CAA13 · 1ère chambre - formation à 3 — 19 janvier 2023

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
La société à responsabilité limitée LP Investissements a demandé au tribunal administratif de Toulon d’annuler l’arrêté du 11 août 2017 par lequel le maire de Ramatuelle s’est opposé à la déclaration préalable déposée par M. A... en vue de la réalisation de différents travaux et aménagements sur un terrain situé chemin de Garonne, ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux. 
 
Par un jugement n° 1800260 du 21 juillet 2020, le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande. 
 
Procédure devant la cour : 
 
Par une requête et un mémoire enregistrés le 18 septembre 2020 et le 11 janvier 2021, la société LP Investissements, représentée par Me Szepetowski, doit être regardée comme demandant à la cour :  
 
1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Toulon du 21 juillet 2020 ; 
 
2°) d’annuler l’arrêté du maire de Ramatuelle du 11 août 2017 et la décision implicite de rejet de son recours gracieux ; 
 
3°) de mettre à la charge de la commune de Ramatuelle la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
 
Elle soutient que : 
- l’arrêté contesté doit être requalifié en décision de retrait de l’autorisation tacite dont elle est devenue titulaire dès lors que le dossier de déclaration était complet dès son dépôt, compte tenu du caractère erroné de la demande de pièces complémentaires qui lui a été adressée, et que le délai d’instruction de deux mois a commencé à courir à la date de ce dépôt ; 
- ce retrait est illégal faute d’avoir été précédé de la procédure contradictoire requise ; 
- le motif relatif aux travaux de ravalement des façades et de modification des ouvertures, fondé sur le caractère irrégulier de la construction initiale, est illégal dès lors que cette construction bénéficie d’une existence légale ; 
- elle peut se prévaloir de l’article L. 421-9 du code de l’urbanisme et les travaux en cause sont nécessaires à la préservation de la construction et au respect des normes ; 
- les travaux projetés de « comblement d’une cuvette » en dehors de la zone dunaire, ne méconnaissent ni l’article N 11 du règlement du plan local d’urbanisme, ni l’article 10 du schéma d’aménagement de la plage de Pampelonne ; 
- la plantation de pins et d’oliviers ne méconnaît pas les règles d’urbanisme applicables. 
 
Par des mémoires en défense enregistrés les 26 janvier et 4 mars 2021, la commune de Ramatuelle, représentée par la SELARL Imavocats, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la société LP Investissements au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que les moyens invoqués par la société requérante sont infondés. 
 
Les parties ont été informées, en application de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que la cour était susceptible de relever d’office les moyens tirés de ce que le maire de Ramatuelle ne pouvait s’opposer aux travaux d’exhaussement, d’aménagement paysager et de plantation mentionnés dans le dossier de déclaration préalable, ceux-ci n’étant pas soumis à autorisation d’urbanisme. 
 
Des observations ont été présentées par la commune de Ramatuelle le 27 décembre 2022, en réponse à cette information, et ont été communiquées le même jour. 
 
Des observations ont été présentées par la société LP Investissements le 29 décembre 2022, en réponse à cette information, et ont été communiquées le même jour. 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
 
Vu : 
- le code de l’urbanisme ; 
- le code de justice administrative. 
 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. B..., 
- les conclusions de M. Roux, rapporteur public, 
- et les observations de Me Parisi, représentant la commune de Ramatuelle. 
 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
1. La société LP Investissements est propriétaire, sur le territoire de la commune de Ramatuelle, de la parcelle bâtie cadastrée section AI n° 414 située à proximité de la plage de Pampelonne et classée en secteur Np du plan local d’urbanisme communal. M. A..., gérant de cette société, a déposé, le 9 mai 2017, une déclaration préalable, complétée le 21 juin suivant, en vue, d’une part, du ravalement des façades ainsi que du remplacement des menuiseries et volets d’une construction existante, d’autre part, de la « création d’une butte » d’une hauteur maximale de 1,50 mètre au-dessus du terrain naturel afin de « retenir la dune de la plage et éviter l’inondation du terrain » et, enfin, de la réalisation d’un « aménagement paysager » consistant en la plantation d’arbres de différentes essences. Par un arrêté du 11 août 2017, le maire de Ramatuelle s’est opposé à cette déclaration préalable. La société LP Investissements relève appel du jugement du 21 juillet 2020 par lequel le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande tendant à l’annulation de cet arrêté ainsi que de la décision implicite rejetant son recours gracieux. 
 
Sur l’existence d’une décision tacite de non-opposition à déclaration : 
 
 
2. Aux termes de l’article R. 423-23 du code de l’urbanisme : « Le délai d'instruction de droit commun est de : / a) Un mois pour les déclarations préalables (…) ». L’article R. 424-1 du même code dispose que : « A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : / a) Décision de non-opposition à la déclaration préalable (…) ». Selon l’article R. 423-22 du même code : « Pour l'application de la présente section, le dossier est réputé complet si l'autorité compétente n'a pas, dans le délai d'un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur ou au déclarant la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41 ». Son article R. 423-38 dispose, dans sa rédaction applicable au présent litige, que : « Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception ou, dans le cas prévu par l'article R. 423-48, un échange électronique, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes ». Son article R. 423-39 prévoit que : « L'envoi prévu à l'article R. 423-38 précise : / a) Que les pièces manquantes doivent être adressées à la mairie dans le délai de trois mois à compter de sa réception ; / b) Qu'à défaut de production de l'ensemble des pièces manquantes dans ce délai, la demande fera l'objet d'une décision tacite de rejet en cas de demande de permis ou d'une décision tacite d'opposition en cas de déclaration ; / c) Que le délai d'instruction commencera à courir à compter de la réception des pièces manquantes par la mairie ». 
 
3. Il résulte de ces dispositions qu’à l’expiration du délai d’instruction tel qu’il résulte de l’application des dispositions du chapitre III du titre II du livre IV du code de l’urbanisme relatives à l’instruction des déclarations préalables, des demandes de permis de construire, d’aménager ou de démolir, naît une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite. En application de ces dispositions, le délai d’instruction n’est ni interrompu, ni modifié par une demande, illégale, tendant à compléter le dossier par une pièce qui n’est pas exigée en application du livre IV de la partie réglementaire du code de l’urbanisme. Dans ce cas, une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite naît à l’expiration du délai d’instruction, sans qu’une telle demande puisse y faire obstacle.  
 
4. Aux termes de l’article R. 431-36 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : « Le dossier joint à la déclaration comprend : / a) Un plan permettant de connaître la situation du terrain à l'intérieur de la commune ; / b) Un plan de masse coté dans les trois dimensions lorsque le projet a pour effet de créer une construction ou de modifier le volume d'une construction existante ; / c) Une représentation de l'aspect extérieur de la construction faisant apparaître les modifications projetées et si le projet a pour effet de modifier celui-ci ; (…) / Il est complété, s'il y a lieu, par les documents mentionnés aux a et b de l'article R. 431-10 (…). / Lorsque la déclaration porte sur un projet de création ou de modification d'une construction et que ce projet est visible depuis l'espace public ou que ce projet est situé dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques, le dossier comprend également les documents mentionnés aux c et d de l'article R. 431-10. / Aucune autre information ou pièce ne peut être exigée par l'autorité compétente ». L’article R. 431-10 du même code, auquel renvoie l’article R. 431-36, dispose que : « Le projet architectural comprend également : / a) Le plan des façades et des toitures ; lorsque le projet a pour effet de modifier les façades ou les toitures d'un bâtiment existant, ce plan fait apparaître l'état initial et l'état futur (…) ». 
 
5. Il ressort des pièces du dossier que, par une lettre du 18 mai 2017, le maire de Ramatuelle a, d’une part, indiqué au pétitionnaire que le délai d’instruction de sa déclaration préalable était porté à deux mois en application du c) de l’article R. 423-24 du code de l’urbanisme et, d’autre part, lui a demandé de fournir, en application de l’article R. 423-38 du même code, différentes pièces et informations afin de compléter son dossier. Par cette demande de pièces complémentaires, le maire de Ramatuelle a notamment sollicité la production d’un « plan des façades avant et après travaux ». La société requérante n’établit ni même n’allègue que la demande de pièces complémentaires, en tant qu’elle concerne ce plan des façades susceptible d’être exigé en application des dispositions citées au point précédent, serait injustifiée au regard de la nature des travaux projetés sur la construction évoquée au point 1. Dans ces conditions, en admettant même qu’elle porte en partie sur des pièces ou éléments insusceptibles d’être exigés, la demande de pièces complémentaires adressée au pétitionnaire a prorogé le délai d’instruction de la déclaration préalable, laquelle a été complétée le 21 juin 2017. La société LP Investissements n’est dès lors pas fondée à soutenir que l’arrêté contesté procèderait au retrait d’une décision tacite de non-opposition à sa déclaration qui serait née le 9 juillet 2017. Par suite, elle ne peut utilement invoquer le moyen tiré de ce que l’arrêté attaqué aurait dû être précédé de la mise en œuvre d’une procédure contradictoire. 
 
Sur les travaux de ravalement des façades et de modification des ouvertures : 
 
6. Aux termes de l’article L. 421‑9 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur : « Lorsqu'une construction est achevée depuis plus de dix ans, le refus de permis de construire ou la décision d'opposition à déclaration préalable ne peut être fondé sur l'irrégularité de la construction initiale au regard du droit de l'urbanisme. / Les dispositions du premier alinéa ne sont pas applicables : (…) / 5° Lorsque la construction a été réalisée sans permis de construire ». Il résulte de ces dispositions que peuvent bénéficier de la prescription administrative ainsi définie les travaux réalisés, depuis plus de dix ans, lors de la construction primitive ou à l’occasion des modifications apportées à celle‑ci, sous réserve qu’ils n’aient pas été réalisés sans permis de construire en méconnaissance des prescriptions légales alors applicables. A la différence des travaux réalisés depuis plus de dix ans sans permis de construire, alors que ce dernier était requis, peuvent bénéficier de cette prescription ceux réalisés sans déclaration préalable. 
 
7. Lorsqu’une construction a été édifiée sans autorisation en méconnaissance des prescriptions légales alors applicables, il appartient au propriétaire qui envisage d’y faire de nouveaux travaux de présenter une demande d’autorisation d’urbanisme portant sur l’ensemble du bâtiment. De même, lorsqu’une construction a été édifiée sans respecter la déclaration préalable déposée ou le permis de construire obtenu ou a fait l’objet de transformations sans les autorisations d’urbanisme requises, il appartient au propriétaire qui envisage d’y faire de nouveaux travaux de présenter une demande d’autorisation d’urbanisme portant sur l’ensemble des éléments de la construction qui ont eu ou auront pour effet de modifier le bâtiment tel qu’il avait été initialement approuvé. Il en va ainsi même dans le cas où les éléments de construction résultant de ces travaux ne prennent pas directement appui sur une partie de l’édifice réalisée sans autorisation. Dans l’hypothèse où l’autorité administrative est saisie d’une demande qui ne satisfait pas à cette exigence, elle doit inviter son auteur à présenter une demande portant sur l’ensemble des éléments devant être soumis à son autorisation. Cette invitation, qui a pour seul objet d’informer le pétitionnaire de la procédure à suivre s’il entend poursuivre son projet, n’a pas à précéder le refus que l’administration doit opposer à une demande portant sur les seuls nouveaux travaux envisagés. 
 
8. Il appartient à l’autorité administrative, saisie d’une telle déclaration ou demande de permis, de statuer au vu de l’ensemble des pièces du dossier d’après les règles d’urbanisme en vigueur à la date de sa décision. Si elle doit tenir compte, le cas échéant, de l’application des dispositions de l’article L. 421‑9 du code de l’urbanisme qui prévoient la régularisation des travaux réalisés depuis plus de dix ans à l’occasion de la construction primitive ou des modifications apportées à celle-ci, sous réserve, notamment, que les travaux n’aient pas été réalisés sans permis de construire en méconnaissance des prescriptions légales alors applicables, c’est, en tout état de cause, à la condition qu’elle soit saisie d’une demande d’autorisation d’urbanisme portant sur l’ensemble du bâtiment ou des éléments de celui‑ci qui n’ont pas déjà été autorisés. Dans l’hypothèse où les travaux ont été réalisés sans permis de construire, si l’ensemble des éléments de la construction mentionnés au point précédent ne peuvent être autorisés au regard des règles d’urbanisme en vigueur à la date de sa décision, l’autorité administrative a toutefois la faculté, lorsque les éléments de construction non autorisés antérieurement sont anciens et ne peuvent plus faire l’objet d’aucune action pénale ou civile, après avoir apprécié les différents intérêts publics et privés en présence au vu de cette demande, d'autoriser, parmi les travaux demandés, ceux qui sont nécessaires à la préservation de la construction et au respect des normes. 
 
9. Le formulaire normalisé joint à la déclaration préalable déposée le 9 mai 2017 fait état d’une surface de plancher existante de 489 mètres carrés sur le terrain d’assiette du projet. Il ressort des pièces du dossier que les travaux projetés de ravalement des façades et de modification des ouvertures portent sur une maison d’habitation dont l’édification a été autorisée par un permis de construire délivré en 1955. Par un arrêté du 6 octobre 1986, le maire de Ramatuelle a délivré un permis de construire autorisant l’extension de cette maison individuelle dont la surface hors œuvre nette totale a été portée à 169 mètres carrés. Il n’est pas sérieusement contesté que d’importants travaux, modifiant notamment la surface de cette maison d’habitation, ont été réalisés sans autorisation. En admettant même que ces travaux modifiant la construction en cause aient été réalisés plus de dix ans avant l’édiction de l’arrêté contesté, ces modifications étaient soumises à permis de construire à la date à laquelle elles ont été réalisées eu égard à la surface hors œuvre nette créée. Il résulte de ce qui a été dit aux points précédents, et alors que la déclaration préalable déposée le 9 mai 2017 ne visait pas à régulariser l’ensemble des éléments de la maison d’habitation modifiés sans autorisation, que ces travaux irrégulièrement réalisés sans permis de construire ne peuvent bénéficier de la prescription définie à l’article L. 421-9 du code de l’urbanisme. Par ailleurs, il ne ressort pas des pièces du dossier que les travaux litigieux de ravalement des façades et de modification des ouvertures seraient nécessaires à la préservation de la construction concernée et au respect des normes. Dans ces conditions, constatant que cette construction avait été irrégulièrement transformée et que le dossier de déclaration ne prévoyait pas la régularisation de ces travaux, le maire de Ramatuelle était tenu, ainsi qu’il l’a fait, de s’opposer aux travaux litigieux portant sur cette construction. 
 
Sur les autres travaux déclarés : 
 
10. Aux termes de l’article L. 421-5 du code de l’urbanisme : « Un décret en Conseil d'Etat arrête la liste des constructions, aménagements, installations et travaux qui, par dérogation aux dispositions des articles L. 421-1 à L. 421-4, sont dispensés de toute formalité au titre du présent code en raison : / a) De leur très faible importance (…) ». L’article R. 421-18 du même code dispose que : « Les travaux, installations et aménagements autres que ceux exécutés sur des constructions existantes sont dispensés de toute formalité au titre du code de l'urbanisme à l'exception : / a) De ceux, mentionnés aux articles R. 421-19 à R. 421-22, qui sont soumis à permis d'aménager ; / b) De ceux, mentionnés aux articles R. 421-23 à R. 421-25, qui doivent faire l'objet d'une déclaration préalable ». 
 
11. En premier lieu, aux termes de l’article R. 421-23 du code de l’urbanisme : « Doivent être précédés d'une déclaration préalable les travaux, installations et aménagements suivants : (…) / f) A moins qu'ils ne soient nécessaires à l'exécution d'un permis de construire, les affouillements et exhaussements du sol dont la hauteur, s'il s'agit d'un exhaussement, ou la profondeur dans le cas d'un affouillement, excède deux mètres et qui portent sur une superficie supérieure ou égale à cent mètres carrés ». 
 
12. Il ressort des pièces du dossier que les travaux d’exhaussement projetés, qui ne sont pas nécessaires à l’exécution d’un permis de construire, consistent en la création d’une butte d’une hauteur maximale de 1,50 mètre. Compte tenu de la hauteur de ces exhaussements, les travaux en cause n’étaient pas soumis à déclaration préalable. Par suite, en s’opposant à ces travaux d’exhaussement, le maire de Ramatuelle a commis une erreur de droit, laquelle, s’agissant du champ d’application de la loi, doit être relevée d’office.  
 
13. En second lieu, il ne résulte d’aucune disposition législative ou réglementaire que la plantation d’arbres sur un terrain privé serait, par elle-même, soumise à l’obtention d’une autorisation d’urbanisme. Par suite, le maire de Ramatuelle a également méconnu le champ d’application de la loi en s’opposant aux travaux d’aménagement paysager déclarés consistant en la plantation d’arbres sur le terrain d’assiette du projet. 
 
14. Aucune disposition législative ou réglementaire ni aucun principe ne fait obstacle à ce que soit prononcée l’annulation partielle d’une décision de refus d’autorisation d’urbanisme dont les dispositions présentent, comme en l’espèce, un caractère divisible. 
 
15. Il résulte de tout ce qui précède que la société LP Investissements est seulement fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande tendant à l’annulation de l’arrêté du maire de Ramatuelle du 11 août 2017, ainsi que sa décision implicite rejetant le recours gracieux dirigé contre cet arrêté, en tant qu’il est fait opposition aux travaux de création d’une butte artificielle et de réalisation d’un aménagement paysager. 
 
 
 
Sur les frais liés au litige :  
 
16. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de faire droit aux conclusions présentées par les parties sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
 
D É C I D E : 
  
Article 1er : L’arrêté du maire de Ramatuelle du 11 août 2017, ainsi que sa décision implicite rejetant le recours gracieux dirigé contre cet arrêté, sont annulés en tant qu’il est fait opposition aux travaux de création d’une butte artificielle et de réalisation d’un aménagement paysager. 
 
Article 2 : Le jugement du tribunal administratif de Toulon du 21 juillet 2020 est réformé en ce qu’il a de contraire au présent arrêt. 
 
Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.  
 
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la société à responsabilité limitée LP Investissements et à la commune de Ramatuelle. 
 
 
Délibéré après l’audience du 5 janvier 2023, à laquelle siégeaient :