas les raisons pour lesquelles la préservation et la protection de la parcelle en cause justifient la préemption ; 
- elle est dépourvue de base légale, la commune n’apportant pas la preuve que les mesures de publicité qui conditionnent les effets juridiques attachés à la création de la zone de préemption au titre des espaces naturels sensibles ont bien été effectuées ;  
- elle repose sur des motifs illégaux ; elle méconnaît les dispositions de l’article L. 113-8 du code de l’urbanisme dès lors que la parcelle en cause ne présente aucun intérêt paysager ; elle méconnaît les dispositions de l’article L. 215-21 du code de l’urbanisme, dès lors que l’ouverture au public de la parcelle n’est pas assurée ; la commune souhaite disposer de cette parcelle dans le cadre d’un projet d’aménagement et de création de places de stationnement à proximité de la gare et non en vue de préserver et d’ouvrir au public un espace naturel sensible ; 
- en leur qualité d’acquéreurs évincés, ils sont fondés à demander à la Cour d’enjoindre à la commune de leur proposer l’acquisition de la parcelle litigieuse, sous astreinte.  
 
 
 
Par des mémoires en défense, enregistrés les 30 mars 2020 et 9 décembre 2021, la commune de Villeneuve-lès-Maguelone, représentée par Me Marc de la SELARL AMMA avocats, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge des époux C... d’une somme de 3 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que la requête est non fondée dans les moyens qu’elle soulève. 
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- 
le code de l’urbanisme ; 
- le code des relations entre le public et l’administration ;  
- 
le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience au cours de laquelle ont été entendus : 
- le rapport de Mme H... ; 
- les conclusions de M. Pecchioli, rapporteur public ; 
- et les observations de Me Remy représentant M. et Mme C... et A... E..., substituant Me Marc, pour la commune de Villeneuve-lès-Maguelone.  
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
 
1. Par une décision du 27 juillet 2018, le maire de Villeneuve-lès-Maguelone a fait usage du droit de préemption au sein des espaces naturels sensibles en vue d’acquérir une parcelle cadastrée AP n° 50 située au lieu-dit « les tombettes ». M. et Mme C..., qui s’étaient portés acquéreurs de cette parcelle, relèvent appel du jugement du 19 décembre 2019 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a rejeté leur demande tendant à l’annulation de la décision du 27 juillet 2018, ensemble la décision du 5 octobre 2018 portant rejet de leur recours gracieux.  
 
 
Sur la recevabilité du mémoire de Mme D... : 
 
 
2. Aux termes de l’article R. 811‑7 du code de justice administrative : « (…) les appels ainsi que les mémoires déposés devant la cour administrative d'appel doivent être présentés, à peine d'irrecevabilité, par l'un des mandataires mentionnés à l'article R. 431‑2. Lorsque la notification de la décision soumise à la cour administrative d'appel ne comporte pas la mention prévue au deuxième alinéa de l'article R. 751‑5, le requérant est invité par la cour à régulariser sa requête dans les conditions fixées à l’article R. 612‑1 (…) ». 
 
 
3. Mme D..., qui a reçu communication de la procédure le 13 mars 2021 par un courrier recommandé précisant le caractère obligatoire du ministère d’avocat en application des dispositions précitées, a présenté le 6 avril 2021 un mémoire sans le ministère d’avocat. Par suite, son intervention est irrecevable.  
 
 
Sur la régularité du jugement attaqué :  
 
4. Il ressort des pièces du dossier que les premiers juges n’ont pas répondu au moyen tiré de l’insuffisance de motivation de la décision du 27 juillet 2018, soulevé par les requérants dans leur mémoire en réplique enregistré le 11 avril 2019. En omettant de répondre à ce moyen, qui n’était ni irrecevable ni inopérant, le tribunal administratif a entaché son jugement d’irrégularité. 
 
 
5. Il y a lieu, par suite, d’annuler le jugement attaqué et de statuer immédiatement sur le litige par la voie de l’évocation. 
 
 
Sur le fond: 
 
S’agissant de la compétence de l’auteur de la décision du 27 juillet 2018 : 
 
 
6. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que par une délibération du 14 avril 2014, régulièrement publiée le 26 avril 2014 et transmise au contrôle de légalité le 25 avril 2014, le conseil municipal de Villeneuve-lès-Maguelone a délégué à son maire, sur le fondement de l’article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales, l’exercice du droit de préemption au titre des espaces naturels sensibles.   
 
 
7. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 215-7 du code de l’urbanisme : «  La commune peut se substituer au département si celui-ci n'exerce pas son droit de préemption : 1o Lorsque le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres est territorialement compétent et qu'il n'exerce pas son droit de substitution en application de l'article L. 215-5 ; 2o Lorsque l'établissement public chargé du parc national ou du parc naturel régional n'exerce pas son droit de préemption en application de l'article L. 215-6 ; 3o Dans les cas où ni le conservatoire ni l'établissement public chargé d'un parc national ou d'un parc naturel régional n'est compétent. Lorsque la commune fait partie d'un établissement public de coopération intercommunale y ayant vocation, elle peut, en accord avec cet établissement, lui déléguer ce droit. ». Il résulte de ces dispositions que la commune peut agir par substitution au département à la condition que ce dernier ait lui-même renoncé à utiliser son droit de préemption et à la condition cumulative que le terrain ne soit situé ni dans une zone littorale relevant de la compétence territoriale du Conservatoire de l'espace littoral, ni sur le territoire d'un parc national ou régional.  
 
 
8. En l’espèce, il ne ressort pas des pièces du dossier que la commune ait délégué l’exercice du droit de préemption à l’établissement public de coopération intercommunale Montpellier Méditerranée Métropole. Par suite, alors que le département a renoncé à l’exercice du droit de préemption pour la parcelle en litige par décision du 27 juin 2018 et le conservatoire du littoral par décision du 12 juillet 2018, la commune était compétente pour exercer, par substitution du département, le droit de préemption au titre des espaces naturels sensibles. Le moyen tiré de l’incompétence de l’auteur de la décision litigieuse doit dès lors être écarté, en toutes ses branches.  
 
 
S’agissant de l’insuffisance de motivation de la décision du 28 juillet 2018 : 
 
 
9. Aux termes de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : (…) 3°/ (…) imposent des sujétions ; ». Aux termes de l’article L. 211-5 du même code : « La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ».  
 
 
10. Les décisions de préemption prises en application de l’article L. 142-3 du code de l’urbanisme sont des décisions individuelles imposant des sujétions. Elles entrent, par suite, dans le champ des dispositions précitées et doivent, dès lors, comporter l’énoncé des motifs de droit et de fait ayant conduit l’autorité administrative à préempter. Cette obligation de motivation implique que la décision comporte une référence à l'acte portant création de la zone de préemption et indique les raisons pour lesquelles la préservation et la protection des parcelles en cause justifiaient la préemption. Elle n'impose en revanche pas à l'auteur de la décision de préciser la sensibilité du milieu naturel ou la qualité du site, dès lors que l'inclusion de parcelles dans une zone de préemption est nécessairement subordonnée à leur intérêt écologique, ou les modalités futures de protection et de mise en valeur des parcelles qu'elle envisage de préempter. 
 
 
11. En l’espèce, la décision de préemption vise les textes dont elle fait application, en particulier les articles L. 215-1, L. 215-7 et R. 215-15 du code de l’urbanisme ainsi que l’arrêté préfectoral du 16 juin 1983 créant une zone de préemption au titre du périmètre sensible sur le canton de Frontignan. Pour justifier de l’intérêt de la propriété préemptée « dans le cadre de la protection, l’aménagement et la mise en valeur des espaces naturels de la commune », la décision de préemption renvoie à un rapport annexé, qui indique notamment que cette parcelle, classée en zone agricole, se situe au sein d’une trame verte fortement dégradée du fait d’une déprise agricole et que son acquisition permettra à la commune de lui rendre son aspect naturel afin de reconstituer une continuité écologique et paysagère sur ce secteur fragilisé. Dans ces conditions, le moyen tiré de l’insuffisance de motivation de la décision de préemption contestée manque en fait et doit être écarté. 
 
 
S’agissant de l’absence de caractère exécutoire de la décision de préemption : 
 
 
12. L’article L. 215-14 du code de l'urbanisme dispose que : « Toute aliénation mentionnée aux articles L. 215-9 à L. 215-13 est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable adressée par le propriétaire au département dans lequel sont situés les biens qui en transmet copie au directeur départemental des finances publiques. Cette déclaration comporte obligatoirement l'indication du prix et des conditions de l'aliénation projetée ou, en cas d'adjudication, l'estimation du bien ou sa mise à prix. Lorsque la contrepartie de l'aliénation fait l'objet d'un paiement en nature, la déclaration doit mentionner le prix d'estimation de cette contrepartie. ». Aux termes de l’article L. 215-15 du même code : « Le silence des titulaires des droits de préemption et de substitution pendant trois mois à compter de la réception de la déclaration mentionnée à l'article L. 215-14 vaut renonciation à l'exercice de ces droits ».  
 
 
13. Il résulte de ces dispositions que les propriétaires qui ont décidé de vendre un bien susceptible de faire l'objet d'une décision de préemption doivent savoir de façon certaine, au terme du délai de trois mois imparti au titulaire du droit de préemption pour en faire éventuellement usage, s'ils peuvent ou non poursuivre l'aliénation entreprise. Dans le cas où le titulaire du droit de préemption décide de l'exercer, les mêmes dispositions, combinées avec celles précitées de l’article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales, imposent que la décision de préemption soit exécutoire au terme du délai de trois mois, c'est-à-dire non seulement prise mais également notifiée au propriétaire intéressé et transmise au représentant de l'Etat. La réception de la décision par le propriétaire intéressé et le représentant de l'Etat dans le délai de deux mois, à la suite respectivement de sa notification et de sa transmission, constitue, par suite, une condition de la légalité de la décision de préemption.  
 
 
14. Il ressort des pièces du dossier que la déclaration d’intention d’aliéner a été reçue au département le 14 juin 2018 et que la décision en litige a été transmise au contrôle de légalité le 6 août suivant. Par suite, le moyen tiré de l’absence de caractère exécutoire de la préemption dans le délai légal manque en fait et doit être écarté. 
 
 
S’agissant de l’exception d’illégalité de l’arrêté préfectoral du 16 juin 1983 créant la zone de préemption : 
 
 
15. L’illégalité de l’acte instituant un droit de préemption peut être utilement invoquée par voie d’exception à l’appui de conclusions dirigées contre une décision de préemption. Toutefois, cet acte, qui se borne à rendre applicables dans la zone qu’il délimite les dispositions législatives et réglementaires régissant l’exercice de ce droit, sans comporter lui-même aucune disposition normative nouvelle, ne revêt pas un caractère réglementaire et ne forme pas avec les décisions individuelles de préemption prises dans la zone une opération administrative unique comportant un lien tel qu’un requérant serait encore recevable à invoquer par la voie de l’exception les illégalités qui l’affecteraient, alors qu’il aurait acquis un caractère définitif.  
 
16. Aux termes de l’article R. 142-7 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction en vigueur à la date d’adoption de l’arrêté du 16 juin 1983 : « L'arrêté fixant la zone de préemption est publié au Journal officiel de la République française. (…) ». Aux termes de l’article R. 142-9 de ce code, dans sa rédaction applicable : « A compter de la publication au Journal officiel de l'arrêté fixant une zone de préemption, toute aliénation volontaire à titre onéreux, notamment sous forme de vente de gré à gré, d'adjudication volontaire, d'échange ou d'apport en société d'un terrain situé à l'intérieur de la zone, doit être précédée d'une déclaration du propriétaire faisant connaître son intention d'aliéner, ainsi que les conditions de l'aliénation. (…) ».  
 
 
17. En l’espèce, il ressort des pièces du dossier que l’arrêté du préfet de l’Hérault du 16 juillet 1983 créant une zone de préemption au titre du périmètre sensible sur le canton de Frontignan a été publié au journal officiel de la République française le 14 juillet 1983. Dès lors, cet arrêté régulièrement publié étant devenu définitif et opposable aux tiers, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la décision du 27 juillet 2018 prise sur son fondement serait dépourvue de base légale.  
 
S’agissant du moyen tiré de l’absence de bien-fondé de la décision de préemption : 
 
 
18. Aux termes de l’article L. 215-1 du code de l’urbanisme : « Pour mettre en œuvre la politique prévue à l'article L. 113-8, le département peut créer des zones de préemption dans les conditions définies au présent article ». Aux termes de l’article L. 113-8 du même code : « Le département est compétent pour élaborer et mettre en œuvre une politique de protection, de gestion et d'ouverture au public des espaces naturels sensibles, boisés ou non, destinée à préserver la qualité des sites, des paysages, des milieux naturels et des champs naturels d'expansion des crues et d'assurer la sauvegarde des habitats naturels selon les principes posés à l'article L. 101-2 ». Enfin, aux termes de l’article L. 215-21 de ce code : « Les terrains acquis en application des dispositions du présent chapitre sont aménagés pour être ouverts au public, sauf exception justifiée par la fragilité du milieu naturel. Cet aménagement est compatible avec la sauvegarde des sites, des paysages et des milieux naturels. A l'exception des terrains relevant du régime forestier, tout ou partie d'un terrain acquis et conservé pour mettre en œuvre la politique prévue à l'article L. 113-8 peut être incorporé dans le domaine public de la personne publique propriétaire par décision de son organe délibérant. La personne publique propriétaire est responsable de la gestion des terrains acquis. Elle s'engage à les préserver, à les aménager et à les entretenir dans l'intérêt du public. Elle peut éventuellement confier la gestion des espaces aménagés à une personne publique ou privée y ayant vocation ». Il résulte de la combinaison de ces dispositions que les décisions de préemption qu'elles prévoient doivent être justifiées à la fois par la protection des espaces naturels sensibles et par l'ouverture ultérieure de ces espaces au public, sous réserve que la fragilité du milieu naturel ou des impératifs de sécurité n'y fassent pas obstacle. Toutefois, la collectivité titulaire du droit de préemption n'a pas à justifier de la réalité d'un projet d'aménagement à la date à laquelle elle exerce ce droit. 
 
 
19. Ainsi qu’il a été dit au point 11, la commune a justifié la décision de préemption litigieuse, dans le rapport qui lui était annexé, par la situation géographique de la parcelle en cause, au sein d’une trame verte fortement dégradée du fait d’une déprise agricole et par sa volonté d’acquérir une réserve foncière afin de reconstituer une continuité écologique et paysagère dans un secteur fragilisé. Il ressort également de ce rapport annexé que la commune a prévu, après avoir nettoyé la parcelle et supprimé les espèces invasives, d’effectuer un inventaire écologique des habitats et des espèces sensibles s’y trouvant afin de déterminer si la fragilité du milieu naturel ainsi restauré permettra ou non son ouverture raisonnée au public. Dans ces conditions, l’intervention de la commune, par substitution au département, afin de permettre le retour à l’état naturel de cette parcelle, partiellement boisée et principalement entourée de parcelles elles-mêmes partiellement boisées et de terrains agricoles, est nécessaire à la mise en œuvre de la politique des espaces naturels sensibles du département. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, ni la circonstance que la parcelle objet de la décision litigieuse soit grevée, sur une portion très limitée de sa superficie totale de 2 752m2, d’un emplacement réservé ayant pour objet l’élargissement de la voirie et la création d’une piste cyclable, afin de développer les déplacements doux vers et depuis le centre-ville et le quartier de la gare, ni celle que la commune envisage la création d’un parking sur une autre parcelle, située à proximité de la gare et de l’autre côté de la route départementale par rapport à la parcelle en cause, ne sont de nature à établir que la commune poursuivrait, en acquérant cette dernière, un objectif étranger à la protection des espaces naturels sensibles. Le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées doit, dès lors, être écarté.  
 
 
20. Il résulte de ce qui précède que M. et Mme C... ne sont pas fondés à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté leur demande tendant à l’annulation de la décision du 27 juillet 2018 du maire de Villeneuve-lès-Maguelone. Par suite, leurs conclusions à fin d’injonction ne peuvent être accueillies.  
 
 
Sur les frais liés au litige : 
 
 
21. Les dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Villeneuve-lès-Maguelone, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que les époux C... demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de M. et Mme C... la somme que demande la commune de Villeneuve-lès-Maguelone en application de ces dispositions.   
 
 
D É C I D E : 
 
  
Article 1er :  L’intervention de Mme D... n’est pas admise. 
 
Article 2 : Le jugement du tribunal administratif de Montpellier du 19 décembre 2019 est annulé.   
 
Article 3 : La demande de Mme et M. C... est rejetée.   
 
Article 4 : Les conclusions de la commune de Villeneuve-lès-Maguelone tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à Mme F... C... et M. B... C..., à Mme G... D... et à la commune de Villeneuve-lès-Maguelone.  
 
Copie en sera adressée pour information au préfet de l’Hérault.  
 
 
Délibéré après l’audience du 2 mai 2022, où siégeaient : 
- M. Bocquet, président, 
- M. Marcovici, président-assesseur, 
- Mme Balaresque, première conseillère.  
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 mai 2022.