CAA54 · 2ème chambre - formation à 3 — 28 avril 2022

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 M. A B a demandé au tribunal administratif de Châlons-en-Champagne d'annuler les arrêtés n° 153/2018 et n° 154/2018 du 16 octobre 2018 par lesquels le maire de Donchery a supprimé la prime d'indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires et limité le coefficient concernant l'indemnité d'exercice des missions de préfecture mensuelle, ainsi que la décision du 15 novembre 2018 par laquelle le maire a rejeté son recours gracieux. 
 Par un jugement n° 1900091 du 26 mai 2020, le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a rejeté la demande. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés les 30 juillet, 24 septembre et 21 octobre 2020, et 12 janvier 2021, M. A B, représenté par Me Volut, demande à la cour : 
 1°) d'annuler ce jugement du 26 mai 2020 ; 
 2°) d'annuler ces arrêtés du 16 octobre 2018 ainsi que la décision du 15 novembre 2018 rejetant son recours gracieux ; 
 3°) d'enjoindre à la commune de Donchery de rétablir le versement de sa prime d'indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaire et le versement de la prime selon coefficient concernant l'indemnité d'exercice des missions de préfecture mensuelle allouée à la date de sa suppression, ou le cas échéant de réexaminer sa situation ; 
 4°) de mettre à la charge de la commune de Donchery des sommes de 3 000 euros à verser au titre de la première instance et de 3 000 euros au titre de la présente instance en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 Sur la régularité du jugement : 
 - le tribunal a répondu de manière insuffisante au moyen tiré de ce que les décisions en litige sont constitutifs d'une sanction disciplinaire déguisée ; 
 - le tribunal a entaché son jugement d'une erreur de droit ; 
 Sur l'illégalité des décisions attaquées : 
 - les décisions sont entachées d'un détournement de procédure et constituent des sanctions déguisées ; 
 - les faits reprochés ne peuvent justifier a posteriori les décisions attaquées dès lors qu'il n'en a pas été fait état de manière contradictoire dans le cadre des entretiens annuels d'évaluation ; 
 - les décisions sont fondées sur des faits matériellement inexacts ; 
 - elles sont entachées d'une erreur d'appréciation. 
 Par des mémoires en défense et des pièces complémentaires, enregistrés les 7 septembre, 12 octobre et 18 novembre 2020, et 30 avril 2021, la commune de Donchery, représentée par Me Cottignies, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de M. B une somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que les moyens soulevés par M. B ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; 
 - le décret n°91-875 du 6 septembre 1991 ; 
 - le décret n°97-1223 du 26 décembre 1997 ; 
 - le décret n°2002-63 du 14 janvier 2002 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Lambing,  
 - les conclusions de Mme Haudier, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Souet, représentant la commune de Donchery. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. B a été affecté à la commune de Donchery à compter du 21 octobre 2002 et a été titularisé au grade d'attaché territorial le 1er novembre 2003. Par délibérations des 15 novembre 2002 et 10 janvier 2003, son régime indemnitaire a été déterminé au titre de ses fonctions de directeur général des services. Par un arrêté n° 153/2018 du 16 octobre 2018, le maire de Donchery lui a retiré le bénéfice de l'indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires. Par un arrêté n° 154/2018 du même jour, il a diminué le coefficient de la prime d'indemnité d'exercice de missions des préfectures correspondant à son grade. M. B a contesté ces décisions en saisissant le maire d'un recours gracieux qui a été rejeté par une décision du 15 novembre 2018. M. B relève appel du jugement du 26 mai 2020 par lequel le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a rejeté sa demande tendant à l'annulation de ces arrêtés du 16 octobre 2018 ainsi que la décision du 15 novembre 2018 rejetant son recours gracieux. Le dossier étant en état d'être jugé, il y a lieu de statuer sur la requête en dépit du décès du requérant intervenu en cours d'instance. 
 Sur la régularité du jugement : 
 2. En premier lieu, le tribunal, qui n'était pas tenu de répondre à l'ensemble des arguments du requérant, a répondu aux points 7 et 8 de son jugement au moyen tiré de que les décisions attaquées caractérisent des sanctions déguisées, en jugeant que le maire n'a pas eu l'intention de sanctionner M. B eu égard aux éléments relevés par les premiers juges au point 7. Le requérant n'est, par suite, pas fondé à soutenir que le tribunal aurait omis de statuer sur un des moyens qu'il avait invoqués. 
 3. En second lieu, le requérant soutient que le tribunal a commis une erreur de droit en ne considérant pas que les mesures prises caractérisaient une sanction disciplinaire déguisée. Ce moyen, qui relève du bien-fondé du jugement, est sans incidence sur sa régularité. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 4. En premier lieu, il ne résulte d'aucun texte législatif ou réglementaire, ni d'aucun principe, que les agents susceptibles de bénéficier d'une prime qui tient compte de leur manière de servir doivent être mis à même de présenter leurs observations préalablement à la décision de l'administration d'en fixer le taux ou de modifier celui-ci par rapport aux années précédentes, quel qu'ait été le montant antérieurement accordé et quelle que soit l'ampleur de la modification décidée. Par suite, les moyens tirés de la violation du principe du contradictoire et de ce que les décisions attaquées sont fondées sur des faits dont il n'a pas été discuté au cours d'entretiens d'évaluation doivent être écartés. 
 5. En deuxième lieu, aux termes de l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale dans sa version alors applicable : " Les organes délibérants des collectivités territoriales () fixent les régimes indemnitaires, dans la limite de ceux dont bénéficient les différents services de l'Etat. / Ces régimes indemnitaires peuvent tenir compte des conditions d'exercice des fonctions et de l'engagement professionnel des agents. () " Aux termes de l'article 2 du décret du 6 septembre 1991 pris pour l'application du premier alinéa de l'article 88 précité : " L'assemblée délibérante de la collectivité ou le conseil d'administration de l'établissement fixe, dans les limites prévues à l'article 1er, la nature, les conditions d'attribution et le taux moyen des indemnités applicables aux fonctionnaires de ces collectivités ou établissements. () L'autorité investie du pouvoir de nomination détermine, dans cette limite, le taux individuel applicable à chaque fonctionnaire. ". Aux termes de l'article 3 du décret du 14 janvier 2002 : " Le montant de l'indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires varie suivant le supplément de travail fourni et l'importance des sujétions auxquels le bénéficiaire est appelé à faire face dans l'exercice effectif de ses fonctions ". aux termes de l'article 1er du décret du 26 décembre 1997, portant création d'une indemnité d'exercice de missions des préfectures, abrogé au 1er janvier 2017 : " Une indemnité d'exercice est attribuée aux fonctionnaires de la filière administrative et de service du cadre national des préfectures, de la filière technique (corps des ouvriers professionnels et maîtres ouvriers, corps des services techniques du matériel) et de la filière médico-sociale (infirmiers, assistants et conseillers techniques des services sociaux) qui participent aux missions des préfectures dans lesquelles ils sont affectés. ". Aux termes de l'article 2 de ce même décret : " Le montant de l'indemnité mentionnée à l'article 1er du présent décret est calculé par application à un montant de référence fixé par arrêté conjoint du ministre de l'intérieur, du ministre chargé de la fonction publique, du ministre chargé de l'outre-mer et du ministre chargé du budget d'un coefficient multiplicateur d'ajustement compris entre 0,8 et 3. ". 
 6. Il résulte des dispositions de l'article 88 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et du décret n° 91-875 du 6 septembre 1991 qu'il revient à l'assemblée délibérante de chaque collectivité territoriale de fixer elle-même la nature, les conditions d'attribution et le taux moyen des indemnités bénéficiant aux fonctionnaires de la collectivité, sans que le régime ainsi institué puisse être plus favorable que celui dont bénéficient les fonctionnaires de l'Etat d'un grade et d'un corps équivalents au grade et au cadre d'emplois de ces fonctionnaires territoriaux et sans que la collectivité soit tenue de faire bénéficier ses fonctionnaires de régimes indemnitaires identiques à ceux des fonctionnaires de l'Etat. Il lui est notamment loisible de subordonner le bénéfice d'un régime indemnitaire à des conditions plus restrictives que celles qui sont applicables aux fonctionnaires de l'Etat. 
 7. Par délibération du 15 novembre 2002, le conseil municipal a rendu applicable à ses agents l'indemnité d'exercice de missions des préfectures et l'indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires prévue par les dispositions précitées. Par délibération du 10 janvier 2003, le conseil municipal a décidé, s'agissant de l'emploi d'attaché territorial, l'attribution d'une indemnité annuelle d'un montant de 4 116,12 euros calculée à partir d'un coefficient de trois. Par arrêté du 14 juin 2004, cette indemnité est attribuée à M. B. Par arrêté du 15 juin 2004, le maire a décidé l'attribution à M. B de l'indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires, disposant du grade d'attaché territorial et occupant les fonctions de directeur général des services. Par un arrêté n° 153/2018 du 16 octobre 2018, le maire de Donchery a retiré à son agent le bénéfice de l'indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires (IFTS). Par un arrêté n° 154/2018 du même jour, le coefficient de la prime d'indemnité d'exercice de missions des préfectures (IEMP) correspondant à son grade a été fixé à un. 
 8. Dans sa décision du 15 novembre 2018 rejetant le recours gracieux de M. B, le maire de la commune de Donchery expose les raisons pour lesquelles il a été décidé de retirer à son agent le bénéfice de l'IFTS et de moduler à la baisse le coefficient de l'IEMP. Il est indiqué que M. B n'exerce que très partiellement ses missions tenant à la gestion et au suivi du budget communal, au suivi du personnel et aux paies, à la mise en place des dossiers de subvention, à la participation aux réunions du conseil municipal, et qu'il ne subit pas ainsi de surcroit de travail dans le cadre de l'exercice des missions se rapportant à son poste. Dans ses écritures, la commune se prévaut également de la négligence professionnelle de son directeur général des services qui a eu pour conséquence la réduction de sa dotation générale de fonctionnement au titre de l'année 2019, et un retard dans la mise en place du RIFSEEP. 
 9. Il ressort des pièces du dossier que la délibération du conseil municipal de la commune de Donchery du 15 novembre 2002, relative au régime indemnitaire de ses fonctionnaires territoriaux, prévoit que l'IFTS et l'IEMP " sont versées mensuellement selon la valeur professionnelle de l'agent ". La collectivité a ainsi entendu fixer elle-même la nature, les conditions d'attribution et le taux moyen des indemnités bénéficiant à ses agents. S'agissant des éléments d'appréciation du travail exécuté par le requérant au cours de l'année 2018, la commune évoque la perte d'une partie de la subvention du fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) relative à la construction et d'aménagement d'un pôle culturel. Les éléments produits par les parties, notamment la convention signée entre la région et la commune le 2 juillet 2019, qui mentionne la somme de 239 970,73 euros correspondant à la dépense maximale prévisionnelle du FEADER, ne permettent pas d'établir qu'une subvention d'un montant de 444 870,60 euros aurait été accordée à la commune dans le cadre du FEADER et que M. B aurait, par négligence, été à l'origine de sa réduction à hauteur de cette somme de de 239 970,73 euros. S'agissant des heures supplémentaires, dont se prévaut M. B, et qui constitueraient selon lui un supplément de travail, sa fiche de poste, notifiée le 25 avril 2016, prévoit des journées de travail d'une durée de sept heures et trente minutes, et l'intéressé bénéficie, en compensation, de douze jours annuels au titre de la réduction du temps de travail. Le fonctionnaire n'a ainsi pas été soumis à un supplément de travail. Concernant la réduction de la dotation générale de fonctionnement allouée à la commune de Donchery, il n'est pas justifié qu'elle serait la conséquence du défaut de collecte de l'ensemble des données de population lors de la campagne de recensement menée en 2018, notamment eu égard au courrier de la sous-préfète de Sedan du 2 avril 2019. Cependant, M. B, qui était responsable de la bonne conduite de cette collecte au titre de ses fonctions, a fait preuve d'un manque d'investissement dans le suivi des opérations de recensement comme en attestent les courriers électroniques de l'Institut national de la statistique et des études économiques des 16 février 2018 et 22 février 2019. En outre, la commune de Donchery justifie des carences de M. B dans la gestion du personnel, qui relève de ses missions de directeur général des services. La seule production d'un document de présentation générale du RIFSEEP, qui n'évoque nullement la situation individuelle des agents de la commune, ne permet pas de considérer que M. B aurait accompli au cours de l'année 2018 un supplément de travail. Enfin, le requérant ne conteste pas qu'il n'a pas participé à tous les conseils municipaux et commissions comme s'en prévaut la commune, et qu'ainsi il n'a pas été soumis à des sujétions particulières au cours de l'année 2018. Il s'ensuit, eu égard à l'ensemble de ces circonstances, qu'en prenant en compte l'absence de supplément de travail et de sujétions particulières, ainsi que la valeur professionnelle de son agent, comme le prévoient les dispositions précitées des décrets du 14 janvier 2002 et 16 février 2017, et la délibération du conseil municipal du 15 novembre 2002, le maire de la commune de Donchery n'a pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation ses décisions 16 octobre 2018 par lesquelles il a supprimé le bénéfice de l'IFTS et a minoré le coefficient de modulation de l'IEMP, puis a rejeté son recours gracieux dirigé contre ces arrêtés. Il ne ressort pas non plus des pièces du dossier que l'appréciation à laquelle s'est livré le maire reposerait sur des faits matériellement inexacts. 
 10. En dernier lieu, eu égard à ce qui vient d'être dit, les décisions attaquées sont fondées sur la valeur professionnelle de l'agent et sur l'absence de supplément de travail. La commune n'a pas entendu sanctionner des incidents mais oppose au requérant le fait qu'il n'assure pas l'ensemble des fonctions attachées à son poste. Par suite, les moyens tirés de ce que les décisions attaquées constituent une sanction disciplinaire déguisée et seraient entachées de détournement de procédure doivent être écartés. 
 11. Il résulte de tout ce qui précède que M. B n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a rejeté sa demande. Ses conclusions à fin d'injonction doivent être rejetées par conséquent. 
 Sur les frais liés à l'instance :  
 12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Donchery, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que M. B demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances particulières, de mettre à la charge de M. B la somme que demande la commune de Donchery au titre de ces mêmes dispositions. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. B est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Donchery sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié aux ayants-droits de M. A B et à la commune de Donchery. 
 Délibéré après l'audience du 24 mars 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. Martinez, président, 
 M. Agnel, président-assesseur, 
 Mme Lambing, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 avril 2022. 
 La rapporteure, 
 Signé : S. LAMBING Le président, 
 Signé : J. MARTINEZ 
 La greffière, 
 Signé : C. SCHRAMM 
 La République mande et ordonne au préfet des Ardennes en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme,  
 La greffière, 
 C. SCHRAMM