CAA13 · 1ère chambre - formation à 3 — 27 avril 2023

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 M. A B et Mme D C ont demandé au tribunal administratif de Toulon d'annuler la décision prise par le maire du Lavandou le 26 février 2018, s'opposant à leur demande de déclaration préalable en vue d'une division en 11 lots d'un terrain d'une superficie totale de 7 591 mètres carrés leur appartenant situé à Cavalière et cadastré section AC 138 et AC 139 sur le territoire communal. 
 Par un jugement n° 1801410 du 7 juillet 2020, le tribunal administratif de Toulon a annulé cet arrêté et a enjoint au maire du Lavandou de délivrer, dans un délai de deux mois à compter de la notification de ce jugement, une décision de non-opposition à déclaration préalable. 
 Procédure devant la Cour : 
 Par une requête et un mémoire enregistrés le 29 juillet 2020 et le 17 juin 2021, la commune du Lavandou, représentée par Me Valeux, demande à la Cour : 
 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Toulon du 7 juillet 2020 ; 
 2°) de rejeter la demande de M. B et Mme C devant le tribunal administratif de Toulon ; 
 3°) de mettre à la charge de M. B et Mme C la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - le maire était tenu de s'opposer à la déclaration de division dès lors que, eu égard au caractère substantiel des modifications irrégulières des constructions réalisées, celle-ci doivent être considérées comme ayant été réalisées sans permis de construire au sens du 5° de l'article L. 421-9 du code de l'urbanisme ; 
 - à la date de la réalisation des travaux de construction sur le terrain en litige, la commune était en droit de contester leur conformité au permis de construire délivré ; 
 - certaines parcelles n'étant pas desservies par une voie ouverte au public, le motif fondé sur l'article 1N 3 du règlement du plan local d'urbanisme est légal ; 
 - le motif tiré de l'article L. 115-3 du code de l'urbanisme est légal dès lors que le projet aurait nécessairement pour effet de permettre la construction d'habitations ; 
 - le motif tiré de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, qui est de nature à justifier légalement la décision attaquée, doit être substitué aux motifs initiaux. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 17 mai 2021, M. B et Mme C, représentés par Me Faure-Bonaccorsi, concluent au rejet de la requête, à ce qu'il soit enjoint au maire du Lavandou de leur délivrer un arrêté de non-opposition à déclaration préalable de division dans un délai d'un mois à compter de l'arrêt à intervenir et à ce que la somme de 3 500 euros soit mise à la charge de la commune du Lavandou au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que les moyens soulevés par commune du Lavandou ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. d'Izarn de Villefort, 
 - les conclusions de M. Roux, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Djabali substituant Me Valeux, représentant la commune du Lavandou. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. B et Mme C ont déposé une déclaration préalable en vue d'une division en 11 lots d'un terrain d'une superficie totale de 7 591 mètres carrés leur appartenant cadastré section AC 138 et AC 139 situé à Cavalière sur le territoire de la commune du Lavandou. Par arrêté du 26 février 2018, le maire du Lavandou s'est opposé à cette déclaration. La commune du Lavandou relève appel du jugement du 7 juillet 2020 par lequel le tribunal administratif de Toulon a annulé cet arrêté. 
 Sur le bien-fondé du jugement : 
 2. Pour s'opposer à la déclaration préalable de division déposée par M. B et Mme C, le maire du Lavandou s'est fondé sur la présence, sur le terrain d'assiette, de constructions implantées de façon non conforme au permis de construire délivré le 21 février 1975, impliquant pour eux, selon lui, de présenter une demande de permis de construire en vue de régulariser ces constructions. Il a entendu également faire application des dispositions de l'article L. 115-3 du code de l'urbanisme. Il a estimé en outre que le projet ne répondait pas aux exigences fixées par le règlement départemental de la défense extérieure contre l'incendie (RDDECI). Il a enfin relevé qu'il n'était pas justifié d'une servitude de passage pour l'accès aux lots 1, 3, 5, 6 et 7. 
 3. Aux termes de l'article L. 115-3 du code de l'urbanisme : " Dans les parties de commune nécessitant une protection particulière en raison de la qualité des sites, des milieux naturels et des paysages, le conseil municipal peut décider, par délibération motivée, de soumettre, à l'intérieur de zones qu'il délimite, à la déclaration préalable prévue par l'article L. 421-4, les divisions volontaires, en propriété ou en jouissance, d'une propriété foncière, par ventes ou locations simultanées ou successives qui ne sont pas soumises à un permis d'aménager. / L'autorité compétente peut s'opposer à la division si celle-ci, par son importance, le nombre de lots ou les travaux qu'elle implique, est de nature à compromettre gravement le caractère naturel des espaces, la qualité des paysages ou le maintien des équilibres biologiques. () ". Par une délibération du 27 juin 2014, le conseil municipal du Lavandou a décidé de faire application de ces dispositions et a délimité les zones concernées. 
 4. Lorsqu'une construction a été édifiée sans autorisation en méconnaissance des prescriptions légales alors applicables, il appartient au propriétaire qui envisage d'y faire de nouveaux travaux de présenter une demande d'autorisation d'urbanisme portant sur l'ensemble du bâtiment. De même, lorsqu'une construction a été édifiée sans respecter la déclaration préalable déposée ou le permis de construire obtenu ou a fait l'objet de transformations sans les autorisations d'urbanisme requises, il appartient au propriétaire qui envisage d'y faire de nouveaux travaux de présenter une demande d'autorisation d'urbanisme portant sur l'ensemble des éléments de la construction qui ont eu ou auront pour effet de modifier le bâtiment tel qu'il avait été initialement approuvé. Il en va ainsi même dans le cas où les éléments de construction résultant de ces travaux ne prennent pas directement appui sur une partie de l'édifice réalisée sans autorisation. Dans l'hypothèse où l'autorité administrative est saisie d'une demande qui ne satisfait pas à cette exigence, elle doit inviter son auteur à présenter une demande portant sur l'ensemble des éléments devant être soumis à son autorisation. Cette invitation, qui a pour seul objet d'informer le pétitionnaire de la procédure à suivre s'il entend poursuivre son projet, n'a pas à précéder le refus que l'administration doit opposer à une demande portant sur les seuls nouveaux travaux envisagés. 
 5. Il ressort des pièces du dossier que le terrain d'assiette devant faire l'objet de la division foncière déclarée par M. B et Mme C supporte 13 bâtiments qui, selon la commune de Lavandou, n'auraient pas été édifiés conformément au permis de construire délivré le 21 février 1975. Cette opération de division, qui au demeurant n'est pas effectuée en vue de construire, n'emporte pas par elle-même la réalisation de travaux, portant ou non sur ces bâtiments. Dans ces conditions, les principes rappelés au point 4 étant sans application en l'espèce, la commune du Lavandou n'est pas fondée à soutenir que son maire était tenu de s'opposer à la déclaration de division en raison de l'irrégularité qu'elle allègue des constructions réalisées. Le motif correspondant énoncé dans l'arrêté contesté du 26 février 2018 est donc illégal. 
 6. En deuxième lieu, ainsi qu'il a été indiqué au point 4, le terrain concerné par la division en litige supporte déjà 13 bâtiments alors que le projet prévoit la démolition de deux d'entre eux. Cette division n'implique par elle-même aucun travaux. Ce secteur ne fait l'objet d'aucune protection particulière liée à la qualité du paysage ou d'ordre écologique même si son classement en zone naturelle du plan local d'urbanisme a été justifié au rapport de présentation par son appartenance aux " espaces naturels supports de biodiversité " représentés sur une carte. En dépit du nombre de lots devant résulter de la division, il ne ressort pas des pièces du dossier que celle-ci serait de nature à compromettre gravement le caractère naturel des espaces, la qualité des paysages ou le maintien des équilibres biologiques. Dès lors, le motif tiré de l'application des dispositions de l'article L. 115-3 du code de l'urbanisme n'est pas fondé. 
 7. En troisième lieu, le règlement départemental de défense extérieure contre l'incendie n'est pas opposable à une déclaration préalable de division car relevant d'une législation distincte de celle de l'urbanisme. Par suite, le maire du Lavandou n'a pu légalement se fonder sur les dispositions de règlement pour s'opposer à la déclaration déposée par M. B et Mme C. 
 8. En quatrième lieu, le maire du Lavandou a relevé dans son arrêté du 26 février 2018 que la division projetée prévoyait des accès aux lots 1, 3, 5, 6 et 7 par la parcelle AC n° 137 pour lesquels il n'était pas justifié d'une servitude de passage. S'il ressort du plan annexé à la déclaration préalable de division que cette parcelle correspond à un chemin privé et que la commune du Lavandou explicite ce motif en soutenant que ce chemin n'est pas ouvert au public, il ne résulte d'aucune disposition que cette déclaration, à laquelle il est procédé sous réserve des droits des tiers, devrait justifier d'une servitude de passage dans une telle hypothèse. Dès lors, ce motif est également illégal.  
 9. En cinquième lieu, l'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 
 10. Aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations ". 
 11. La commune du Lavandou demande à la Cour de substituer le motif tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme au motif initial tiré de la méconnaissance des dispositions du RDDECI. Dans la mesure néanmoins où la déclaration en cause a pour seul effet de permettre la division en lots du terrain d'assiette, lequel supporte déjà des constructions, cette opération n'est pas de nature à porter atteinte, par elle-même, à la sécurité publique. Par suite, le nouveau motif invoqué par la commune du Lavandou tiré de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme n'étant pas fondé, la substitution de motif demandée ne peut être admise. 
 12. Aux termes de l'article 1N3 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune du Lavandou : " Conditions de desserte des terrains par les voies publiques ou privées et d'accès aux voies ouvertes au public. / Les constructions, installations susceptibles d'être autorisées dans la zone doivent être desservies par des voies publiques ou privées de caractéristiques suffisantes pour la sécurité des usagers et la circulation des véhicules de secours. / La création de tout nouvel accès sur les RD 559, 298 et 98 est interdit. ". 
 13. La commune du Lavandou, qui fait valoir dans ses écritures que le chemin privé desservant le terrain d'assiette du projet de division est impraticable car très altéré en se fondant sur les dispositions de l'article 1N3 du règlement du plan local d'urbanisme communal, doit être regardée comme invoquant un autre motif devant être substitué aux motifs initiaux de l'arrêté contesté. Ainsi qu'il a déjà été aux points précédents, la division foncière qui fait l'objet de la déclaration litigieuse n'a pas été effectuée en vue de construire. En conséquence, les dispositions de l'article 1N3 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune du Lavandou sont sans application à cette déclaration. Il ne peut donc être fait droit à cette autre demande de substitution de motif. 
 14. Il résulte de tout ce qui précède que la commune du Lavandou n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulon a annulé l'arrêté du maire du Lavandou du 26 février 2018. Par ailleurs, le tribunal ayant déjà enjoint à la commune du Lavandou de délivrer une décision de non opposition à déclaration préalable à M. B et Mme C, leurs conclusions sont à cet égard sans objet.  
 Sur les frais liés au litige : 
 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. B et Mme C qui ne sont pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la commune du Lavandou demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune du Lavandou une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par M. B et Mme C pris ensemble et non compris dans les dépens. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête de la commune du Lavandou est rejetée. 
 Article 2 : La commune du Lavandou versera à M. B et Mme C pris ensemble une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune du Lavandou, à M. A B et à Mme D C. 
 Délibéré après l'audience du 9 mars 2023, où siégeaient : 
 - M. Portail, président, 
 - M. d'Izarn de Villefort, président assesseur, 
 - M. Quenette, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 avril 2023.nb