CAA54 · 3ème chambre - formation à 3 — 3 mai 2022

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 M. E D a demandé au tribunal administratif de Strasbourg d'annuler les décisions du 22 novembre 2017 par lesquelles le président de l'Eurométropole de Strasbourg a exercé le droit de préemption urbain pour des biens situés 46 rue du Général De Gaulle à Mundolsheim, s'agissant d'une part des parcelles cadastrées section 1 n° 139, section 23 n° 120 et des parcelles en cours de division section 1 n° 2/1 et 3/1, et d'autre part des parcelles cadastrées section 1 n° 1/1, 4/1 et 264/1. 
 Par un jugement n° 1802506 du 13 mai 2020, le tribunal administratif de Strasbourg a annulé ces décisions et mis à la charge de l'Eurométropole de Strasbourg la somme de 1 500 euros à verser à M. D au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête enregistrée le 12 août 2020, l'Eurométropole de Strasbourg, représentée par Me Maetz, demande à la cour : 
 1°) d'annuler ce jugement ;   
 2°) de rejeter la demande de M. D ;  
 3°) de mettre à la charge de ce dernier une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - le jugement attaqué est entaché de contradiction de motifs car il qualifie M. D de tiers à la décision litigieuse en ce qu'elle portait préemption des parcelles dont M. et Mme B s'étaient portés acquéreurs, tout en lui reconnaissant un droit à agir direct et certain sur l'ensemble des parcelles préemptées en raison d'un droit de préférence ; 
 - en admettant qu'une unique cession soit en cause, ainsi que l'ont retenu les premiers juges, la demande serait tardive dès lors que les délais de recours seraient opposables au demandeur à compter de la notification de la préemption des parcelles vendues à M. et Mme B, aux vendeurs et aux acquéreurs, par effet corrélatif du pacte de préférence et de l'acte de substitution, qui avaient rendu ces délais opposables ; toutes les parties à la cession de ces parcelles avaient un unique notaire, M. D avait nécessairement été informé de la décision de préemption à compter de sa réception par le notaire ; la décision de préemption avait été publiée, de sorte que M. D, à le supposer tiers s'agissant de la préemption du bien à céder à M. et Mme B, disposait d'un délai de deux mois à compter de la publication de cette préemption ; le recours contre ce volet de la préemption était, dès lors, tardif ; il est renvoyé aux écritures de première instance s'agissant de l'intérêt à agir ; c'est à tort que les premiers juges ont écarté les fins de non-recevoir qu'elle avait opposées ; 
 - c'est à tort que les premiers juges ont estimé que l'absence de nécessité d'adresser deux déclarations d'intention d'aliéner avait fait naître une autorisation tacite en faveur du demandeur, l'exigence d'une préemption par unité foncière ayant pour seul objet de protéger le vendeur en interdisant une préemption partielle de ses biens ;  
 - en faisant droit à la demande de déposer deux déclarations d'aliéner, le vendeur et son notaire ont prorogé de deux mois les délais de préemption ;  
 - il est renvoyé aux écritures de première instance, pour le surplus, s'agissant de la légalité des décisions de préemption litigieuses. 
 Par un mémoire enregistré le 14 octobre 2020, M. E D, représenté par Me Schreckenberg, demande à la cour de rejeter la requête et de mettre à la charge de l'Eurométropole de Strasbourg une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - la requérante reconnait implicitement qu'une parties de ses demandes était fondée, en ne contestant pas l'annulation s'agissant de l'une des deux préemptions ; 
 - les moyens invoqués ne sont pas fondés ; il justifiait d'un intérêt pour agir contre les deux décisions de préemption ; le jugement n'est pas entaché de contradiction de motifs ; il n'est pas établi que la décision d'affichage portait sur la préemption qui ne lui avait pas été notifiée ;  
 - à supposer même que la cour infirme le jugement s'agissant de l'annulation de la préemption portant sur les parcelles cadastrées section 1 n° 139, section 23 n° 120 et les parcelles en cours de division section 1 n° 2/1 et 3/1, elle devrait confirmer l'annulation de la préemption portant sur les parcelles cadastrées section 1 n° 1/1, 4/1 et 264/1 dès lors que la cession de l'ensemble de l'unité foncière, ayant fait l'objet de deux conventions indivisibles signées le même jour, devait faire l'objet d'une unique déclaration d'intention d'aliéner, qui a enclenché le délai de préemption, lequel n'a pas été prorogé par la demande dilatoire de souscription de deux déclarations distinctes, les préemptions étant intervenues tardivement ; les décisions de préemption sont insuffisamment motivées ; il n'est pas justifié de la réalité du projet. 
 La procédure a été communiquée à M. et Mme F, vendeurs des biens préemptés, qui n'ont pas produit d'observations.  
 Vu les autres pièces du dossier.  
 Vu :  
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de l'urbanisme ;  
 - le code de justice administrative.  
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme G,  
 - les conclusions de M. Barteaux, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Maetz pour l'Eurométropole de Strasbourg et de Me Bonnarel pour M. D. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Il ressort des pièces du dossier que M. et Mme F ont souhaité vendre des biens immobiliers d'un seul tenant leur appartenant, relevant ainsi d'une même unité foncière, situés 46 rue du Général De Gaulle à Mundolsheim, pour partie à M. D, et pour partie à M. et Mme B, en prévoyant, dans les compromis de vente notariés, une faculté de substitution par M. D ainsi qu'une indivisibilité des deux cessions. Le notaire a souscrit une première déclaration d'intention d'aliéner reçue le 27 juillet 2017 par la commune de Mundolsheim. Cette déclaration mentionnait tous les terrains, les prix des cessions ainsi que les noms des acquéreurs potentiels. Par un courrier du 22 août 2017, l'Eurométropole de Strasbourg, compétente pour exercer le droit de préemption urbain, a sollicité le dépôt de deux déclarations d'intention d'aliéner distinctes, qui lui ont été notifiées par le notaire le 7 septembre 2017, avant de demander à visiter le bien par un courrier daté du 11 octobre 2017. Le 22 novembre 2017, le président de l'Eurométropole a pris deux décisions portant exercice du droit de préemption urbain. L'Eurométropole relève appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Strasbourg a annulé ces deux décisions.  
 Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 
 En ce qui concerne la recevabilité de la demande de première instance : 
 2. Aux termes du sixième alinéa de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme, dans sa version alors applicable : " Lorsqu'il envisage d'acquérir le bien, le titulaire du droit de préemption transmet sans délai copie de la déclaration d'intention d'aliéner au responsable départemental des services fiscaux. La décision du titulaire fait l'objet d'une publication. Elle est notifiée au vendeur, au notaire et, le cas échéant, à la personne mentionnée dans la déclaration d'intention d'aliéner qui avait l'intention d'acquérir le bien. Le notaire la transmet aux titulaires de droits d'emphytéose, d'habitation ou d'usage, aux personnes bénéficiaires de servitudes, aux fermiers et aux locataires mentionnés dans la déclaration d'intention d'aliéner ".  
 3. La recevabilité de la demande de M. D n'est pas contestée, que ce soit devant le tribunal ou la cour, en tant qu'elle tend à l'annulation de la décision qui lui a été notifiée, laquelle concernait les parcelles cadastrées section 1 n° 1/1, 4/1 et 264/1. La collectivité requérante critique en revanche le jugement attaqué, en tant qu'il a écarté les fins de non-recevoir qu'elle avait opposées s'agissant de la décision de préemption qui avait été notifiée à M. et Mme B et qui portait sur les parcelles cadastrées section 1 n° 139 et section 23 n° 120 et sur les parcelles en cours de division section 1 n° 2/1 et 3/1. 
 4. Les premiers juges ont estimé que M. D n'avait pas la qualité de partie à la cession envisagée, pour écarter la fin de non-recevoir tirée de la tardiveté, et qu'il avait néanmoins intérêt pour agir, au regard des droits de préférence et de substitution dont il avait pu faire usage. Ce faisant, les premiers juges ne l'ont pas regardé comme ayant la qualité de partie à la cession envisagée entre M. et Mme F et M. et Mme B, de sorte que le moyen tiré de la contradiction de motifs manque en fait et ne peut qu'être écarté. 
 5. Les deux décisions de préemption en litige procédaient d'une unique déclaration d'intention d'aliéner qui désignait M. D comme l'un des acquéreurs potentiels. La cession présentée au point 1, portant sur des parcelles composant une unique unité foncière, pouvait valablement faire l'objet d'une seule déclaration d'intention d'aliéner et devait, le cas échéant, donner lieu à une décision de préemption commune, ainsi qu'il est dit au point 10. M. D devait, dans ces circonstances, être regardé comme un acquéreur évincé pour l'ensemble de l'opération. Il justifiait, dès lors, en cette qualité, d'un intérêt pour contester les deux décisions de préemption, qui bien que matériellement distinctes présentent un lien indivisible.  
 6. Par ailleurs, M. D était, en sa qualité d'acquéreur évincé, au nombre des personnes qui devaient se voir notifier les décisions de préemption et à l'égard desquelles l'affichage en mairie ne permettait pas de faire courir le délai de recours contentieux. Il est cependant constant que la décision préemptant les terrains dont M. et Mme B s'étaient portés acquéreurs n'a pas été notifiée à M. D. Si la déclaration d'intention d'aliéner initiale, comme les déclarations souscrites en réponse à la demande injustifiée de l'Eurométropole, précisait que les décisions du titulaire du droit de préemption devraient être notifiées, non pas à l'adresse du propriétaire, mais à celle du notaire, cette circonstance ne permet pas de considérer que la notification au notaire vaudrait notification régulière à l'acquéreur évincé ou que ce dernier aurait nécessairement acquis la connaissance de l'existence de la préemption concernée. Il ne ressort en outre pas des pièces du dossier que M. D serait subrogé dans les droits de M. et Mme B, de sorte que l'Eurométropole n'est, en toute hypothèse, pas fondée à se prévaloir d'une tardiveté à leur égard, qui n'est au demeurant pas établie, pour contester la recevabilité du recours de M. D. Dès lors, les conclusions présentées par M. D devant les premiers juges ne sont pas tardives. 
 7. Il suit de là que l'Eurométropole de Strasbourg n'est pas fondée à se plaindre du rejet de ses fins de non-recevoir par les premiers juges. 
 En ce qui concerne la légalité des décisions de préemption litigieuses : 
 8. Aux termes de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme dans sa version alors applicable: " Toute aliénation visée à l'article L. 213-1 est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable faite par le propriétaire à la mairie de la commune où se trouve situé le bien. Cette déclaration comporte obligatoirement l'indication du prix et des conditions de l'aliénation projetée ou, en cas d'adjudication, l'estimation du bien ou sa mise à prix, ainsi que les informations dues au titre de l'article L. 514-20 du code de l'environnement. Le titulaire du droit de préemption peut, dans le délai de deux mois prévu au troisième alinéa du présent article, adresser au propriétaire une demande unique de communication des documents permettant d'apprécier la consistance et l'état de l'immeuble, ainsi que, le cas échéant, la situation sociale, financière et patrimoniale de la société civile immobilière. La liste des documents susceptibles d'être demandés est fixée limitativement par décret en Conseil d'Etat. La déclaration d'intention d'aliéner peut être dématérialisée. Le cas échéant, cette déclaration comporte également les informations dues au titre des articles L. 304-1 et L. 741-1 du code de la construction et de l'habitation. / () Le silence du titulaire du droit de préemption pendant deux mois à compter de la réception de la déclaration mentionnée au premier alinéa vaut renonciation à l'exercice du droit de préemption. () Le délai est suspendu à compter de la réception de la demande mentionnée au premier alinéa ou de la demande de visite du bien. Il reprend à compter de la réception des documents par le titulaire du droit de préemption, du refus par le propriétaire de la visite du bien ou de la visite du bien par le titulaire du droit de préemption. Si le délai restant est inférieur à un mois, le titulaire dispose d'un mois pour prendre sa décision. Passés ces délais, son silence vaut renonciation à l'exercice du droit de préemption () ". Aux termes de l'article R. 213-5 du même code : " La déclaration par laquelle le propriétaire d'un bien soumis au droit de préemption manifeste l'intention d'aliéner ce bien est établie dans les formes prescrites par un arrêté du ministre chargé de l'urbanisme. / Cette déclaration doit être présentée en quatre exemplaires et indiquer les prix et conditions de l'aliénation projetée y compris, s'il y a lieu, le prix d'estimation de l'immeuble ou du droit offert en contrepartie. / Elle est adressée à la mairie de la commune où se trouve situé le bien, par pli recommandé avec demande d'avis de réception postal, déposée contre décharge, ou adressée par voie électronique en un seul exemplaire dans les conditions prévues par les articles L. 112-11 et L. 112-12 du code des relations entre le public et l'administration ". L'article A. 213-1 du même code dispose que les déclarations prévues par les articles L. 213-2, R. 213-5 et R. 213-15 doivent être établies conformément au modèle annexé au présent article, lequel correspond au formulaire Cerfa n° 10072*02. 
 9. Il résulte de ces dispositions que le titulaire du droit de préemption dispose pour exercer ce droit d'un délai de deux mois, prévu par les dispositions précitées de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme, qui court à compter de la réception de la déclaration d'intention d'aliéner. Ce délai peut être suspendu à compter de la demande de visite du bien formée par ce titulaire ou la réception de la demande unique de communication de documents, laquelle ne peut porter que sur des éléments listés de façon limitative à l'article R. 213-7 du même code visant notamment des informations sur les diagnostics techniques, l'existence de risques technologiques, naturels ou de pollution des sols. Le délai reprend à compter de la réception des documents par le titulaire du droit de préemption, du refus par le propriétaire de la visite du bien ou de la visite du bien par le titulaire du droit de préemption. Si le délai restant est inférieur à un mois, le titulaire dispose d'un mois pour prendre sa décision. Passés ces délais, son silence vaut renonciation à l'exercice du droit de préemption. Ce délai peut toutefois également être prorogé si la déclaration initiale était incomplète ou entachée d'une erreur substantielle portant sur la consistance du bien objet de la vente, son prix ou les conditions de son aliénation, soit des éléments devant être renseignés en application des dispositions précitées des articles R. 213-5 et A. 213-1 du code de l'urbanisme au moyen du formulaire Cerfa propre aux déclarations d'intention d'aliéner. Dans ce cas, le délai de deux mois, au-delà duquel le silence de l'administration vaut renonciation au droit de préemption, court à compter de la réception par l'administration d'une déclaration complétée ou rectifiée. 
 10. Aucune disposition législative ou réglementaire n'impose que la cession de parcelles composant une unique unité foncière fasse l'objet de plusieurs déclarations d'intention d'aliéner, au seul motif que les ventes envisagées aboutissent à la division de ce tènement entre des propriétaires différents, une telle situation appelant au contraire une décision de préemption commune.  
 11. Dès lors, la demande de régularisation, faite de manière injustifiée par l'Eurométropole pour obtenir le dépôt de deux déclarations d'intention d'aliéner, est demeurée sans incidence sur l'écoulement du délai de deux mois précédemment mentionné, qui était expiré lors de la demande de visite des lieux adressée par la collectivité, et à plus forte raison lorsque les décisions de préemption litigieuses ont été édictées puis notifiées. La souscription de deux déclarations, en réponse à cette demande, ne saurait avoir pour effet, dans de telles circonstances, d'ouvrir un nouveau délai à la collectivité pour mettre en œuvre son droit de préemption. 
 12. Il suit de là que l'Eurométropole de Strasbourg n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que les premiers juges ont annulé les décisions de son président du 22 novembre 2017 portant exercice du droit de préemption urbain, en raison de leur intervention tardive. 
 Sur les frais liés au litige : 
 13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que M. D, qui n'a pas la qualité de partie perdante, verse à l'Eurométropole de Strasbourg la somme que celle-ci réclame au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la collectivité requérante une somme de 2 000 euros à verser à l'intimé, sur le même fondement.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de l'Eurométropole de Strasbourg est rejetée. 
 Article 2 : L'Eurométropole de Strasbourg versera à M. D la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le surplus des conclusions de M. D est rejeté. 
 Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à l'Eurométropole de Strasbourg, à M. E D, à M. C F et à Mme A F.  
 Délibéré après l'audience du 29 mars 2022, à laquelle siégeaient : 
 - M. Wurtz, président de chambre, 
 - Mme Samson-Dye, présidente assesseure, 
 - M. Meisse, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 mai 2022. 
 La rapporteure, 
 Signé : A. GLe président, 
 Signé : Ch. WURTZ   
 Le greffier, 
 Signé : F. LORRAIN       La République mande et ordonne à la préfète du Bas-Rhin, en ce qui la concerne, ou à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Le greffier : 
 F. LORRAIN