CAA54 · 1ère chambre - formation à 3 — 28 février 2023

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 M. A C a demandé au tribunal administratif de Strasbourg, à titre principal, d'annuler la décision du 9 mars 2018 par laquelle la directrice régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi du Grand Est a prononcé à son encontre des amendes administratives d'un montant total de 8 000 euros, à titre subsidiaire, de réduire le montant des amendes infligées et de mettre à la charge de l'État la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Par un jugement n° 1802870 du 23 avril 2020, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté sa demande. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête enregistrée sous le n° 20NC01212 le 9 juin 2020, M. C, représenté par Me Clausse, demande à la cour : 
 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Strasbourg du 23 avril 2020 ; 
 2°) à titre principal, d'annuler la décision du 9 mars 2018 par laquelle la directrice régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi du Grand Est a prononcé à son encontre des amendes administratives d'un montant total de 8 000 euros et, à titre subsidiaire, de réduire le montant des amendes infligées ; 
 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que :  
 - la procédure initiée à son encontre est contraire au principe d'impartialité, qui s'impose à toute autorité administrative, dès lors que les fonctions d'instruction et de sanction ont l'une et l'autre été assurées sous l'autorité de la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi ; cette procédure est pour la même raison contraire à l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; 
 - la directrice régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi n'a pas respecté la circulaire du 18 juillet 2018 relative à la coordination des sanctions administratives et pénales en droit du travail, faute de concertation avec le procureur de la République ; 
 - l'article L. 1262-2-1 du code du travail ne pouvait pas lui être appliqué dès lors que son entreprise n'est pas établie en France et relève du droit allemand ; il n'avait pas la qualité de donneur d'ordre au sens de cet article ; 
 - le montant des amendes qui lui ont été infligées est disproportionné au regard des critères prévus par l'article L. 1264-3 du code du travail. 
 Par un mémoire en défense, enregistrés le 23 novembre 2020, le ministre du travail, de l'emploi et de l'insertion conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés. 
 Par un courrier du 30 janvier 2023, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de ce qu'en infligeant, pour chaque salarié concerné, une double amende pour l'inobservation, dans ses deux composantes, de l'obligation de vigilance des donneurs d'ordre ou maitres d'ouvrage employant des salariés détachés, la directrice régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi du Grand Est avait méconnu le champ d'application de la loi. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; 
 - le code du travail ; 
 - l'ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020, notamment son article 11 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Goujon-Fischer, président, 
 - les conclusions de Mme Antoniazzi, rapporteure publique, 
 - et les observations de M. B, pour le ministre du travail, du plein emploi et de l'insertion. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. A la suite d'un contrôle effectué le 2 août 2017 sur un chantier forestier exploité à Niederbronn par l'entreprise individuelle de droit allemand Forstbetrieb Udo C, la directrice régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi du Grand Est a, le 9 mars 2018, infligé à M. C, dirigeant de cette entreprise, une série de quatre amendes, pour un total de 8 000 euros, au motif que, donneuse d'ordre de la société de droit roumain SC Grup et Co Total SRL, qui avait détaché huit salariés sur le territoire français pour intervenir sur ce chantier, l'entreprise de M. C avait manqué à son obligation de vigilance concernant la déclaration de détachement et la désignation d'un représentant en France de cette société roumaine. Cette décision a été implicitement confirmée, sur recours gracieux de M. C du 28 septembre 2018. M. C relève appel du jugement du 23 avril 2020 par lequel le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision de la directrice régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi du Grand Est du 9 mars 2018 et, à titre subsidiaire, à la réduction du montant des amendes ainsi infligées. 
 Sur les conclusions tendant à l'annulation de la décision du 9 mars 2018 ou à la réduction des amendes infligées :  
 2. Les articles L. 1262-1 et L. 1262-2 du code du travail permettent dans certaines conditions à un employeur établi hors de France de détacher temporairement des salariés sur le territoire national. Aux termes des I et II de l'article L. 1262-2-1 du code du travail : " L'employeur qui détache un ou plusieurs salariés, dans les conditions prévues aux articles L. 1262-1 et L. 1262-2, adresse une déclaration, préalablement au détachement, à l'inspection du travail du lieu où débute la prestation " et " désigne un représentant de l'entreprise sur le territoire national, chargé d'assurer la liaison avec les agents mentionnés à l'article L. 8271-1-2 [c'est-à-dire avec les agents de contrôle compétents en matière de travail illégal] pendant la durée de la prestation. " Aux termes de l'article L. 1262-4-1 du même code : " Le donneur d'ordre ou le maître d'ouvrage qui contracte avec un prestataire de services qui détache des salariés, dans les conditions mentionnées aux articles L. 1262-1 et L. 1262-2, vérifie auprès de ce dernier, avant le début du détachement, qu'il s'est acquitté des obligations mentionnées aux I et II de l'article L. 1262-2-1. / A défaut de s'être fait remettre par son cocontractant une copie de la déclaration mentionnée au I de l'article L. 1262-2-1, le maître d'ouvrage ou le donneur d'ordre adresse, dans les quarante-huit heures suivant le début du détachement, une déclaration à l'inspection du travail du lieu où débute la prestation. Un décret détermine les informations que comporte cette déclaration () ". Les modalités et le contenu de cette déclaration sont déterminés par les articles R. 1263-13 et R. 1263-14 du code du travail. En vertu de l'article L. 1264-2 du même code, dans sa rédaction applicable à la date des faits : " La méconnaissance par le maître d'ouvrage ou le donneur d'ordre d'une des obligations mentionnées à l'article L. 1262-4-1 est passible d'une amende administrative, dans les conditions prévues à l'article L. 1264-3, lorsque son cocontractant n'a pas rempli au moins l'une des obligations lui incombant en application de l'article L. 1262-2-1. " Le montant de cette amende est, en vertu de l'article L. 1264-3 du même code, d'au plus 2 000 euros par salarié détaché, hors cas de réitération et sous réserve d'un plafond total. 
 En ce qui concerne la régularité de la procédure préalable au prononcé des amendes : 
 S'agissant des moyens relatifs à l'absence de séparation des fonctions d'instruction et de décision :  
 3. D'une part, si les procédures engagées à l'encontre des maîtres d'ouvrage ou donneurs d'ordre, sur la base des constatations de l'inspection du travail, pour méconnaissance d'une des obligations mentionnées à l'article L. 1262-4-1 du code du travail et pouvant conduire au prononcé de l'amende prévue par l'article L. 1264-2 de ce code sont relatives à des accusations en matière pénale, au sens de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, il n'en résulte pas que cette procédure de sanction doive respecter les stipulations de cet article dès lors que le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi, autorité non-collégiale, ne peut, pour cette raison ainsi qu'au regard de sa nature et de ses attributions, être regardé comme un tribunal, au sens des stipulations de cet article, et, d'autre part, que la décision de sanction peut faire l'objet d'un recours de plein contentieux devant la juridiction administrative, devant laquelle la procédure est en tous points conforme aux exigences de l'article 6. Par suite, M. C ne saurait utilement de prévaloir de la méconnaissance des stipulations de cet article. 
 4. D'autre part, le principe d'impartialité, qui est un principe général du droit s'imposant à tous les organismes administratifs, n'implique pas que, pour une sanction infligée selon les modalités prévues par les dispositions citées au point 2 du présent arrêt, et en l'absence de toute apparence de fonctionnement juridictionnel de la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi, les fonctions de contrôle du respect des obligations mentionnées à l'article L. 1262-4-1 du code du travail, d'une part, et les fonctions de décision relatives au prononcé de l'amende prévue par l'article L. 1264-2 de ce code, d'autre part, soient confiées à des autorités administratives distinctes, sans lien fonctionnel ou organique entre elles. Ainsi, et au regard, en tout état de cause, du principe général d'indépendance des inspecteurs du travail, par ailleurs garanti par les stipulations de la convention internationale du travail n° 81 concernant l'inspection du travail dans l'industrie et le commerce, le principe général d'impartialité ne faisait pas obstacle, contrairement à ce que soutient le requérant, à ce qu'une amende pour manquement de son entreprise à son obligation de vigilance lui soit infligée par la directrice régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi du Grand Est sur la base des constatations relevées, lors de leur contrôle, par les agents de l'inspection du travail. 
 S'agissant du moyen tiré de l'absence de concertation préalable avec le procureur de la République :  
 5. Aucune disposition législative ou réglementaire n'imposait à la directrice régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi du Grand Est, préalablement au prononcé des amendes contestées, de mener une concertation préalable avec le procureur de la République. Ni la circulaire du ministre de la justice du 18 juillet 2016 relative au droit pénal du travail, ni l'instruction du ministre du travail DGT N° 2016/03 du 12 juillet 2016 sur la mise en œuvre de l'ordonnance n° 2016-413 du 7 avril 2016 relative au contrôle de l'application du droit du travail ne comportent d'exigence en ce sens. M. C ne saurait dès lors, en tout état de cause, utilement s'en prévaloir. 
 En ce qui concerne le bien-fondé des amendes infligées :   
 6. En premier lieu, l'article 1262-1 du code du travail prévoit que le détachement de salariés sur le territoire français par un employeur établi hors de France est notamment réalisé, pour le compte de l'employeur de ces salariés et sous sa direction, dans le cadre d'un contrat conclu entre celui-ci et le destinataire de la prestation, dont cet article précise qu'il est établi ou exerce en France. Les obligations mentionnées à l'article L. 1262-4-1 du même code, dont la méconnaissance est susceptible d'être sanctionnée par le prononcé de l'amende mentionnée à l'article L. 1264-2 de ce code, concernent le donneur d'ordre ou le maître d'ouvrage qui contracte avec un prestataire de services détachant des salariés, dans les conditions mentionnées notamment à l'article L. 1262-1. Il résulte de la combinaison de ces dispositions que l'amende destinée à sanctionner la méconnaissance des obligations en cause est susceptible d'être infligée à un donneur d'ordre ou à un maître d'ouvrage destinataire de la prestation assurée au moyen de salariés détachés, non seulement dans le cas où ce donneur d'ordre ou ce maître d'ouvrage est établi en France, mais également dans celui où, sans y être établi, il exerce en France l'activité pour laquelle il bénéficie de cette prestation. Ainsi, et alors que M. C ne conteste pas que son entreprise a recouru, sans respect des obligations mentionnées à l'article L. 1262-4-1 du code de travail, à des salariés roumains détachés, employés sur un chantier forestier exploité à Niederbronn, dans le Bas-Rhin, cette entreprise encourait de ce seul fait l'amende prévue par l'article L. 1264-2 de ce code. Dès lors, M. C ne saurait utilement se prévaloir, pour contester le prononcé de cette amende, de ce que son entreprise, régie par le droit allemand, n'était pas établie en France. 
 7. En deuxième lieu, il résulte de l'instruction que l'entreprise Forstbetrieb Udo C, qui exerce une activité d'exploitant forestier, a, par un contrat conclu le 18 décembre 2017, confié à la société de droit roumain SC Grup et Co Total SRL une mission d'abattage et de déplacement annuel d'environ 15 000 mètres cubes de bois forestier entre la France et l'Allemagne. Eu égard à l'objet de l'entreprise Forstbetrieb Udo C, un tel contrat, devant être exécuté sous sa responsabilité, présente le caractère d'un contrat de sous-traitance, dans lequel celle-ci a la qualité de donneur d'ordre, au sens des articles L. 1262-4-1 et L. 1264-2 du code du travail. Il ressort des constatations effectuées par l'inspection du travail le 2 août 2017 et n'est pas contesté que l'entreprise Forstbetrieb Udo C a recouru à huit salariés roumains détachés par la société SC Grup et Co Total SRL en exécution de ce contrat, pour les besoins d'un chantier à Niederbronn. Par suite, M. C n'est pas fondé à soutenir que son entreprise n'aurait pas eu, dans le cadre de cette prestation, la qualité de donneur d'ordre. 
 8. En troisième lieu, toutefois, il résulte des dispositions citées au point 2 du présent arrêt que le maître d'ouvrage ou le donneur d'ordre qui recourt au travail de salariés étrangers détachés en France est tenu à une obligation de vigilance consistant, d'une part, à vérifier, préalablement au début du détachement des salariés par le prestataire de services avec qui il a contracté, que ce dernier les a déclarés auprès de l'administration et a désigné un représentant de l'entreprise sur le territoire national et, d'autre part, si ce prestataire ne lui remet pas une copie de la déclaration préalable au détachement, à adresser, dans les quarante-huit heures suivant le début du détachement, aux services compétents de l'inspection du travail une déclaration, contenant les informations requises à l'article R. 1263-14 du code du travail, permettant d'identifier son cocontractant ainsi que le lieu et la date de la prestation. Dans l'hypothèse où il n'a pas satisfait à l'une ou l'autre composante de l'obligation de vigilance qui lui incombe, le maître d'ouvrage ou le donneur d'ordre est passible d'une amende administrative fixée en fonction du nombre de salariés détachés. 
 9. Il découle de ce qui précède que le fait de s'assurer du dépôt, par son prestataire, de la déclaration préalable au détachement et de la désignation d'un représentant en France constitue, pour le maître d'ouvrage ou le donneur d'ordre, alors même qu'elle porte sur la vérification de l'accomplissement de plusieurs démarches par son cocontractant, une seule et même obligation, dont la méconnaissance est passible d'une unique amende, dont le montant peut être multiplié par le nombre de salariés concernés. Par suite, l'entreprise Forstbetrieb Udo C, qui ne s'était pas assurée de l'existence de la déclaration préalable au détachement par son prestataire et de la désignation par ce dernier d'un représentant en France, était passible d'une unique amende, dont le montant pouvait être multiplié par huit, chiffre correspondant au nombre de salariés ayant fait l'objet d'une procédure de détachement irrégulière. M. C doit, pour cette raison, être déchargé à hauteur 4 000 euros du montant total des amendes qui ont été infligées.  
 En ce qui concerne le montant des amendes :  
 10. Aux termes de l'article L. 1264-3 du code du travail, dans sa rédaction applicable aux faits de l'espèce : " L'amende administrative mentionnée aux articles L. 1264-1 et L. 1264-2 est prononcée par l'autorité administrative compétente, après constatation par un des agents de contrôle de l'inspection du travail mentionnés aux articles L. 8112-1 et L. 8112-5. / Le montant de l'amende est d'au plus 2 000 euros par salarié détaché et d'au plus 4 000 euros en cas de réitération dans un délai d'un an à compter du jour de la notification de la première amende. Le montant total de l'amende ne peut être supérieur à 500 000 euros. / Pour fixer le montant de l'amende, l'autorité administrative prend en compte les circonstances et la gravité du manquement, le comportement de son auteur ainsi que ses ressources et ses charges () ". 
 11. Il est constant que l'entreprise Forstbetrieb Udo C ne s'est pas assurée, ainsi qu'elle y était tenue, de l'existence de la déclaration préalable au détachement par son prestataire roumain et de la désignation par ce dernier d'un représentant en France, privant ainsi les agents de contrôle de l'inspection du travail de la possibilité de veiller au respect des autres obligations imposées à ce prestataire par le code du travail. Eu égard à la nature et à la portée des manquements constatés et au comportement de l'intéressé, dont l'entreprise avait fait l'objet précédemment d'autres amendes pour méconnaissance de la législation sur les travailleurs détachés, le montant de l'amende n'apparaît pas disproportionné. Dès lors, dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de réduire le montant des amendes infligées. 
 12. Il résulte de tout ce qui précède qu'il y a lieu de réformer le jugement du tribunal administratif de Strasbourg du 23 avril 2020 en ce qu'il a de contraire au présent arrêt et de rejeter le surplus des conclusions de M. C 
 Sur les frais liés à l'instance : 
 13. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens, ou à défaut la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation ".  
 14. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme demandée par M. C au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : Le montant total des amendes infligées à M. C par décision de la directrice régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi du Grand Est du 9 mars 2018 est porté de 8 000 à 4 000 euros. 
 Article 2 : Le jugement du tribunal administratif de Strasbourg n° 1802870 du 23 avril 2020 est réformé en ce qu'il a de contraire à l'article 1er. 
 Article 3 : Le surplus des conclusions de M. C est rejeté. 
 Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. A C et au ministre du travail, du plein emploi et de l'insertion.  
 Copie en sera adressée à la directrice régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi du Grand Est. 
 Délibéré après l'audience du 2 février 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Goujon-Fischer, président, 
 M. Sibileau, premier conseiller, 
 Mme Barrois, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe, le 28 février 2023. 
 Le président-rapporteur, 
 Signé : J.-F. Goujon-FischerL'assesseur le plus ancien  
 dans l'ordre du tableau, 
 Signé : J. -B. Sibileau 
 La greffière, 
 Signé : S. Robinet 
 La République mande et ordonne au ministre du travail, de l'emploi et de l'insertion en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière, 
 S. Robinet