CAA13 · 4ème chambre-formation à 3 — 22 novembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 La société BSL entreprise privée de gardiennage et de sécurité a demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler, d'une part, la délibération du 3 octobre 2017 par laquelle la commission locale d'agrément et de contrôle Sud (CLAC) du conseil national des activités privées de sécurité a prononcé un avertissement à son encontre et lui a infligé une pénalité financière de 2 000 euros, et, d'autre part, la décision implicite de rejet de son recours administratif par la commission nationale d'agrément et de contrôle (CNAC). 
 Par un jugement n° 1802426 du 29 juin 2020, le tribunal administratif de Marseille a annulé la décision implicite de la CNAC, mis à la charge du Conseil national des activités privées de sécurité une somme de 1 200 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, et rejeté le surplus des conclusions de la demande de la société BSL entreprise privée de gardiennage et de sécurité. 
 Procédure devant la Cour : 
 Par une requête, enregistrée le 6 août 2020, le conseil national des activités privées de sécurité, représenté par Me Claisse, demande à la Cour :  
 1°) d'annuler le jugement n° 1802426 du 29 juin 2020 du tribunal administratif de Marseille ; 
 2°) de rejeter, en conséquence et par l'effet dévolutif de l'appel, la demande de première instance ;  
 3°) de mettre à la charge de la société BSL entreprise privée de gardiennage et de sécurité la somme de 1 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que :  
 - le jugement est entaché d'irrégularité dès lors qu'il n'apparaît pas que la minute aurait été régulièrement signée conformément aux exigences de l'article R. 741-7 du code de justice administrative ; 
 - c'est à tort que les premiers juges ont estimé que la décision de la CNAC aurait été prise en méconnaissance du principe du contradictoire ; 
 - la décision implicite de la CNAC s'étant substituée à la décision initiale de la CLAC du 3 octobre 2017, les conclusions dirigées à l'encontre des décisions de la CLAC sont irrecevables ; 
 - le moyen tiré du défaut de motivation de la décision de la CLAC est inopérant et, en tout état de cause, non fondé ; 
 - c'est sans méconnaître le principe " non bis in idem " qu'une société et son dirigeant peuvent être sanctionnés à raison des mêmes faits ; 
 - la sanction n'est pas entachée d'erreur de fait et droit dès lors que, s'il est constant que la société BSL a déjà fait l'objet de contrôle des activités réalisées par son siège ainsi que par son établissement secondaire de Cannes, il ne ressort pas de la décision attaquée qu'elle serait fondée sur ceux-ci ;  
 - la sanction infligée à la société BSL n'est pas disproportionnée, de sorte qu'elle n'est pas entachée d'erreur d'appréciation.  
 La requête du Conseil national des activités privées de sécurité a été communiquée à la société BSL entreprise privée de gardiennage et de sécurité, qui n'a pas produit de mémoire en défense. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de commerce ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de la sécurité intérieure ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. A,  
 - les conclusions de M. Angéniol, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Brière, substituant Me Claisse, représentant le Conseil national activités privées de sécurité. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. A la suite d'un contrôle diligenté les 18 décembre 2016 et 27 janvier 2017 par des agents de la délégation territoriale du Conseil national des activités privées de sécurité, à l'occasion duquel plusieurs manquements ont été constatés, une action disciplinaire a été engagée à l'encontre de la société BSL Entreprise privée de gardiennage et de sécurité, à l'issue de laquelle, après que la société a expressément rejeté, par courrier du 28 juin 2017, la proposition de mise en œuvre de la procédure prévue à l'article R. 634-3 du code de la sécurité intérieure, la commission locale d'agrément et de contrôle Sud (CLAC Sud) a, par une délibération du 3 octobre 2017, prononcé à son encontre un avertissement ainsi qu'une pénalité financière d'un montant de 2 000 euros. La société a alors saisi la commission nationale d'agrément et de contrôle (CNAC) du Conseil national des activités privées de sécurité d'un recours administratif préalable obligatoire, lequel a été rejeté par une décision implicite. Le conseil national des activités privées de sécurité relève appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Marseille a annulé la décision implicite par laquelle la CNAC a rejeté le recours de la société BSL Entreprise privée de gardiennage et de sécurité. 
 Sur la régularité du jugement : 
 2. Aux termes de l'article R. 741-7 du code de justice administrative : " Dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, la minute de la décision est signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d'audience ". 
 3. Il ressort des pièces du dossier de première instance que la minute du jugement attaqué a été signée conformément aux prescriptions de l'article R. 741-7 du code de justice administrative. Par suite, ce moyen doit être écarté. 
 Sur le moyen d'annulation retenu par le tribunal administratif :  
 4. D'une part, aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable. ". Aux termes de l'article L. 122-1 du même code : " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. () ". Enfin, aux termes de l'article L. 211-2 de ce code : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : ()  
 2° Infligent une sanction () ". 
 5. D'autre part, aux termes de l'article L. 634-4 du code de la sécurité intérieure dans sa version applicable au litige : " Tout manquement aux lois, règlements et obligations professionnelles et déontologiques applicables aux activités privées de sécurité peut donner lieu à sanction disciplinaire. Le Conseil national des activités privées de sécurité ne peut être saisi de faits remontant à plus de trois ans s'il n'a été fait aucun acte tendant à leur recherche, leur constatation ou leur sanction. / Les sanctions disciplinaires applicables aux personnes physiques et morales exerçant les activités définies aux titres Ier, II et II bis sont, compte tenu de la gravité des faits reprochés : l'avertissement, le blâme et l'interdiction d'exercice de l'activité privée de sécurité à titre temporaire pour une durée qui ne peut excéder cinq ans. En outre, les personnes morales et les personnes physiques non salariées peuvent se voir infliger des pénalités financières. Le montant des pénalités financières est fonction de la gravité des manquements commis et, le cas échéant, en relation avec les avantages tirés du manquement, sans pouvoir excéder 150 000 €. Ces pénalités sont prononcées dans le respect des droits de la défense. ". 
 6. Pour annuler la décision en litige, par laquelle la CNAC a implicitement rejeté le recours administratif préalable obligatoire formé par la société BSL Entreprise privée de gardiennage et de sécurité à l'encontre de la délibération du 3 octobre 2017 par laquelle la CLAC Sud a prononcé un avertissement et lui a infligé une pénalité financière de 2 000 euros, le tribunal administratif de Marseille a jugé que cette sanction était intervenue en méconnaissance du principe du contradictoire dès lors que la société n'a été ni informée qu'elle était susceptible de faire l'objet d'une sanction ni convoquée à la séance du 31 août 2017 de la CLAC. Toutefois, le CNAPS produit, pour la première fois en appel, d'une part, le courrier du 12 juin 2017 par lequel la société s'est vue proposer la mise en œuvre des dispositions de l'article R. 643-3 du code de la sécurité intérieure afin de la dispenser d'une convocation à une audience et de prononcer à son encontre un blâme et une pénalité financière de 700 euros, d'autre part, le courrier du 28 juin 2017 par lequel la société a expressément refusé la mise en œuvre de la procédure prévue par l'article R. 643-3 du code de la sécurité intérieure, et, enfin, le courrier du 24 juillet 2017, notifié en lettre recommandée avec accusé de réception et réceptionnée le  
 26 juillet 2017, par lequel M. B, en sa qualité de président de la société BSL Entreprise privée de gardiennage et de sécurité, a été convoqué devant la CLAC Sud le 31 août 2017 et invité à présenter ses observations écrites ou orales sur les manquements relevés à l'encontre de la société. Par suite, le CNAPS est fondé à soutenir que c'est à tort que les premiers juges ont accueilli le moyen tiré de la méconnaissance du principe du contradictoire. 
 7. Il appartient à la Cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par la société BSL Entreprise privée de gardiennage et de sécurité en première instance.  
 Sur les autres moyens soulevés par la société BSL Entreprise privée de gardiennage et de sécurité : 
 8. En premier lieu et d'une part, l'article L. 633-3 du code de la sécurité intérieure, alors applicable au litige, dispose que : " Tout recours contentieux formé par une personne physique ou morale à l'encontre d'actes pris par une commission d'agrément et de contrôle est précédé d'un recours administratif préalable devant la Commission nationale d'agrément et de contrôle, à peine d'irrecevabilité du recours contentieux. ". Aux termes de l'article R. 633-9 du même code, dans sa version applicable au litige " Le recours administratif préalable obligatoire devant la Commission nationale d'agrément et de contrôle prévu à l'article L. 633-3 peut être exercé dans les deux mois de la notification, par la commission locale d'agrément et de contrôle, de la décision contestée. Cette notification précise les délais et les voies de ce recours. Toute décision de la Commission nationale d'agrément et de contrôle se substitue à la décision initiale de la commission locale d'agrément et de contrôle. () ". 
 9. L'institution par ces dispositions d'un recours administratif préalable obligatoire à la saisine du juge a pour effet de laisser à l'autorité compétente pour en connaître le soin d'arrêter définitivement la position de l'administration. Il s'ensuit que la décision prise à la suite du recours se substitue nécessairement à la décision initiale et qu'elle est seule susceptible d'être déférée au juge de la légalité. Il en résulte que la décision de la CNAC intervenue à la suite du recours administratif préalable formé par la société BSL Entreprise privée de gardiennage et de sécurité contre la délibération de la CLAC Sud du 3 octobre 2017 s'est substituée à cette dernière décision. Il s'ensuit que la société BSL Entreprise privée de gardiennage et de sécurité ne peut utilement soutenir que la décision de la CLAC Sud est entachée d'une insuffisance de motivation. 
 10. D'autre part, aux termes de l'article L. 232-4 du code des relations entre le public et l'administration : " Une décision implicite intervenue dans les cas où la décision explicite aurait dû être motivée n'est pas illégale du seul fait qu'elle n'est pas assortie de cette motivation. Toutefois, à la demande de l'intéressé, formulée dans les délais du recours contentieux, les motifs de toute décision implicite de rejet devront lui être communiqués dans le mois suivant cette demande. Dans ce cas, le délai du recours contentieux contre ladite décision est prorogé jusqu'à l'expiration de deux mois suivant le jour où les motifs lui auront été communiqués ". 
 11. Le recours administratif préalable de la société BSL Entreprise privée de gardiennage et de sécurité ayant donné lieu à une décision implicite de rejet de la CNAC, il appartenait à cette société de solliciter la communication des motifs de la décision implicite comme le prévoit l'article L. 232-4 du code des relations entre le public et l'administration. Il ne ressort pas des pièces du dossier et il n'est pas soutenu qu'elle aurait sollicité en vain la communication des motifs de cette décision. Dans ces conditions, à le supposer soulevé, le moyen tiré du défaut de motivation de la décision de la CNAC ne peut qu'être écarté. 
 12. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 634-4 du code de la sécurité intérieure dans sa version en vigueur à la date de la décision contestée : " Tout manquement aux lois, règlements et obligations professionnelles et déontologiques applicables aux activités privées de sécurité peut donner lieu à sanction disciplinaire. Le Conseil national des activités privées de sécurité ne peut être saisi de faits remontant à plus de trois ans s'il n'a été fait aucun acte tendant à leur recherche, leur constatation ou leur sanction. / Les sanctions disciplinaires applicables aux personnes physiques et morales exerçant les activités définies aux titres Ier, II et II bis sont, compte tenu de la gravité des faits reprochés : l'avertissement, le blâme et l'interdiction d'exercice de l'activité privée de sécurité à titre temporaire pour une durée qui ne peut excéder cinq ans. En outre, les personnes morales et les personnes physiques non salariées peuvent se voir infliger des pénalités financières. Le montant des pénalités financières est fonction de la gravité des manquements commis et, le cas échéant, en relation avec les avantages tirés du manquement, sans pouvoir excéder 150 000 €. Ces pénalités sont prononcées dans le respect des droits de la défense. ". 
 13. Il résulte de ces dispositions qu'en cas de manquement aux lois, règlements et obligations professionnelles et déontologiques relatifs aux activité privées de sécurité, la commission nationale d'agrément et de contrôle peut infliger une sanction disciplinaire et une pénalité financière non seulement à une personne physique mais également à une personne morale. Ainsi, le législateur a expressément exprimé sa volonté d'instituer un cumul de sanctions pour la société et son dirigeant. Par suite, en sanctionnant la société BSL Entreprise privée de gardiennage et de sécurité d'un avertissement et en lui infligeant une pénalité financière de  
 2 000 euros, et en infligeant à son gérant, M. B, la même sanction disciplinaire assortie d'une pénalité de 1 000 euros à raison des mêmes faits, la commission nationale d'agrément et de contrôle n'a pas méconnu le principe " non bis in idem ". 
 14. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 612-9 du code de la sécurité intérieure dans sa version applicable au litige : " L'exercice d'une activité mentionnée à l'article L. 611-1 est subordonné à une autorisation distincte pour l'établissement principal et pour chaque établissement secondaire. () ".  
 15. Il résulte tant du rapport préalable n° 76/2017 rédigé par l'agent de la direction territoriale du Conseil national des activités privées de sécurité que de la délibération du 3 octobre 2017 de la CLAC Sud que la sanction en litige est intervenue dans un contexte de réitération de manquements, des irrégularités ayant été précédemment relevées au cours de contrôles réalisés entre le 13 novembre 2012 et le 14 janvier 2014 concernant le siège de la société BSL Entreprise privée de gardiennage et de sécurité, ainsi que le 27 mai 2014 concernant l'établissement secondaire de Cannes. Toutefois, ni la circonstance que les faits alors constatés n'ont donné lieu à aucune sanction en raison, notamment, des régularisations opérées par la société, ni qu'ils aient pour partie concerné l'un de ses établissements secondaires, lequel est dépourvu de toute personnalité juridique propre, ne sauraient révéler, par elles-mêmes, que la sanction en litige serait entachée d'erreurs de fait et d'erreurs de droit au seul motif que ces précédents auraient été pris en compte par le Conseil national des activités privées de sécurité. Dans ces conditions, les moyens tirés de l'erreur de fait et de l'erreur de droit doivent être écartés. 
 16. En quatrième et dernier lieu, il résulte de l'instruction que le contrôle dont a fait l'objet la société BSL Entreprise privée de gardiennage et de sécurité par les agents du service de contrôle du conseil national des activités privées de sécurité a mis en évidence divers manquements à la réglementation. Ont ainsi été relevés l'usage de documents non conformes aux exigences fixées par les dispositions de l'article L. 612-15 du code de la sécurité intérieure, l'emploi de deux salariés sur des activités de surveillance et de gardiennage alors qu'ils étaient dépourvus de cartes professionnelles les autorisant à exercer dans ce domaine, et, enfin la réalisation d'actes de palpation de sécurité par un agent non habilité, révélant un manquement de la société à son obligation de contrôle des modalités d'exécution par ses salariés des missions qui leurs sont confiées. De tels faits, dont la matérialité n'est pas sérieusement contestée, étaient de nature, quand bien même la société aurait régularisé sa situation, à justifier un avertissement, sanction la moins sévère dans l'échelle des sanctions prévue par l'article L. 634-4 alors applicable du code de la sécurité intérieure, ainsi que la pénalité financière infligée à hauteur de 2 000 euros, soit 1,33 % du montant maximal fixé par l'article L. 634-4 du code de la sécurité intérieure, sans qu'ait été méconnu le principe de proportionnalité des sanctions à la gravité des faits reprochés. Par suite, la société BSL Entreprise privée de gardiennage et de sécurité n'est pas fondée à solliciter la réduction des sanctions prononcées. 
 17. Il résulte de tout ce qui précède que le CNAPS est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille a annulé la décision implicite par laquelle la CNAC du Conseil national des activités privées de sécurité a rejeté le recours administratif préalable obligatoire formé par la société BSL entreprise privée de gardiennage et de sécurité à l'encontre de la délibération du 3 octobre 2017 de la CLAC Sud. 
 Sur les frais liés au litige : 
 18. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la société BSL entreprise privée de gardiennage et de sécurité la somme de 1 000 euros à verser au Conseil national des activités privées de sécurité en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : Les articles 1er et 2 du jugement n° 1802426 du tribunal administratif de Marseille sont annulés. 
 Article 2 : La demande présentée par la société BSL entreprise privée de gardiennage et de sécurité devant le tribunal administratif de Marseille est rejetée. 
 Article 3 : La société BSL entreprise privée de gardiennage et de sécurité versera la somme de 1 000 euros au Conseil national des activités privées de sécurité en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Le présent arrêt sera notifié au Conseil national des activités privées de sécurité et à la société BSL entreprise privée de gardiennage et de sécurité. 
 Délibéré après l'audience du 8 novembre 2022, où siégeaient : 
 - M. Marcovici, président, 
 - M. Revert, président assesseur,  
 - M. Martin, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition du greffe le 22 novembre 2022.