CAA54 · 1ère chambre - formation à 3 — 21 décembre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 La société d'exploitation du parc éolien de Bill a demandé au tribunal administratif de Besançon d'annuler l'arrêté du 24 juillet 2018 par lequel le préfet du Doubs a rejeté sa demande d'autorisation unique portant sur la construction et l'exploitation d'un parc éolien composé de six aérogénérateurs sur le territoire des communes de Villers-Chief et Vellerot-les-Vercel. 
 Par un jugement n° 1801667 du 2 juillet 2020, le tribunal administratif de Besançon a rejeté sa demande. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête, enregistrée le 31 août 2020 et des mémoires complémentaires enregistrés le 6 novembre 2020 et le 14 octobre 2021, la société d'exploitation du parc éolien de Bill, représentée par Me Guiheux, demande à la cour dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Besançon du 2 juillet 2020 ; 
 2°) d'annuler l'arrêté du 24 juillet 2018 ; 
 3°) d'enjoindre au préfet du Doubs, sous astreinte, de reprendre l'instruction de sa demande dans un délai d'un mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir à tout le moins pour les éoliennes E1, E2, E5 et E6 ; 
 4°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 S'agissant de la régularité du jugement : 
 - le jugement du 2 juillet 2020 est insuffisamment motivé car les premiers juges se sont abstenus de préciser les raisons précises pour lesquelles ils ont estimé que c'est à bon droit que la demande de dérogation ne permettrait pas de tenir pour établie l'absence de solution alternative et ne présenterait pas de mesures de réduction et de compensation suffisantes, justifiant à elles seules le rejet de la demande ; 
 S'agissant de la légalité de l'arrêté du 24 juillet 2018 : 
 - il repose sur des faits matériellement inexacts car elle a effectivement procédé à la recherche de nids occupés par des Milans royaux dans le périmètre du projet ; 
 - il méconnaît l'article L. 411-2 du code de l'environnement car elle était dispensée de l'obligation de présenter une demande de dérogation ; 
 - elle a présenté des solutions alternatives au sens de l'article L. 411-3 du code de l'environnement 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 20 septembre 2021, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que les moyens soulevés par la SEPE de Bill ne sont pas fondés.  
 La société d'exploitation du parc éolien de Bill a produit un mémoire le 30 novembre 2023 qui n'a pas été communiqué. 
 Vu les autres pièces du dossier.  
 Vu :  
 - le code de l'environnement ; 
 - l'ordonnance n° 2017-80 du 26 janvier 2017 ; 
 - le décret n° 2014-450 du 2 mai 2014 ; 
 - le décret n°2016-1110 du 11 août 2016 ; 
 - l'arrêté du 19 février 2007 fixant les conditions de demande et d'instruction des dérogations définies au 4° de l'article L. 411-2 du code de l'environnement portant sur des espèces de faune et de flore sauvages protégées ; 
 - l'arrêté du 23 avril 2007 modifié fixant la liste des mammifères protégés sur l'ensemble du territoire et les modalités de leur protection ; 
 - l'arrêté du 29 octobre 2009 modifié fixant la liste des oiseaux protégés sur l'ensemble du territoire et les modalités de leur protection ; 
 - l'arrêté du 26 août 2011 relatif aux installations de production d'électricité utilisant l'énergie mécanique du vent au sein d'une installation soumise à autorisation au titre de la rubrique 2980 de la législation des installations classées pour la protection de l'environnement ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Sibileau, premier conseiller, 
 - les conclusions de Mme Antoniazzi, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Rochard, pour la société d'exploitation du parc éolien de Bill. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La société d'exploitation du parc éolien (SEPE) de Bill (ci-après " la SEPE de Bill ") a déposé le 24 novembre 2016 une demande d'autorisation unique pour la construction et l'exploitation de six éoliennes sur le territoire des communes de Villers-Chief et Vellerot-lès-Vercel. Par un arrêté du 24 juillet 2018, le préfet du Doubs a rejeté cette demande. Par un jugement n° 1801667 du 2 juillet 2020 dont la SEPE de Bill interjette appel, le tribunal administratif de Besançon a rejeté le recours dirigé contre cet arrêté.  
 Sur la régularité du jugement attaqué : 
 2. Aux termes de l'article L. 9 du code de justice administrative : " Les jugements sont motivés ". 
 3. Il ressort des termes du jugement attaqué que le tribunal administratif de Besançon a répondu de manière suffisamment précise et complète aux moyens dont il était saisi. Par suite, alors que le tribunal n'était pas tenu de répondre à tous les arguments développés à l'appui des moyens dont il était saisi, la SEPE de Bill n'est pas fondée à soutenir qu'il a insuffisamment motivé son jugement. 
 Sur le cadre juridique : 
 En ce qui concerne l'application de la loi dans le temps : 
 4. Aux termes de l'article 15 de l'ordonnance du 26 janvier 2017 relative à l'autorisation environnementale : " Les dispositions de la présente ordonnance entrent en vigueur le 1er mars 2017, sous réserve des dispositions suivantes : / 2° Les demandes d'autorisation au titre () de l'ordonnance n° 2014-355 du 20 mars 2014 () régulièrement déposées avant le 1er mars 2017 sont instruites et délivrées selon les dispositions législatives et réglementaires dans leur rédaction antérieure à l'entrée en vigueur de la présente ordonnance ; après leur délivrance, le régime prévu par le 1° leur est applicable ; / () ". Sous réserve des dispositions de l'article 15 précité, l'article 16 de la même ordonnance abroge les dispositions de l'ordonnance du 20 mars 2014 relatives à l'expérimentation d'une autorisation unique en matière d'installations classées pour la protection de l'environnement. 
 5. Il résulte de ces dispositions que l'ordonnance du 26 janvier 2017 n'a ni pour objet, ni pour effet de modifier rétroactivement les dispositions régissant la procédure de délivrance des autorisations uniques prévue par l'ordonnance du 20 mars 2014, y compris, comme en l'espèce, en ce qui concerne les demandes d'autorisation unique régulièrement déposées avant le 1er mars 2017 et dont la délivrance est intervenue postérieurement à cette date. 
 6. En vertu de l'article L. 181-17 du code de l'environnement, issu de l'article 1er de l'ordonnance du 26 janvier 2017 et applicable depuis le 1er mars 2017, l'autorisation environnementale est soumise, comme l'autorisation l'unique l'était avant elle ainsi que les autres autorisations mentionnées au 1° de l'article 15 de cette ordonnance, à un contentieux de pleine juridiction. Il appartient, dès lors, au juge du plein contentieux d'apprécier le respect des règles de procédure régissant la demande d'autorisation au regard des circonstances de fait et de droit en vigueur à la date de délivrance de l'autorisation et celui des règles de fond régissant l'installation au regard des circonstances de fait et de droit en vigueur à la date à laquelle il se prononce, sous réserve du respect des règles d'urbanisme qui s'apprécie au regard des circonstances de fait et de droit applicables à la date de l'autorisation. 
 En ce qui concerne les dispositions applicables au présent litige : 
 7. L'article L. 411-1 du code de l'environnement prévoit, lorsque les nécessités de la préservation du patrimoine naturel justifient la conservation d'espèces animales non domestiques, l'interdiction de " 1° La destruction ou l'enlèvement des œufs ou des nids, la mutilation, la destruction, la capture ou l'enlèvement, la perturbation intentionnelle, la naturalisation d'animaux de ces espèces ou, qu'ils soient vivants ou morts, leur transport, leur colportage, leur utilisation, leur détention, leur mise en vente, leur vente ou leur achat / 2° La destruction, la coupe, la mutilation, l'arrachage, la cueillette ou l'enlèvement de végétaux de ces espèces, de leurs fructifications ou de toute autre forme prise par ces espèces au cours de leur cycle biologique, leur transport, leur colportage, leur utilisation, leur mise en vente, leur vente ou leur achat, la détention de spécimens prélevés dans le milieu naturel ; / 3° La destruction, l'altération ou la dégradation de ces habitats naturels ou de ces habitats d'espèces () ". Le I de l'article L. 411-2 du même code renvoie à un décret en Conseil d'Etat la détermination des conditions dans lesquelles sont fixées, notamment : " 4° La délivrance de dérogations aux interdictions mentionnées aux 1°, 2° et 3° de l'article L. 411-1, à condition qu'il n'existe pas d'autre solution satisfaisante, pouvant être évaluée par une tierce expertise menée, à la demande de l'autorité compétente, par un organisme extérieur choisi en accord avec elle, aux frais du pétitionnaire, et que la dérogation ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle : () / c) Dans l'intérêt de la santé et de la sécurité publiques ou pour d'autres raisons impératives d'intérêt public majeur, y compris de nature sociale ou économique, et pour des motifs qui comporteraient des conséquences bénéfiques primordiales pour l'environnement ; () ". 
 8. Il résulte de ces dispositions que la destruction ou la perturbation des espèces animales concernées, ainsi que la destruction ou la dégradation de leurs habitats, sont interdites. Toutefois, l'autorité administrative peut déroger à ces interdictions dès lors que sont remplies trois conditions distinctes et cumulatives tenant d'une part, à l'absence de solution alternative satisfaisante, d'autre part, à la condition de ne pas nuire au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle et, enfin, à la justification de la dérogation par l'un des cinq motifs limitativement énumérés et parmi lesquels figure le fait que le projet réponde, par sa nature et compte tenu des intérêts économiques et sociaux en jeu, à une raison impérative d'intérêt public majeur. 
 9. Le pétitionnaire doit obtenir une dérogation " espèces protégées " si le risque que le projet comporte pour les espèces protégées est suffisamment caractérisé. A ce titre, les mesures d'évitement et de réduction des atteintes portées aux espèces protégées proposées par le pétitionnaire doivent être prises en compte. Dans l'hypothèse où les mesures d'évitement et de réduction proposées présentent, sous le contrôle de l'administration, des garanties d'effectivité telles qu'elles permettent de diminuer le risque pour les espèces au point qu'il apparaisse comme n'étant pas suffisamment caractérisé, il n'est pas nécessaire de solliciter une dérogation " espèces protégées ". 
 10. Pour déterminer si une dérogation peut être accordée sur le fondement du 4° du I de l'article L. 411-2 du code de l'environnement, il appartient à l'autorité administrative, sous le contrôle du juge, de porter une appréciation qui prenne en compte l'ensemble des aspects mentionnés au point précédent, parmi lesquels figurent les atteintes que le projet est susceptible de porter aux espèces protégées, compte tenu, notamment, des mesures d'évitement, réduction et compensation proposées par le pétitionnaire et de l'état de conservation des espèces concernées. 
 11. Pour apprécier si le projet ne nuit pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle, il appartient à l'autorité administrative, sous le contrôle du juge, de déterminer, dans un premier temps, l'état de conservation des populations des espèces concernées et, dans un deuxième temps, les impacts géographiques et démographiques que les dérogations envisagées sont susceptibles de produire sur celui-ci. 
 Sur la légalité de l'arrêté du 24 juillet 2018 : 
 En ce qui concerne le moyen tiré de l'absence d'obligation de demander une dérogation " espèces protégées " :  
 12. La SEPE de Bill produit des extraits d'une étude qu'elle se garde de sourcer ou de dater selon laquelle la population du Milan royal augmenterait en Europe et qui n'établit pas de corrélation entre l'augmentation du nombre d'éolienne et la mortalité de cet oiseau. Il résulte toutefois de l'instruction que le Milan royal bénéficie depuis le 24 avril 1972 d'une loi interdisant la chasse de tous les rapaces diurnes. Il figure dans l'article 3 de l'arrêté ministériel du 29 octobre 2009 fixant la liste des oiseaux protégés sur l'ensemble du territoire et les modalités de leur protection et bénéficie d'un plan national d'actions. Il résulte de l'instruction que la Ligue pour la protection des oiseaux, consultée par le bureau d'études Intervent lors de l'élaboration de l'étude d'impact environnementale, a constaté que le site du projet se trouve dans un contexte de présence accrue du Milan royal. Par ailleurs, la mission régionale d'autorité environnementale (MRAe) de Bourgogne-Franche-Comté, dans son avis du 23 mars 2018, rappelle que le Milan royal est une espèce sensible à l'éolien et que la réalisation du projet affectera cette espèce au premier chef. De surcroît, il ressort des observations sur site effectuées par le bureau d'études que sur une période de 60 heures d'observations réalisées 76 trajectoires de Milan royal ont été observées soit une par heure vues de la zone de projet. Enfin, la SEPE de Bill n'établit pas que les mesures d'évitement qu'elle estime avoir prises permettent de diminuer le risque pour les espèces au point qu'il apparaisse comme n'étant pas suffisamment caractérisé. Ainsi le préfet du Doubs n'a pas fait une inexacte application des dispositions citées des points 7 à 11 ci-dessus en imposant à la SEPE de Bill de solliciter une dérogation " espèces protégées ".  
 En ce qui concerne les conditions permettant la délivrance d'une dérogation " espèces protégées " :  
 13. En premier lieu, il résulte de l'instruction que l'appelante a déterminé quatre zones d'implantation possibles avant d'arrêter son choix sur celle objet de la demande. La SEPE de Bill qui se contente de montrer une variante abandonnée sur le même site d'implantation n'explique en rien les raisons qui ont présidé à son choix. De surcroît dans sa demande de dérogation, l'appelante soutient sans l'établir qu'aucun des trois autres sites n'aurait permis une protection plus satisfaisante du Milan royal. Dans son avis, la MRAe déplore notamment l'absence de véritable comparaison entre plusieurs variantes comme l'inexistence d'une étude des effets des variantes sur plusieurs aspects environnementaux.  
 14. En second lieu, il est constant que le Milan royal est une espèce vulnérable particulièrement sensible aux éoliennes. Le Conseil national de la protection de la nature a émis le 20 mars 2018 un avis défavorable au motif que le secteur est particulièrement riche en rapace d'espèces diverses et ne se limitant pas au Milan royal. Après avoir déploré l'incomplétude de l'étude tant sur les oiseaux, les chiroptères et les insectes, le conseil national regrette que les impacts résiduels sur les espèces protégées n'ont pas été précisés alors que la présence des mâts d'éoliennes à moins de cent mètres affecte nécessairement toutes les espèces ailées nichant dans les bois situés à proximité du site d'implantation. La MRAe pour sa part, après avoir constaté l'existence du risque réel et sérieux observe que les pièces du dossier de demande ne lui permettent pas d'apprécier, en ce qui concerne le Milan royal, l'efficacité des mesures de réduction proposée par la SEPE de Bill. Enfin, la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement de Bourgogne-Franche-Comté dans un avis du 4 juin 2018 estime que les compléments versés au dossier de demande n'apportent aucune garantie sur le maintien dans un état de conservation favorable de la population du Milan royal sur le secteur.  
 15. Il résulte de ce qui précède que la SEPE de Bill n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que les premiers juges ont écarté le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 411-2 du code de l'environnement. 
 En ce qui concerne le moyen tiré de l'incomplétude du dossier : 
 16. Il est constant que le dossier de demande a fait l'objet de plusieurs compléments les 5 octobre 2017, 13 décembre 2017 et 9 mai 2018. La SEPE de Bill soutient d'une part que cette demande de complément était dépourvue de base légale et d'autre part que le dossier était suffisamment complet. 
 17. D'une part, la SEPE de Bill n'établit ni que l'administration ne pouvait lui demander des pièces complémentaires destinées à éclairer et préciser sa demande ni, si par extraordinaire, de telles demandes auraient été irrégulières, que cette circonstance emporterait l'annulation de la décision du préfet du Doubs. D'autre part, il résulte de ce qui a été exposé au point 14 ci-dessus que le dossier de demande de la SEPE de Bill ne permettait pas au préfet du Doubs de se prononcer de manière complète et éclairée sur la demande de délivrance d'une autorisation unique. Par suite, le moyen doit être écarté. 
 18. Il résulte de tout ce qui précède que la SEPE de Bill n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Besançon a rejeté sa demande. Par voie de conséquence ses conclusions présentées à fin d'injonction doivent être rejetées, ainsi que celles présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la SEPE de Bill est rejetée. 
 Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la société d'exploitation du parc éolien de Bill et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. 
 Copie en sera adressée au préfet du Doubs. 
 Délibéré après l'audience du 7 décembre 2023, à laquelle siégeaient : 
 - M. Wallerich, président de chambre, 
 - Mme Guidi, présidente-assesseure, 
 - M. Sibileau, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe, le 21 décembre 2023. 
 Le rapporteur, 
 Signé : J.-B. SibileauLe président, 
 Signé : M. Wallerich 
 La greffière, 
 Signé : S. Robinet 
 La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière, 
 S. Robinet