CAA13 · 6ème chambre - formation à 3 — 6 mars 2023

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 La SAS Aqualter Exploitation a demandé au tribunal administratif de Toulon de condamner la commune de Solliès-Ville à lui verser la somme de 50 147,70 euros toutes taxes comprises au titre de l'indemnisation du préjudice subi en raison de la modification unilatérale des conditions d'exécution du contrat ainsi que la somme de 38 557,14 euros toutes taxes comprises au titre du paiement des factures de travaux réalisés sur la demande de la commune.  
 Par un jugement n° 1704214 du 20 juillet 2020, le tribunal administratif de Toulon a condamné la commune de Solliès-Ville à payer à la SAS Aqualter Exploitation la somme de 56 249,10 euros toutes taxes comprises. 
 Procédure devant la Cour : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 18 septembre 2020 et 11 juin 2021, la commune de Solliès-Ville, représentée par Me Marchesini, doit être regardée comme demandant à la Cour : 
 1°) d'annuler le jugement du 20 juillet 2020 ; 
 2°) de rejeter la demande de la SAS Aqualter Exploitation ; 
 3°) de mettre à la charge de la SAS Aqualter Exploitation la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - se plaçant sur le terrain de la responsabilité contractuelle, les premiers juges ont considéré que la commune avait manqué à son obligation contractuelle en refusant d'appliquer la procédure de révision des prix qui serait justifiée par la révision du périmètre de l'affermage de la convention d'exploitation par affermage du service public d'eau potable et par la modification significative des conditions d'exploitation alors qu'il ne ressort nullement de ladite convention que l'intention commune des parties aurait été de placer la commune en situation de compétence liée ; 
 - elle n'a commis aucune faute en refusant de conclure un avenant au contrat déléguant l'exploitation du service public de distribution d'eau potable, dès lors qu'en vertu des règles générales applicables aux contrats administratifs, l'administration peut apporter unilatéralement des modifications à ses contrats, pour des motifs tirés de l'intérêt du service ; 
 - au demeurant, la SAS Aqualter Exploitation n'apporte aucun élément de nature à démontrer que l'application de cette convention modifierait le périmètre d'affermage ou engendrerait une modification significative des conditions d'exploitation au sens de l'article 43 de la convention ; 
 - au surplus, la procédure de révision donne lieu à une véritable instruction par une commission ad hoc et ne se limite pas à valider les réclamations financières du délégataire chiffrées sur la base de documents financiers non débattus contradictoirement ; et en admettant même que le délégataire ait perdu une chance de voir sa réclamation portée devant cette commission spéciale de révision chargée de conduire la procédure de révision des tarifs en cas de litige, il lui appartenait d'établir le préjudice résultant directement de cette perte de chance ainsi que le lien de causalité ; 
 - en outre, la convention de desserte litigieuse qu'elle a signée avec la commune voisine, Solliès-Pont, et le syndicat intercommunal à vocations multiples (SIVOM) du canton de Solliès-Pont n'avait pour seul objet que d'affecter correctement les volumes distribués aux résidants des communes ; du fait de l'imbrication historique des réseaux d'eau, certains résidants de Solliès-Ville se voyaient distribuer de l'eau en provenance de la commune de Solliès-Pont ; la régularisation de la situation a certes entraîné un remboursement de l'achat d'eau au SIVOM par le fermier de la commune, la SAS Aqualter Exploitation au fermier de la commune voisine, de Solliès-Pont, soit la société Véolia ; 
 - mais, il y a lieu de relever que précédemment de janvier 2010 à décembre 2011, la société Aqualter Exploitation avait bénéficié d'un enrichissement sans cause puisqu'elle avait vendu de l'eau qu'elle n'avait pas achetée et n'assumait donc pas la totalité des dépenses mises contractuellement à sa charge. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 4 mai et 12 juillet 2021, la SAS Aqualter Exploitation, représentée par Me Aubignat, conclut au rejet de la requête et demande à la Cour de mettre à la charge de la commune de Solliès-Ville la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé.  
 Par ordonnance du 13 juillet 2021, la clôture d'instruction a été fixée en dernier lieu au 30 juillet 2021 à midi. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Isabelle Ruiz, rapporteure, 
 - les conclusions de M. François Point, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Taillan, pour la commune de Solliès-Ville. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par deux conventions distinctes en date du 25 novembre 2009, la commune de Solliès-Ville a délégué à la société Ternois Exploitation, aux droits de laquelle succède la SAS Aqualter Exploitation, l'exploitation du service public de distribution de l'eau potable, d'une part, et du service public de l'assainissement, d'autre part. Par courrier du 13 août 2015, reçu en mairie le lendemain, la société Aqualter Exploitation a sollicité de la commune de Solliès-Ville une compensation correspondant au surcoût total de 41 789,75 euros hors taxes qu'elle soutient avoir dû assumer depuis l'entrée en vigueur de la convention de desserte en eau potable du 29 juillet 2011, conclue entre la commune de Solliès-Ville, la commune de Solliès-Pont et le SIVOM du canton de Solliès-Pont. La SAS Aqualter Exploitation a également sollicité auprès de la commune le paiement de plusieurs factures correspondants à des travaux réalisés sur les infrastructures des services publics de distribution de l'eau potable et de l'assainissement. Par courriers des 12 et 20 octobre 2015, la commune de Solliès-Ville a refusé de donner une suite favorable aux demandes de la société. La SAS Aqualter Exploitation a alors saisi le tribunal administratif de Toulon d'une demande tendant à la condamnation de la commune de Solliès-Ville à lui verser la somme de 50 147,70 euros toutes taxes comprises au titre de l'indemnisation de l'aggravation des charges d'exploitation du service résultant d'une modification unilatérale des conditions d'organisation ou de fonctionnement du service ainsi que la somme de 38 557,14 euros toutes taxes comprises au titre du paiement des factures de travaux réalisés sur la demande de la commune. Par le jugement du 20 juillet 2020, le tribunal administratif a partiellement fait droit à cette demande. La commune de Solliès-Ville fait appel de ce jugement. 
 Sur le bien-fondé du jugement :  
 En ce qui concerne la condamnation à verser la somme de 50 147,70 euros toutes taxes comprises au titre des surcoûts résultant des modifications des conditions d'exploitation : 
 S'agissant de la faute retenue par les premiers juges tenant au refus de la commune de procéder à la révision de la convention : 
 2. Aux termes de l'article 43 du contrat de délégation de service public de l'exploitation par affermage du service de distribution d'eau potable conclu entre la commune de Solliès-Ville et la SAS Aqualter Exploitation : " Pour tenir compte des changements extérieurs ou décidés par la collectivité dans les conditions de fonctionnement du service, les tarifs définis aux articles 39 et 42 du présent contrat ainsi que les formules de révision figurant à l'article 41 pourront être soumis à révision, selon la procédure définie à l'article 44, dans les cas suivants : / [] / 2) En cas de variation de plus de 20% du volume annuel global vendu, calculé sur la moyenne des trois dernières années, le volume initial de comparaison étant de 150 000 m3 par an / [] / 3) en cas de révision du périmètre de l'affermage ; / [] / 6) en cas de modification significative des conditions d'exploitation consécutive à un changement de réglementation ou à l'intervention d'une décision administrative non quantifiable à l'origine du contrat. / [] 9) En cas de variation non ponctuelle de plus de 30% du volume annuel d'eau acheté ou vendu à d'autres collectivités ou distributeurs en dehors du périmètre de l'affermage. / [] ". Aux termes de l'article 44.1 de cette même convention : " La révision des tarifs débute, à l'initiative de la collectivité ou du fermier, par la remise d'un document de révision constatant que l'un au moins des conditions de révision énumérées à l'article 43 est réalisée. La partie à laquelle le document est transmis fait connaître à l'autre son intention dans un délai de quinze jours francs. La procédure est engagée, sauf en cas de refus notifié avant l'expiration de ce délai. Les motifs du refus doivent être précisés et la partie la plus diligente peut, dans ce cas, demander la mise en place de ma commission spéciale de la révision prévue au 44.3 du présent article. ". 
 3. En premier lieu, il résulte de l'instruction que, par convention tripartite du 29 juillet 2011, les communes de Solliès-Ville et Solliès-Pont ainsi que le syndicat intercommunal à vocation multiple du canton de Solliès-Pont ont convenu de ventiler correctement les consommations des usagers commune par commune pour remédier à la situation antérieure où certains usagers de chacune des communes étaient desservis par le service d'eau potable de l'autre commune et pour permettre d'établir des calculs du rendement de chaque réseau afin de fixer les contributions ainsi que le volume des achats d'eau au SIVOM de chaque commune. Il résulte de l'instruction que sont ainsi concernés au total une centaine d'usagers qui, pour une grande partie, étaient des habitants de la commune de Solliès-Ville jusque-là desservis par le réseau d'eau potable de la commune voisine et moins d'une dizaine d'habitants de la commune de Solliès-Pont qui ne figurent désormais plus parmi les abonnés de la commune de Solliès-Ville. Dès lors que l'article 3 de la convention de délégation de service public d'eau potable de la commune de Solliès-Ville à la SAS Aqualter Exploitation prévoyait que le périmètre de l'affermage portait sur la gestion du service dans les limites du territoire de la collectivité, il ne saurait se déduire de la signature de la convention tripartite une quelconque modification du périmètre de la délégation de service public.  
 4. En deuxième lieu, il résulte de l'instruction que la SAS Aqualter Exploitation n'a perdu que sept abonnés qui étaient des habitants de la commune de Solliès-Pont. Il ne résulte pas davantage de l'instruction que les volumes d'eau impactés par la signature de la convention tripartite, environ 10 000 m3 par an, atteignent les seuils fixés par la convention pouvant justifier une hausse des tarifs. Il ne saurait s'en déduire une modification significative des conditions d'exploitation. 
 5. La société délégataire ne saurait donc se prévaloir ni d'un changement de périmètre de la concession ni d'une modification significative des conditions d'exploitation. La situation n'entrait donc pas dans les prévisions de l'article 43 de la convention portant sur les conditions de révision.  
 6. Par suite, la commune de Solliès-Ville est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulon a retenu qu'elle avait commis une faute en refusant de procéder à la révision des tarifs et qu'elle était tenue de réparer le préjudice lié aux surcoûts résultant des modifications des conditions d'exploitation. 
 S'agissant de la faute pour modification unilatérale de la convention : 
 7. En vertu des règles générales applicables aux contrats administratifs, la personne publique peut apporter unilatéralement dans l'intérêt général des modifications à ses contrats. L'autorité délégante peut ainsi, en cours de contrat, apporter unilatéralement des modifications à la consistance des services et à leurs modalités d'exploitation, le cocontractant, tenu de respecter ses obligations contractuelles ainsi modifiées, ayant droit au maintien de l'équilibre financier de son contrat. 
 8. A supposer que la signature de la convention tripartite entre les communes de Solliès-Ville et Solliès-Pont et le syndicat intercommunal à vocation multiple du canton de Solliès-Pont puisse être regardée comme traduisant une décision de l'autorité délégante de modifier unilatéralement les modalités d'exploitation de la convention, il y a lieu de vérifier, au regard des paragraphes 2) et 6) de l'article 43 de la convention si l'équilibre du contrat a été ou non maintenu. 
 9. Tout d'abord, il résulte de l'offre de la société délégataire que les recettes prévues étaient calculées sur la base d'un nombre d'abonnés, entre neuf cent soixante-deux et mille cent douze, et que les achats d'eau faisaient l'objet d'une estimation prévisionnelle fixe tout au long de la délégation, pour un total de 151 221 euros par an sur la période 2010-2015. Ainsi, les charges d'eau prévisionnelles n'avaient donc pas été indexées sur l'évolution du nombre d'abonnés qui ne peut donc être invoquée pour faire état d'un déséquilibre du contrat à la suite de la convention tripartite.  
 10. Ensuite, si la SAS Aqualter Exploitation soutient que le montant des surcoûts exposés de 2012 à 2015 en conséquence de la signature de la convention tripartite du 29 juillet 2011 s'élève à 41 789,75 euros hors taxes soit 50 147,70 euros toutes taxes comprises sur cette période depuis la mise en place de cette convention et que cette augmentation serait la conséquence d'achat en gros de l'eau à la société Véolia, délégataire de la commune de Solliès-Pont, elle n'apporte aucun élément de nature à justifier la réalité de ces surcoûts. Il ne peut être déduit de cette argumentation un quelconque déséquilibre financier du contrat que la SAS Aqualter Exploitation a conclu avec la commune de Solliès-Ville et pas davantage une aggravation du déficit d'exploitation qui a d'ailleurs oscillé de 40 000 à 50 000 euros entre 2011 et 2014.  
 11. Enfin, la commune de Solliès-Ville fait valoir, sans être sérieusement contestée, que les achats supplémentaires rendus nécessaires par la convention du 29 juillet 2011 ne représentent que 6,8 % du volume introduit dans le réseau alors que les volumes refacturés au syndicat intercommunal à vocation multiple du canton de Solliès-Pont, conformément à la convention de desserte d'eau potable, portent sur un total de 28 360 m3 pour les années 2012, 2013 et 2014 et que la société Veolia s'est engagée à procéder à une régularisation par avoir portant sur un volume total de 40 506 m3.  
 12. Il en résulte qu'en l'absence de déséquilibre qui serait né de la décision de l'autorité délégante, la SAS Aqualter Exploitation ne pouvait prétendre ni à la modification des tarifs de l'eau ni à une quelconque indemnité. 
 En ce qui concerne la condamnation à verser la somme de 6 101,40 euros toutes taxes comprises au titre des travaux supplémentaires : 
 13. La commune de Solliès-Ville n'assortit ses conclusions tendant à l'annulation du jugement du tribunal administratif de Toulon en litige qui l'a condamnée à verser à la SAS Aqualter Exploitation une somme au titre des travaux supplémentaires d'aucun moyen. Par suite, ces conclusions ne peuvent qu'être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions de la SAS Aqualter Exploitation dirigées contre la commune de Solliès-Ville qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante. Il y a lieu en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la SAS Aqualter Exploitation la somme de 2 000 euros, à verser à la commune de Solliès-Ville en application de ces dispositions.  
 D É C I D E : 
 Article 1er : La condamnation de la commune de Solliès-Ville prononcée par l'article 1er du jugement du 20 juillet 2020 du tribunal administratif de Toulon est ramenée de 56 249,10 euros toutes taxes comprises à 6 101,40 euros toutes taxes comprises. 
 Article 2 : Le jugement du tribunal administratif de Toulon est réformé en tant qu'il est contraire au présent arrêt. 
 Article 3 : La SAS Aqualter Exploitation versera à la commune de Solliès-Ville la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Le surplus de la requête de la commune de Solliès-Ville est rejeté. 
 Article 5 : Les conclusions de la SAS Aqualter Exploitation au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Solliès-Ville et à la SAS Aqualter Exploitation. 
 Délibéré après l'audience du 13 février 2023, où siégeaient : 
 - M. Alexandre Badie, président de chambre, 
 - M. Renaud Thielé, président assesseur, 
 - Mme Isabelle Ruiz, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe, le 6 mars 2023. 
 No 20MA03585