CAA13 · 6ème chambre - formation à 3 — 28 novembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 Mme A B a demandé au tribunal administratif de Marseille, d'une part d'annuler la décision du 20 juillet 2018 par laquelle le préfet des Hautes-Alpes a refusé d'enregistrer sa déclaration de libre prestation de services pour l'exercice de l'activité de moniteur de canoë, de raft, de kayak et d'activités en eaux vives pour l'année 2018 et d'enjoindre au préfet de lui délivrer un récépissé de déclaration de libre prestation de services pour l'exercice de cette activité et, d'autre part de condamner l'Etat à lui verser la somme de 70 000 euros en réparation du préjudice qu'elle estime avoir subi.  
 Par un jugement n° 1806370 du 3 août 2020, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande. 
 Procédure devant la Cour : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 5 octobre 2020 et le 7 juillet 2021, Mme B, représentée par Me Planes, demande à la Cour : 
 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Marseille du 3 août 2020 ; 
 2°) d'annuler la décision attaquée et d'enjoindre au préfet des Hautes-Alpes de lui délivrer le récépissé de libre prestation d'activité ;  
 3°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 150 000 euros, dans le dernier état de ses écritures, en réparation de son préjudice ;  
 4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - le jugement est insuffisamment motivé ;  
 - les premiers juges n'ont pas tenu compte de son mémoire complémentaire du 1er juillet 2020 ;  
 - le préfet n'a pas suivi la procédure lui permettant de ne pas reconnaître sa qualification ;  
 - c'est à tort que le tribunal a refusé de reconnaître sa qualification alors qu'elle justifie d'une expérience professionnelle aux Pays-Bas ;  
 - le préfet ne pouvait exiger ni qu'elle fournisse des attestations précisant le lieu où elle a exercé son activité professionnelle ni qu'elle fournisse une photo d'identité ;  
 - le code des sports qui exige que le dossier comporte une photographie sous un format particulier n'est pas compatible avec la directive 2005/36/CE ;  
 - la décision attaquée méconnaît le principe de libre circulation des travailleurs énoncé à l'article 45 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, repris dans le droit dérivé ;  
 - la décision attaquée est discriminatoire ;  
 - elle a obtenu son récépissé de déclaration pour 2021 ;  
 - elle demande des dommages et intérêts en réparation de son préjudice moral et de la perte de temps en tracasseries administratives qu'elle a subi de ce fait.  
 Par un mémoire, enregistré le 25 juin 2021, le ministre de l'éducation nationale, de la jeunesse et des sports conclut au rejet de la requête. Il fait valoir qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé.  
 Par ordonnance du 9 juillet 2021, la clôture d'instruction a été fixée au 11 octobre 2021. 
 Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de ce que les conclusions indemnitaires de Mme B présentées devant la Cour par mémoire du 7 juillet 2021 tendant à l'allocation d'une indemnité de 150 000 euros, qui constituent une demande nouvelle ne sont pas recevables, dans la mesure où ces conclusions excèdent la somme de 70 000 euros demandée devant le tribunal.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la directive 2005/36/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 septembre 2005 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles modifiée par la directive 2013/55/UE du Parlement européen et du Conseil du 20 novembre 2013 ;  
 - le code du sport ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Isabelle Gougot, rapporteure, 
 - et les conclusions de M. François Point, rapporteur public. 
 Considérant ce qui suit :  
   
 1. Par courrier du 26 avril 2018, reçu le 2 mai 2018, Mme B a déposé auprès de la préfecture des Hautes-Alpes une demande de libre prestation de services pour l'exercice de l'activité de moniteur de canoë, de raft, de kayak et d'activités en eaux vives pour la période courant du 1er juin 2018 au 30 août 2018. Par courrier non daté, reçu le 23 mai 2018, le préfet des Hautes-Alpes lui a répondu que son dossier n'était pas complet car il ne comportait pas, d'une part de photographie d'identité conforme aux spécifications de la norme ISO/IEC 19794-5 : 2005 mais une simple photocopie et, d'autre part, parce que les pièces justifiant d'une année d'activité professionnelle ne mentionnaient ni le caractère professionnel de cette activité en faisant état de fiches de paie ou d'un contrat de travail, ni le lieu d'exercice de cette activité. Le préfet précisait en outre qu'à défaut de réception de ces pièces, il ne procèderait pas à l'instruction du dossier. Et par décision du 20 juillet 2018, le préfet des Hautes-Alpes a rejeté le recours gracieux de Mme B du 12 juin 2018 dirigé contre sa décision refusant d'instruire sa demande d'enregistrement de sa déclaration de libre prestation de services. Par un jugement n° 1806370 du 3 août 2020, le tribunal administratif de Marseille a rejeté la demande de Mme B tendant à l'annulation de cette décision, à ce qu'il soit enjoint au préfet de lui délivrer un récépissé de déclaration de libre prestation de services pour l'exercice de cette activité, et à la condamnation de l'Etat à lui verser la somme de 70 000 euros en réparation du préjudice moral qu'elle estime avoir subi, du fait de cette illégalité. C'est le jugement dont Mme B relève appel.  
   
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
   
 2. D'une part, aux termes de l'article 5 de la directive 2005/36/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 septembre 2005 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles, modifiée par la directive 2013/55/UE du Parlement européen et du Conseil du 20 novembre 2013 : " Principe de libre prestation de services / 1. [] les États membres ne peuvent restreindre, pour des raisons relatives aux qualifications professionnelles, la libre prestation de services dans un autre État membre : / a) si le prestataire est légalement établi dans un État membre pour y exercer la même profession (ci-après dénommé " État membre d'établissement "), et b) en cas de déplacement du prestataire, s'il a exercé cette profession dans un ou plusieurs Etats membres pendant au moins une année au cours des dix années qui précèdent la prestation lorsque la profession n'est pas réglementée dans l'Etat membre d'établissement ".  
   
 3. Et selon l'article 7 de la même directive : " Déclaration préalable en cas de déplacement du prestataire de services / 1. Les États membres peuvent exiger que, lorsque le prestataire se déplace d'un État membre à l'autre pour la première fois pour fournir des services, il en informe préalablement l'autorité compétente de l'État membre d'accueil par une déclaration écrite comprenant les informations relatives aux couvertures d'assurance ou autres moyens de protection personnelle ou collective concernant la responsabilité professionnelle. Une telle déclaration est renouvelée une fois par an si le prestataire compte fournir des services d'une manière temporaire ou occasionnelle dans cet État membre au cours de l'année concernée. Le prestataire peut fournir cette déclaration par tout moyen. / 2. En outre, lors de la première prestation de service ou en cas de changement matériel relatif à la situation établie par les documents, les États membres peuvent exiger que la déclaration soit accompagnée des documents suivants: / a) une preuve de la nationalité du prestataire ; / b) une attestation certifiant que le détenteur est légalement établi dans un État membre pour y exercer les activités en question, et qu'il n'encourt, lorsque l'attestation est délivrée, aucune interdiction même temporaire d'exercer ; c) une preuve des qualifications professionnelles ; / d) pour les cas visés à l'article 5, paragraphe 1, point b), la preuve par tout moyen que le prestataire a exercé les activités en question pendant au moins une année au cours des dix années précédentes ".  
 4. D'autre part, l'article L. 212-7 du code des sports dispose que : " Les fonctions mentionnées au premier alinéa de l'article L. 212-1 peuvent être exercées sur le territoire national par les ressortissants des Etats membres de l'Union européenne ou des Etats parties à l'accord sur l'Espace économique européen, qui sont qualifiés pour les exercer dans l'un de ces Etats. / Ces fonctions peuvent également être exercées, de façon temporaire et occasionnelle, par tout ressortissant légalement établi dans un Etat membre de l'Union européenne ou dans un Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen. Toutefois lorsque l'activité concernée ou la formation y conduisant n'est pas réglementée dans l'Etat d'établissement, le prestataire doit l'avoir exercée, dans un ou plusieurs Etats membres de l'Union européenne ou parties à l'accord sur l'Espace économique européen, à temps plein pendant au moins une année ou à temps partiel pendant une durée totale équivalente, au cours des dix années qui précèdent la prestation. / Un décret en Conseil d'Etat fixe les conditions d'application du présent article et notamment les conditions auxquelles cet exercice est soumis lorsqu'il existe une différence substantielle de niveau entre la qualification dont les intéressés se prévalent et celle requise en application du I de l'article L. 212-1 ". Et l'article L. 212-1 du même code se réfère aux fonctions visant " contre rémunération " à " enseigner, animer ou encadrer une activité physique ou sportive ou entraîner ses pratiquants, à titre d'occupation principale ou secondaire, de façon habituelle, saisonnière ou occasionnelle ".  
 5. En premier lieu, selon l'article R. 212-92 du code des sports : " Sous réserve d'avoir adressé au préfet une déclaration dans les conditions prévues au présent article, peuvent exercer sur le territoire national tout ou partie des activités mentionnées à l'article L. 212-1, à titre temporaire et occasionnel et sans y être établis, les ressortissants d'un Etat membre de l'Union européenne ou d'un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen légalement établis dans l'un de ces Etats pour y exercer les mêmes activités et qui, dans le cas où ni ces activités ni la formation y conduisant n'y sont réglementées, les ont exercées dans un ou plusieurs Etats membres à temps plein pendant au moins une année ou à temps partiel pendant une durée totale équivalente, au cours des dix années précédant la prestation. [] Les pièces nécessaires à la déclaration de la première prestation et à son renouvellement sont fixées par arrêté du ministre chargé des sports. ". L'article A 212-182-2 du même code dispose de plus que : " Un exemplaire du formulaire nécessaire à la déclaration prévue à l'article R. 212-92 figure en annexe II-12-3. Ce formulaire précise la liste des pièces nécessaires à cette déclaration. ". Et cette annexe II-12-3 énumère les documents suivants à joindre à la déclaration et renseignements à fournir lors de la première prestation ou en cas de changement matériel relatif à la situation établie par les pièces produites lors de cette première prestation : " 1. Photographie d'identité conforme aux spécifications de la norme ISO/ IEC 19794-5 : 2005 ; / 2. Copie d'une pièce d'identité ; / 3. Copie de l'attestation de compétences ou du titre de formation ; / 4. Copie des documents attestant que le déclarant est légalement établi dans l'Etat membre d'établissement et qu'il n'encourt aucune interdiction même temporaire d'exercer, traduits en français par un traducteur ou un organisme assermentés ; / 5. Dans le cas où ni l'activité ni la formation conduisant à cette activité ne sont réglementées dans l'Etat membre d'établissement, copie de toutes pièces justifiant que le déclarant a exercé cette activité dans cet Etat pendant au moins une année à temps plein ou à temps partiel pendant une durée totale équivalente au cours des dix années précédentes, traduites en français par un traducteur ou un organisme assermenté. ". 
 6. La transposition en droit interne des directives communautaires, qui est une obligation résultant du Traité instituant la Communauté européenne, revêt, en outre, en vertu de l'article 88-1 de la Constitution, le caractère d'une obligation constitutionnelle. Pour chacun de ces deux motifs, il appartient au juge national, juge de droit commun de l'application du droit communautaire, de garantir l'effectivité des droits que toute personne tient de cette obligation à l'égard des autorités publiques. Tout justiciable peut en conséquence demander l'annulation des dispositions règlementaires qui seraient contraires aux objectifs définis par les directives et, pour contester une décision administrative, faire valoir, par voie d'action ou par voie d'exception, qu'après l'expiration des délais impartis, les autorités nationales ne peuvent ni laisser subsister des dispositions réglementaires, ni continuer de faire application des règles, écrites ou non écrites, de droit national qui ne seraient pas compatibles avec les objectifs définis par les directives.  
 7. Les parties ne contestent pas que la profession de moniteur de canoë, de raft, de kayak et d'activités en eaux vives n'est pas réglementée. Et il résulte clairement des articles 5 et 7 de la directive 2005/36/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 septembre 2005 modifiée citée aux points 2 et 3, dont le délai de transposition a expiré le 18 janvier 2016, que le préfet des Hautes-Alpes ne pouvait exiger de Mme B, lors du dépôt de sa déclaration reçue le 2 mai 2018 qu'elle produise une photographie d'identité précisément conforme aux spécifications de la norme ISO/ IEC 19794-5 : 2005, une telle exigence ne résultant pas de la directive précitée. Dès lors, les dispositions de l'annexe II-12-3 du code des sports, dans sa version antérieure à l'arrêté du 7 janvier 2022 sont incompatibles avec les objectifs définis de cette directive, en tant qu'elles exigent des déclarants, à ce stade de la procédure, qu'ils produisent une photographie d'identité conforme à la norme ISO/ IEC 19794-5 : 2005. Mme B peut se prévaloir des dispositions de cette directive suffisamment précises et inconditionnelles. Par suite, elle est fondée à soutenir que le préfet des Hautes-Alpes ne pouvait se fonder sur les dispositions alors applicables de l'annexe II-12-3 du code des sports pour exiger qu'elle fournisse un tel document non obligatoirement requis. Elle est par conséquent fondée à soutenir que le préfet ne pouvait légalement refuser d'instruire son dossier au motif que la photographie d'identité qu'elle avait fournie n'était pas conforme aux spécifications de la norme ISO/IEC 19794-5 : 2005. 
 8. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que Mme B a travaillé comme monitrice de canoë-kayak-raft pour la société Dutch Water Dream aux Pays-Bas entre 2012 et 2017, deux-cent-onze jours, et pour la société PBO Sports Events en Belgique entre 2013 et 2015 quatre-vingt-quinze jours comme monitrice de canoë-kayak et entre 2014 et 2018, deux-cent-quatre-vingt-trois jours comme monitrice de canyoning. Le préfet ne pouvait, dans ces conditions, refuser d'instruire son dossier au motif que les pièces justifiant d'une année d'activité professionnelle ne mentionnaient pas le lieu d'exercice de cette activité.  
 9. En troisième et dernier lieu, ainsi que l'ont à bon droit relevé les premiers juges, les dispositions précitées du 5 de l'annexe II-12-3 du code du sport n'exigent pas que l'activité exercée par le déclarant dans l'Etat membre d'établissement revête un caractère professionnel. 
 10. Il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur l'ensemble des moyens de la requête, ni de se prononcer sur la régularité du jugement, la requérante est fondée à demander l'annulation de la décision, non datée et reçue le 23 mai 2018, par laquelle le préfet des Hautes-Alpes a refusé d'enregistrer sa demande ainsi que de celle du 20 juillet 2018 rejetant son recours gracieux.  
 Sur les conclusions à fin d'injonction :  
 11. L'article R. 212-93 du code des sports précise que : " Lors de la première prestation, le préfet peut, aux fins d'éviter des dommages graves pour la sécurité des bénéficiaires de la prestation de service, procéder à une vérification préalable des qualifications professionnelles du prestataire. / Dans le mois qui suit la réception du dossier de déclaration, le préfet notifie au prestataire, selon le cas : / 1° Le cas échéant, une demande motivée d'informations complémentaires ainsi que le délai supplémentaire rendu nécessaire avant l'expiration duquel il l'informera de sa décision, en tout état de cause avant la fin du deuxième mois qui suit la réception du complément d'informations ; / 2° Dans le cas où il ne procède pas à la vérification des qualifications, un récépissé de déclaration de prestation de services qui lui permet d'exercer son activité sur le territoire national dans les mêmes conditions que les titulaires des diplômes, titres à finalité professionnelle ou certificats de qualification inscrits sur la liste arrêtée par le ministre chargé des sports prévue à l'article R. 212-2 ; / 3° Dans le cas où il procède à la vérification des qualifications, sa décision, soit de lui délivrer le récépissé de déclaration de prestation de services, soit de le soumettre à une épreuve d'aptitude lorsque cette vérification fait ressortir qu'il existe entre ses qualifications professionnelles et les qualifications professionnelles requises sur le territoire national une différence substantielle de nature à nuire à la sécurité des bénéficiaires de la prestation de services qui n'est pas couverte par les connaissances, aptitudes et compétences qu'il a acquises au cours de son expérience professionnelle à temps plein ou à temps partiel ou de l'apprentissage tout au long de la vie. / Dans tous les cas, la prestation de services doit pouvoir intervenir dans les deux mois suivant la réception du dossier de déclaration complet, sauf difficulté particulière justifiant que ce délai soit porté à trois mois. / En l'absence de réponse dans les délais ci-dessus mentionnés, le prestataire est réputé exercer légalement son activité sur le territoire national. ". 
 12. En application de ces dispositions, la prestation de services de l'intéressée doit être regardée comme étant légalement intervenue à l'expiration du délai de deux mois suivant la réception de son dossier complet, en l'absence de difficulté particulière justifiant que ce délai soit porté à trois mois. Il y a donc lieu d'enjoindre au préfet des Hautes-Alpes de délivrer à Mme B le récépissé de libre prestation d'activité correspondant à sa demande reçue le 2 mai 2018.  
 Sur les conclusions indemnitaires :  
 En ce qui concerne l'irrecevabilité de la majoration des conclusions indemnitaires :  
 13. Mme B, dans sa demande introductive d'instance devant le tribunal, a demandé la réparation du préjudice subi à hauteur de 70 000 euros. Les conclusions présentées devant la Cour par mémoire du 7 juillet 2021 tendant à l'allocation d'une indemnité de 150 000 euros constituent par suite une demande nouvelle qui n'est pas recevable en appel dans la mesure où ces conclusions excèdent la somme de 70 000 euros.  
 En ce qui concerne le préjudice subi :  
 14. Du fait de l'illégalité des décisions attaquées constatée aux points 2 à 10, Mme B a subi un préjudice moral, compte tenu notamment de la perte de temps en tracasseries administratives dont il sera fait une juste appréciation en lui accordant la somme de 2 000 euros.  
 15. Il résulte de tout ce qui précède que Mme B est fondée à demander la condamnation de l'Etat à lui verser la somme de 2 000 euros en réparation de son préjudice moral.  
 Sur les frais liés au litige : 
 16. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 D É C I D E : 
 Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Marseille n° 1806370 du 3 août 2020, la décision du préfet des Hautes-Alpes non datée reçue le 23 mai 2018 et celle du 20 juillet 2018 sont annulés.  
 Article 2 : Il est enjoint au préfet des Hautes-Alpes de délivrer à Mme B le récépissé de libre prestation d'activité correspondant à sa demande reçue le 2 mai 2018. 
 Article 3 : L'Etat versera la somme de 2 000 euros à Mme B en réparation de son préjudice moral.  
 Article 4 : L'Etat versera à Mme B une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à Mme A B et à la ministre des sports et des jeux olympiques et paralympiques.  
 Copie en sera adressée au préfet des Hautes-Alpes.  
 Délibéré après l'audience du14 novembre 2022, où siégeaient : 
 - M. Alexandre Badie, président de chambre, 
 - M. Renaud Thielé, président assesseur, 
 - Mme Isabelle Gougot, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe, le 28 novembre 2022.